Правовое обеспечение экологической безопасности в нефтегазовом комплексе: сравнительно-правовой анализ

• СОШЕНКО Марина Владимировнакандидат технических наук, доцент, Российский государственный социальный университет, Москва, Россияmail@law-books.ru
• ШМЫРЕВ Виктор Ивановичкандидат технических наук, доцент, Российский государственный социальный университет, Москва, Россияmail@law-books.ru
• ПОНОМАРЕВ Анатолий Яковлевичкандидат технических наук, доцент, Российский государственный социальный университет, Москва, Россияmail@law-books.ru
• АРСЛАНБЕКОВА Флура Файзирахмановнакандидат биологических наук, доцент, Российский государственный социальный университет, Москва, Россияmail@law-books.ru
• КОВЕРКИНА Елена Владимировнастарший преподаватель, Российский государственный социальный университет, Москва, Россияmail@law-books.ru

В статье проводится комплексный анализ правового обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе России. Исследуется современное состояние законодательства в области охраны окружающей среды при добыче, транспортировке и переработке углеводородов, включая институты нормирования, лицензирования и планирования мероприятий по предупреждению аварий. Особое внимание уделяется анализу судебной практики по делам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде в результате разливов нефти, а также правовым позициям высших судебных инстанций. На основе изучения зарубежного опыта (Норвегия, Канада, Иран) сформулированы предложения по совершенствованию российского законодательства и правоприменительной практики в контексте устойчивого развития.

Ключевые слова: экологическая безопасность, нефтегазовый комплекс, охрана окружающей среды, разливы нефти, возмещение вреда, судебная практика, наилучшие доступные технологии, зарубежный опыт

Введение

Нефтегазовый комплекс (НГК) традиционно занимает ключевое место в структуре национальной экономики, обеспечивая значительную долю бюджетных поступлений и формируя существенную часть экспортного потенциала государства.

Деятельность по геологическому изучению, разведке, добыче, транспортировке и переработке углеводородного сырья сопряжена с интенсивным воздействием на все компоненты природной среды. Объекты нефтегазового сектора относятся к категории производств, оказывающих наиболее значительное негативное воздействие, что обусловливает необходимость формирования эффективного правового механизма обеспечения экологической безопасности.

В условиях глобального энергетического перехода и последовательного ужесточения международных требований к устойчивому развитию, вопросы совершенствования правового регулирования природоохранной деятельности в нефтегазовой сфере приобретают особую актуальность.

Современный этап развития российского законодательства характеризуется активным обновлением нормативной правовой базы, направленной на предотвращение и ликвидацию аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, стимулирование внедрения наилучших доступных технологий (НДТ), а также повышение ответственности недропользователей за соблюдение экологических требований. Важным этапом стало принятие Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 207-ФЗ, который внес существенные изменения в регулирование отношений в области предупреждения и ликвидации разливов нефти [2], а также последующая разработка подзаконных нормативных правовых актов, детализирующих порядок планирования соответствующих мероприятий и финансового обеспечения ответственности организаций [1; 6; 7].

Вместе с тем, анализ правоприменительной практики свидетельствует о наличии ряда вопросов, требующих дальнейшего научного осмысления. К числу наиболее значимых относятся <; вопросы соотношения различных способов исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде (по утвержденным таксам и по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния), разграничения административной и гражданско-правовой ответственности за экологические правонарушения, а также сложности доказывания причинно-следственной связи в судебных спорах о возмещении экологического вреда [9; 13; 14]. Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости дальнейшего научного осмысления сложившихся правовых конструкций и поиска путей совершенствования как законодательства, так и практики его применения.

Обращение к зарубежному опыту правового регулирования экологической безопасности в нефтегазовом секторе представляется научно обоснованным и практически значимым. Исследование моделей, сложившихся в таких странах, как Норвегия, Канада, а также анализ опыта государств с переходной экономикой (на примере Ирана), позволяет выявить эффективные правовые механизмы, включая инструменты экономического стимулирования природоохранной деятельности, системы независимого мониторинга и публичного контроля, которые могут быть адаптированы к российским условиям с учетом национальной специфики [15; 16; 19].

Целью настоящей работы является проведение комплексного сравнительно-правового анализа регулирования экологической безопасности в нефтегазовом комплексе России и зарубежных стран для выявления перспективных направлений совершенствования отечественного законодательства и правоприменительной практики.

Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи: провести системный анализ российского законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности при осуществлении нефтегазовой деятельности, включая институты нормирования, лицензирования и планирования мероприятий по предупреждению аварий; выявить особенности правоприменительной и судебной практики по делам, связанным с причинением вреда окружающей среде в результате деятельности предприятий нефтегазового комплекса; исследовать зарубежные модели правового регулирования экологической безопасности в нефтегазовом секторе (на примере Норвегии, Канады, Ирана) с целью выявления наиболее эффективных правовых инструментов; на основе проведенного анализа сформулировать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию российского законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.

Методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных и специально-юридических методов познания. Сравнительно-правовой метод позволяет сопоставить правовые институты России и зарубежных стран, выявить их сходства и различия. Формально-юридический метод применяется для анализа содержания правовых норм и выявления возможных коллизий. Историко-правовой метод дает возможность проследить эволюцию законодательства об экологической безопасности в нефтегазовом комплексе. Метод анализа судебной статистики и конкретных судебных актов (кейс-стади) используется для оценки реального состояния правоприменительной практики. Метод системного толкования правовых норм позволяет рассматривать законодательство об экологической безопасности как целостную систему во взаимосвязи ее элементов.

Основная часть

Категория «экологическая безопасность» занимает центральное место в системе правового регулирования охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», экологическая безопасность определяется как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий [1]. Данное определение позволяет рассматривать экологическую безопасность не как обособленный институт, а как интегрированную характеристику всей системы природоохранных отношений.

В доктрине экологического права традиционно проводится разграничение между понятиями «охрана окружающей среды», «экологическая безопасность» и «промышленная безопасность». Охрана окружающей среды представляет собой деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и иных лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия и ликвидацию его последствий [1]. Экологическая безопасность выступает целью такой деятельности, состоянием, к достижению которого следует стремиться. Промышленная безопасность опасных производственных объектов, регулируемая Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116- ФЗ, направлена на предотвращение аварий и обе- спечение готовности эксплуатирующей организации к локализации и ликвидации последствий аварий [4]. Соотношение данных категорий проявляется в том, что обеспечение промышленной безопасности является необходимым условием достижения экологической безопасности, поскольку аварии на объектах нефтегазового комплекса влекут наиболее тяжкие последствия для окружающей среды. Нормы об экологической безопасности в нефтегазовом комплексе занимают особое место в системе законодательства о недрах. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» содержит требования о рациональном использовании и охране недр, однако вопросы предотвращения загрязнения окружающей среды при добыче и транспортировке углеводородов регулируются преимущественно природоохранным законодательством [3].

Такое распределение предметов регулирования создает необходимость согласованного применения норм различных отраслей законодательства.

Система источников правового регулирования экологической безопасности в нефтегазовом комплексе имеет сложную иерархическую структуру, включающую международные договоры, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты, а также акты технического регулирования. На международном уровне ключевое значение имеет Парижское соглашение по климату, принятое в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата, которое устанавливает общие обязательства государств по сокращению выбросов парниковых газов, включая выбросы, образующиеся при сжигании попутного нефтяного газа [1; 19]. Российская Федерация является участником данного соглашения, что обусловливает необходимость имплементации его положений в национальное законодательство. Базовым федеральным законом в рассматриваемой сфере выступает Федеральный закон «Об охране окружающей среды», который устанавливает правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, включая нормирование качества окружающей среды, требования к осуществлению хозяйственной деятельности и ответственность за нарушение законодательства [1]. Важное значение имеют также Закон РФ «О недрах», определяющий правовой режим пользования участками недр [3], и Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», устанавливающий требования к проектированию, строительству и эксплуатации объектов нефтегазового комплекса [4]. Существенную роль в правовом регулировании играют подзаконные нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и профильных федеральных органов исполнительной власти. К их числу относятся постановления Правительства РФ, утверждающие правила организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти [6], порядок возмещения вреда [7], методики исчисления размера вреда, причиненного отдельным компонентам природной среды [5], а также критерии отнесения объектов к категориям негативного воздействия [8]. Особое место в системе источников занимают акты технического регулирования и национальные стандарты. Технические регламенты устанавливают обязательные требования к продукции и процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки и утилизации. Национальные стандарты (ГОСТ Р) и стандарты организаций, хотя и носят добровольный характер, широко применяются в практике нефтегазовых компаний для детализации требований к технологическим процессам и обеспечения единообразия деятельности [15].

Обеспечение экологической безопасности в нефтегазовом комплексе осуществляется системой федеральных органов исполнительной власти с разграничением компетенции между ними. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) осуществляет федеральный государственный экологический надзор, включая проверки соблюдения требований в области охраны окружающей среды при добыче, транспортировке и переработке углеводородов [1]. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) контролирует соблюдение требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах нефтегазового комплекса [4]. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) участвует в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных разливами нефти и нефтепродуктов, а также осуществляет надзор за выполнением мероприятий по гражданской обороне и защите населения [1; 6]. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) осуществляет выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов [1].

Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России) участвует в регулировании деятельности организаций нефтегазового комплекса, включая вопросы рационального использования попутного нефтяного газа [5]. Вопрос оптимизации межведомственного взаимодействия при ликвидации последствий аварий и координации контрольных мероприятий остается <; предметом научной дискуссии и областью для совершенствования управленческих механизмов [1]. Действующая модель разграничения полномочий требует постоянного мониторинга эффективности, чтобы исключить риски несвоевременного реагирования и обеспечить комплексный подход к решению задач обеспечения экологической безопасности.

Правовое нормирование воздействия на окружающую среду выступает фундаментальным инструментом обеспечения экологической безопасности. Федеральным законом «Об охране окружающей среды» установлена система нормативов допустимого воздействия, включающая нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также нормативы допустимых физических воздействий [1]. Ключевое значение для нефтегазового комплекса имеет категоризация объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2398 утверждены критерии отнесения объектов к объектам I, II, III и IV категорий [8]. Предприятия нефтегазового сектора, как правило, относятся к объектам I категории — объектам, оказывающим значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящимся к областям применения наилучших доступных технологий. Для таких объектов обязательным является получение комплексного экологического разрешения, которое устанавливает нормативы допустимых выбросов, сбросов, лимиты на размещение отходов и требования к программе производственного экологического контроля [1; 8]. Правовой режим комплексных экологических разрешений предполагает, что нормативы воздействия устанавливаются на основе технологических показателей, соответствующих наилучшим доступным технологиям. Для объектов II категории предусмотрена подача декларации о воздействии на окружающую среду, которая содержит сведения о нормативах допустимых выбросов и сбросов, нормативах образования отходов и лимитах на их размещение [1]. Роль наилучших доступных технологий (НДТ) в регулировании выбросов и сбросов загрязняющих веществ постоянно возрастает. Информационно-технические справочники по НДТ, разрабатываемые в соответствии с распоряжением Правительства РФ, содержат описания технологических процессов, оборудования, технических способов и методов, признанных наилучшими для обеспечения комплексного предотвращения и минимизации негативного воздействия на окружающую среду [14]. Применение НДТ в нефтегазовом комплексе позволяет не только снизить нагрузку на окружающую среду, но и повысить экономическую эффективность производства за счет более полного извлечения полезных компонентов и сокращения потерь.

Проблема рационального использования попутного нефтяного газа (ПНГ) занимает особое место в системе обеспечения экологической безопасности нефтегазового комплекса. Сжигание ПНГ на факельных установках приводит к значительным выбросам загрязняющих веществ и парниковых газов, а также к потере ценного энергетического и химического сырья. Статья 46 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливает требование о полезном использовании попутного нефтяного газа. В соответствии с данной нормой, при добыче нефти запрещается сжигание попутного нефтяного газа на факельных установках, за исключением случаев, если такое сжигание осуществляется в пределах объемов, соответствующих наилучшим доступным технологиям, либо признано неизбежным в силу технологических причин [1]. Постановлением Правительства РФ от 8 ноября 2012 г. № 1148 «Об особенностях исчисления платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа» установлен целевой показатель сжигания ПНГ на уровне не более 5 процентов от объема добытого попутного нефтяного газа [5]. При превышении данного показателя к недропользователю применяется повышающий коэффициент при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду. Механизмы экономического стимулирования включают применение понижающих коэффициентов к ставкам платы за выбросы при достижении установленного целевого показателя, а также возможность учета затрат на реализацию проектов по полезному использованию ПНГ при исчислении налога на добычу полезных ископаемых [5]. Административная ответственность за сверхнормативное сжигание ПНГ предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и может выражаться в наложении значительных штрафов на юридических лиц. Анализ эффективности действующих мер показывает, что за период действия регулирования объемы сжигания ПНГ в Российской Федерации существенно сократились. Вместе с тем сохраняются проблемы, связанные с отсутствием экономически целесообразных способов утилизации ПНГ на удаленных месторождениях, а также с недостаточной развитостью инфраструктуры по сбору, транспортировке и переработке газа [16].

Значительным этапом развития законодательства об экологической безопасности в нефтегазовом комплексе стала реформа 2020-2021 годов, связанная с принятием Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 207-ФЗ и последующих подзаконных нормативных правовых актов [1; 2; 6; 7]. Данная реформа была направлена на создание комплексного правового механизма предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. Центральным элементом нового регулирования стал институт планов предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (ППЛРН). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2451, организации, осуществляющие деятельность в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также транспортировки, хранения и реализации углеводородного сырья и продукции из него, обязаны разрабатывать ППЛРН [6]. Порядок разработки, согласования и утверждения планов детально регламентирован и включает оценку рисков возникновения разливов, определение сил и средств, привлекаемых к ликвидации последствий, планирование мероприятий по локализации и ликвидации разливов. Важной новеллой стали требования к финансовому обеспечению мероприятий, предусмотренных ППЛРН. Организации обязаны иметь финансовое обеспечение ответственности за вред, который может быть причинен окружающей среде, жизни, здоровью или имуществу третьих лиц в результате разливов нефти. Формами такого обеспечения могут выступать банковская гарантия, договор страхования, резервный фонд, создаваемый эксплуатирующей организацией, либо иные способы, предусмотренные законодательством [1; 6]. Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2020 г. № 2295 устанавливает порядок проведения комплексных учений по подтверждению готовности организаций к действиям по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов [7]. Учения проводятся с периодичностью, установленной в зависимости от категории объекта, и позволяют оценить реальную готовность сил и средств к оперативному реагированию на аварийные ситуации.

Эксплуатация магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов сопряжена с необходимостью установления зон с особыми условиями использования территорий. К числу таких зон относятся охранные зоны, зоны минимальных расстояний, а также санитарно-защитные зоны. Административно-правовое регулирование соблюдения режима использования указанных зон направлено на обеспечение безопасности объектов трубопроводного транспорта и предотвращение техногенных аварий [15]. Правовой режим охранных зон магистральных трубопроводов установлен Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными в установленном порядке. В границах охранных зон запрещается возведение каких-либо построек и сооружений, проведение горных, взрывных, мелиоративных работ, размещение полевых станов, стоянок транспорта, садовых и дачных участков, а также осуществление иных видов деятельности, которые могут создать угрозу нормальной эксплуатации трубопроводов либо привести к их повреждению [15]. Зоны минимальных расстояний устанавливаются для обеспечения безопасности населения и объектов инфраструктуры в случае возможной аварии на трубопроводе. Размеры таких зон определяются в зависимости от диаметра трубопровода, вида транспортируемого продукта и иных факторов. Санитарно-защитные зоны устанавливаются в соответствии с требованиями санитарно-эпидемиологического законодательства для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. Проблема незаконного размещения объектов в охранных зонах магистральных нефтепроводов сохраняет свою актуальность. Как отмечается в научной литературе, самовольное занятие земельных участков в охранных зонах, возведение построек и сооружений без соответствующего согласования создает повышенные риски техногенных катастроф, поскольку любое несанкционированное вмешательство может привести к повреждению трубопровода [15]. Судебная практика по освобождению земельных участков от незаконно возведенных объектов свидетельствует о последовательной позиции судов, направленной на обеспечение приоритета безопасности эксплуатации трубопроводного транспорта [15; 20].

Анализ судебной практики позволяет классифицировать экологические споры в нефтегазовом секторе по нескольким основным категориям.

Наибольший массив дел составляют споры о возмещении вреда, причиненного окружающей среде в результате разливов нефти и нефтепродуктов. Указанные споры могут инициироваться как контролирующими органами (Росприроднадзором, прокуратурой), так и иными заинтересованными лицами. Значительную долю занимают дела о привлечении к административной ответственности по статьям 8.1-8.46 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающим ответственность за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Характерным примером может служить рассмотрение судами дел об административных правонарушениях в отношении организаций, эксплуатирующих нефтетерминалы, по результатам которых налагаются административные штрафы [13]. К отдельной категории относятся споры о взыскании задолженности по плате за негативное воздействие на окружающую среду. Данные споры возникают в связи с неправильным <; исчислением платы, применением повышающих коэффициентов, а также с разногласиями относительно отнесения выбросов к сверхлимитным.

Сравнительно новой категорией являются споры, связанные с реализацией планов предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, включая оспаривание отказов в согласовании ППЛРН и требований о предоставлении финансового обеспечения [1].

Особую сложность в судебной практике представляет применение такс и методик исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде. При разливах нефти вред может быть причинен различным компонентам природной среды:

почвам, водным объектам, лесам, водным биоресурсам, объектам животного мира. Для каждого компонента утверждена соответствующая методика исчисления размера вреда. Проблема соотношения взыскания по таксам и учета фактических затрат природопользователя на ликвидацию последствий загрязнения является одной из наиболее дискуссионных в правоприменительной практике. Согласно статье 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды», размер вреда определяется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, а при их отсутствии — в соответствии с таксами и методиками [1]. Правовая позиция Верховного Суда РФ, изложенная в постановлении Пленума от 30 ноября 2017 г. № 49, исходит из компенсаторного характера платежей по таксам: взыскание по таксам направлено на компенсацию вреда, причиненного окружающей среде, и не может рассматриваться как мера ответственности, не связанная с размером фактического ущерба [9]. В решении Верховного Суда РФ от 20 марта 2020 г. № АКПИ19-1029 подчеркивается, что взыскание по таксам обеспечивает полное возмещение вреда, включая все расходы, связанные с его ликвидацией [10]. Вместе с тем, положения пункта 4 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2020 г. № 2295, содержат указание на необходимость учета как расходов на восстановление, так и такс, что может быть истолковано как требование о двойном взыскании [1; 7]. Данная ситуация свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования юридической техники и согласованности нормативных правовых актов различного уровня, что является одной из задач правотворческой деятельности. Подобные коллизии представляют собой рабочий момент развития права и требуют разъяснений со стороны высших судебных инстанций для обеспечения единообразия правоприменительной практики [9].

Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2020 г. № 2295 установило обязанность эксплуатирующих организаций возмещать расходы на привлечение дополнительных сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) для проведения мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов [1; 7]. Указанная норма восполнила существовавший ранее пробел в правовом регулировании, когда законодательство прямо не предусматривало такой обязанности причинителя вреда. Вместе с тем, еще до вступления в силу указанного постановления, судебная практика шла по пути удовлетворения требований публично-правовых образований о взыскании с виновных лиц расходов на ликвидацию чрезвычайных ситуаций по правилам главы 59 Гражданского кодекса РФ. В постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22 февраля 2018 г. по делу № А27-5489/2017 была подтверждена правомерность взыскания с организации затрат бюджета на привлечение сил и средств для ликвидации последствий аварии [1; 11]. Проблема определения состава расходов, подлежащих возмещению, сохраняет свою актуальность. Постановление № 2295 не содержит исчерпывающего перечня таких расходов, что порождает споры относительно отнесения тех или иных затрат к расходам на привлечение дополнительных сил и средств РСЧС. В постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 28 января 2019 г. по делу № А51-10212/2016 была выражена позиция о возможности зачета понесенных природопользователем затрат на ликвидацию последствий при взыскании ущерба по таксам [1; 12].

Судебная защита прав природопользователей осуществляется в рамках оспаривания предписаний надзорных органов, постановлений о привлечении к административной ответственности, а также отказов в согласовании планов предупреждения и ликвидации разливов нефти. При оспаривании предписаний контролирующих органов ключевое значение имеет доказывание отсутствия нарушений требований законодательства либо несоответствия предписания закону по форме или содержанию. Судебная практика исходит из того, что предписание должно быть исполнимым, содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить, и устранить допущенные нарушения [13]. Постановления о привлечении к административной ответственности оспариваются природопользователями по мотивам отсутствия события или состава административного правонарушения, нарушения процедуры привлечения к ответственности, истечения сроков давности привлечения к ответственности. В ряде случаев суды признают незаконными постановления надзорных органов при недоказанности вины юридического лица либо при наличии неустранимых сомнений в обоснованности привлечения к ответственности. При оспаривании отказов в согласовании ППЛРН природопользователи ссылаются на отсутствие законных оснований для отказа, предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами. Вопросы доказывания отсутствия вины и действия непреодолимой силы возникают при рассмотрении споров о взыскании ущерба, причиненного в результате аварий. Судебная практика исходит из презумпции виновности природопользователя, который обязан доказать, что вред причинен вследствие обстоятельств непреодолимой силы или умысла потерпевшего [9].

Норвегия является одним из мировых лидеров в области обеспечения экологической безопасности при добыче углеводородов на континентальном шельфе. Ключевым инструментом норвежской модели выступает углеродный налог (carbon tax), введенный еще в 1991 году. Ставка налога на выбросы CO 2 в нефтегазовом секторе составляет приблизительно 85 долларов США за тонну, что создает мощный экономический стимул для сокращения выбросов и внедрения технологий улавливания и хранения углерода [17].

Система квотирования эмиссий, интегрированная с общеевропейской системой торговли выбросами (EU ETS), дополняет налоговое регулирование. Нефтегазовые компании обязаны приобретать квоты на выбросы парниковых газов, что стимулирует поиск технологических решений для минимизации эмиссий [17]. Результатом применения указанных мер стало сокращение сжигания попутного нефтяного газа на 95 процентов, при этом Норвегия практически полностью исключила факельное сжигание на шельфовых месторождениях [17]. Жесткий государственный надзор осуществляется Норвежским нефтяным директоратом и Норвежским агентством по охране окружающей среды. Механизмы обеспечения прозрачности включают публичную отчетность компаний о выбросах и принимаемых мерах по их сокращению, а также широкое участие общественности в обсуждении планов освоения месторождений [17].

Канадская модель правового регулирования экологической безопасности в нефтегазовом комплексе характеризуется активным внедрением цифровых технологий мониторинга и развитыми институтами общественного контроля. Особого внимания заслуживает система «FlareNet», функционирующая на базе технологий Интернета вещей (IoT) [19]. Данная система обеспечивает непрерывный мониторинг объемов сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках, передачу данных в режиме реального времени в контролирующие органы и их публикацию для всеобщего доступа. Прозрачность данных о выбросах создает условия для действенного общественного контроля. Экологические организации и общины коренных народов имеют возможность отслеживать соблюдение природоохранных требований и обращаться в суд в случае выявления нарушений [19]. Важную роль играет институт публичных слушаний при рассмотрении проектов освоения месторождений, в ходе которых учитываются позиции заинтересованных сторон. Судебная практика Канады демонстрирует активное использование экологическими организациями и общинами коренных народов своего права на судебную защиту. Решения судов нередко обязывают нефтегазовые компании проводить дополнительные оценки воздействия на окружающую среду и принимать меры по минимизации негативных последствий [19].

Иран, обладающий значительными запасами углеводородов, сталкивается с серьезными проблемами в сфере обеспечения экологической безопасности. Ежегодно в стране сжигается около 17 миллиардов кубометров попутного нефтяного газа, что эквивалентно выбросам 70 миллионов тонн CO 2 и составляет примерно 40 процентов национальных выбросов метана [21]. Проект «Амак», запущенный с целью сокращения объемов сжигания ПНГ, предусматривает технологическую модернизацию и усиление институциональной координации. Целевым показателем проекта определено 30-процентное сокращение сжигания к 2030 году, при этом на региональном уровне уже достигнуто сокращение на 18 процентов [21]. Анализ правовой системы Ирана позволяет выявить четыре основные проблемы, препятствующие эффективному обеспечению экологической безопасности. Во-первых, наблюдаются правовые коллизии и пробелы, в частности, между положением Закона о нефти, ориентированным на максимизацию добычи, и слабо интегрированными природоохранными нормами [21]. Во-вторых, сохраняется слабость правоприменения, выражающаяся в незначительных размерах штрафов и ограниченном доступе контролирующих органов к данным о сжигании газа в реальном времени. В-третьих, имеет место институциональная фрагментация:

полномочия распределены между Министерством нефти, Департаментом окружающей среды и судебными органами без четкой координации.

В-четвертых, сохраняются технологические и финансовые ограничения, обусловленные сложностями доступа к современным технологиям и ограниченностью инвестиционных ресурсов [21]. Опыт Ирана представляет интерес как пример страны с переходной экономикой, демонстрирую- <; щий необходимость комплексного подхода, включающего интеграцию экологических целей в нефтяное законодательство, внедрение механизмов углеродного ценообразования, развитие цифрового мониторинга и укрепление межведомственной координации [21].

В формировании стандартов устойчивого развития для нефтегазового сектора значительную роль играют международные организации.

Рамочная конвенция ООН об изменении климата (UNFCCC) и Парижское соглашение задают общие ориентиры для сокращения выбросов парниковых газов [1]. Международное энергетическое агентство (IEA) разрабатывает рекомендации по повышению энергоэффективности и снижению воздействия на окружающую среду. Организация стран-экспортеров нефти (OPEC) участвует в координации подходов к экологическому регулированию. Особого внимания заслуживает деятельность Глобального партнерства по сокращению сжигания попутного газа (GGFR), созданного под эгидой Всемирного банка. Партнерство объединяет правительства, нефтегазовые компании и международные организации для обмена опытом и разработки лучших практик в области утилизации ПНГ [19]. Проблема имплементации международных соглашений в национальные правопорядки сохраняет свою актуальность. Парижское соглашение, ратифицированное Российской Федерацией, требует принятия мер по достижению определенных в национально определяемых вкладах показателей сокращения выбросов парниковых газов. Это обусловливает необходимость совершенствования национального законодательства в части стимулирования внедрения низкоуглеродных технологий и повышения энергоэффективности [1].

Заключение

Проведенное в настоящей работе комплексное сравнительно-правовое исследование регулирования экологической безопасности в нефтегазовом комплексе России, а также анализ зарубежных моделей (Норвегии, Канады, Ирана) и международных стандартов позволяют сформулировать ряд обобщающих выводов и предложений, имеющих теоретическое и прикладное значение для развития отечественной правовой системы в данной сфере.

Рассмотрение современного состояния российского законодательства об экологической безопасности в нефтегазовом комплексе позволяет констатировать наличие устойчивых тенденций его развития. Ключевым направлением реформирования стало последовательное ужесточение требований к предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, реализованное в рамках Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 207-ФЗ и принятых во исполнение его подзаконных нормативных правовых актов [1; 2; 6; 7]. Введение института планов предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (ППЛРН) и требований к их финансовому обеспечению создало правовую основу для повышения ответственности недропользователей и реальной готовности к оперативному реагированию на аварийные ситуации [1; 6]. Важной тенденцией выступает уточнение порядка возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Правовые позиции Верховного Суда РФ, изложенные в постановлении Пленума от 30 ноября 2017 г. № 49 и решении от 20 марта 2020 г. № АКПИ19-1029, ориентируют правоприменительную практику на компенсаторный характер платежей по таксам и необходимость полного возмещения вреда [9, 10]. Вместе с тем, анализ судебной практики свидетельствует о сохранении ряда вопросов, требующих дальнейшего осмысления, в частности, о соотношении различных способов исчисления вреда (по таксам и по фактическим затратам на восстановление). Положения пункта 4 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2020 г. № 2295, могут быть истолкованы как требующие одновременного взыскания как по таксам, так и расходов на восстановление [1; 7]. Данная ситуация является рабочим моментом развития права и требует разъяснений со стороны высших судебных инстанций для обеспечения единообразия правоприменительной практики [9]. Сложности правоприменения проявляются также в вопросах доказывания причинно-следственной связи в спорах о возмещении экологического вреда, в определении состава расходов, подлежащих возмещению при привлечении дополнительных сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также в разграничении административной и гражданско-правовой ответственности за экологические правонарушения [1; 9; 13].

Исследование зарубежного опыта правового регулирования экологической безопасности в нефтегазовом комплексе позволяет выявить факторы, обеспечивающие эффективность соответствующих моделей. Опыт Норвегии демонстрирует результативность сочетания жестких нормативных требований с мощными экономическими стимулами — углеродным налогом (carbon tax) и системой квотирования эмиссий, интегрированной с общеевропейской системой торговли выбросами [17]. Достигнутое сокращение сжигания попутного нефтяного газа на 95 процентов подтверждает действенность такого подхода [17].

Канадская модель ценна внедрением цифровых технологий мониторинга (система «FlareNet» на базе Интернета вещей), обеспечивающих прозрачность данных о выбросах и создающих условия для действенного общественного контроля [19]. Развитые институты участия общественности, включая коренные народы, в публичных слушаниях и судебных процессах, позволяют учитывать разнообразные интересы при планировании крупных нефтегазовых проектов [1; 4; 19]. Опыт Ирана, при всех его институциональных барьерах и проблемах правоприменения, подтверждает необходимость комплексного подхода, включающего интеграцию экологических целей в отраслевое законодательство, внедрение механизмов углеродного ценообразования, развитие цифрового мониторинга и укрепление межведомственной координации [21]. Международные стандарты и документы «мягкого права», разрабатываемые под эгидой Рамочной конвенции ООН об изменении климата, Международного энергетического агентства и Глобального партнерства по сокращению сжигания попутного газа, задают ориентиры для совершенствования национальных правопорядков и требуют последовательной имплементации [1; 19].

Проведенное исследование позволяет обозначить ряд направлений, в рамках которых развитие российского законодательства и правоприменительной практики могло бы способствовать повышению эффективности правового обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе.

Во-первых, необходима гармонизация способов исчисления вреда, причиненного окружающей среде. Представляется целесообразным уточнение положений подзаконных нормативных правовых актов (в частности, Постановления Правительства РФ от 28 декабря 2020 г. № 2295) в части установления приоритета фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды над взысканием по таксам при условии документального подтверждения выполненных работ и их соответствия утвержденным проектам восстановления [1; 7; 9]. Альтернативным решением могло бы стать законодательное закрепление четкого механизма зачета понесенных природопользователем расходов на ликвидацию последствий загрязнения в счет взыскиваемого по таксам ущерба. Указанные изменения должны быть основаны на правовой позиции Конституционного Суда РФ о недопустимости двойной ответственности за одно и то же правонарушение [9].

Во-вторых, актуальным представляется развитие механизмов экономического стимулирования природоохранной деятельности. Следует расширить практику применения нулевой ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду для организаций, внедривших наилучшие доступные технологии и соблюдающих установленные технологические нормативы [1; 14]. Целесообразно рассмотреть возможность введения дифференцированных ставок налога на добычу полезных ископаемых для компаний, осуществляющих инвестиции в природоохранные мероприятия и утилизацию попутного нефтяного газа, по аналогии с успешным опытом Норвегии и других стран [17].

В-третьих, важным направлением является цифровизация контроля и повышение прозрачности данных о воздействии на окружающую среду.

Опыт Канады по внедрению системы «FlareNet» демонстрирует высокую эффективность использования технологий Интернета вещей для объективного контроля объемов сжигания попутного нефтяного газа и выявления несанкционированных сбросов [19]. Внедрение аналогичных систем в российскую практику позволило бы обеспечить достоверность отчетности, оперативность выявления нарушений и повышение эффективности государственного надзора. Одновременно следует обеспечить публичный доступ к обезличенным данным о состоянии окружающей среды в районах добычи углеводородов, что создаст условия для общественного контроля и повышения доверия к деятельности нефтегазовых компаний. В-четвертых, значительный потенциал имеет развитие институтов общественного контроля при планировании и осуществлении нефтегазовой деятельности. Представляется целесообразным законодательное закрепление и дальнейшее развитие механизмов участия общественности и коренных малочисленных народов в процедурах оценки воздействия на окружающую среду при реализации крупных нефтегазовых проектов, а также при разработке планов предупреждения и ликвидации разливов нефти [1; 4; 6]. Указанные предложения соответствуют уже закрепленным в федеральном законодательстве гарантиям прав коренных малочисленных народов и принципам учета общественного мнения. Повышение роли общественных экологических экспертиз, обеспечение доступа к информации о планируемой деятельности и учет мнения заинтересованных сторон могли бы способствовать предотвращению конфликтов и достижению более сбалансированных решений [1; 8; 19].

В-пятых, требует совершенствования правовой режим зон с особыми условиями использования территорий. Необходимо усиление административной ответственности за самовольное занятие охранных зон магистральных трубопроводов, возведение построек и сооружений без соответствующего согласования, создание пре- <; пятствий для нормальной эксплуатации трубопроводного транспорта [15]. Следует также совершенствовать механизмы взаимодействия собственников трубопроводов с органами местного самоуправления и землепользователями в целях своевременного выявления нарушений и их устранения, а также обеспечения безопасности населения и окружающей среды [15].

В заключение следует отметить, что предложенные направления не предполагают механического копирования зарубежных институтов.

Задача правовой науки и законодателя состоит в творческой переработке положительного опыта с учетом исторических, экономических и правовых особенностей России, а также в поиске собственных эффективных решений, направленных на обеспечение экологической безопасности нефтегазового комплекса в интересах устойчивого развития и охраны окружающей среды для нынешнего и будущих поколений.

Список литературы

1. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 28.12.2025) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
2. Федеральный закон от 13.07.2020 № 207- ФЗ «О внесении изменений в статью 46 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 29. Ст. 4502.
3. Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (ред. от 08.08.2024) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
4. Федеральный закон от 21.07.1997 № 116- ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ред. от 14.11.2023) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.
5. Постановление Правительства РФ от 08.11.2012 № 1148 «Об особенностях исчисления платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 47. Ст. 6510.
6. Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 № 2451 «Об утверждении Правил организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2021. № 3. Ст. 592.
7. Постановление Правительства РФ от 28.12.2020 № 2295 «О порядке возмещения организациями, осуществляющими деятельность в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также переработку (производство), транспортировку, хранение, реализацию углеводородного сырья и произведенной из него продукции, вреда, причиненного окружающей среде, жизни, здоровью или имуществу третьих лиц при разливах нефти и нефтепродуктов, и расходов на привлечение дополнительных сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // Собрание законодательства РФ. 2021. № 2. Ст. 468.
8. Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 № 2398 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» // Собрание законодательства РФ. 2021. № 3. Ст. 590.
9. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2018. № 2.
10. Решение Верховного Суда РФ от 20.03.2020 № АКПИ19-1029 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утв. Приказом Минприроды России от 08.07.2010 № 238» // СПС «КонсультантПлюс». (дата обращения: 13.02.2026).
11. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.02.2018 № Ф04- 6418/2017 по делу № А27-5489/2017 // СПС «Консультант Плюс». (дата обращения: 13.02.2026).
12. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 28.01.2019 № Ф03- 5593/2018 по делу № А51-10212/2016 // СПС «Консультант Плюс». (дата обращения: 13.02.2026).
13. Решение Арбитражного суда Приморского края от 15.06.2021 по делу № А51-8456/2021 // СПС «КонсультантПлюс». (дата обращения: 13.02.2026).
14. Агафонов В.Б., Выпханова Г.В. Правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика // Экологическое право. 2022. № 3. С. 3-10.
15. Галиновская Е.А., Болтанова Е.С., Волков Г.А. и др. Зоны с особыми условиями использования территорий (проблемы установления и соблюдения правового режима): Научно-практическое пособие. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2024. 304 с.
16. Игнатьева И.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М.: Городец, 2020. 384 с.
17. Норвежский опыт правового регулирования нефтегазовой деятельности на континентальном шельфе / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юриспруденция, 2021. 208 с.
18. Al-Mihyawi Z.J. Foreign experience of the legal regulation of the implementation of public control in the field of subsoil and environmental protection in the process of oil and gas production // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. 2025. Т. 25, № 2. С. 204-211.
19. Saikia B., Gori S. Ecologically-Informed approaches: International mechanisms for navigating environmental challenges and ensuring sustainability in the oil and gas exploration and production industry // Proceedings of the International Academy of Ecology and Environmental Sciences. 2024. Vol. 14, No. 2. P. 60-74.
20. Kapul Y. Administrative law regulation ensuring compliance with the regime of use zones of main oil pipelines // SOCHUM. 2025.
21. Shafiei S., Moradi M., Bina R. Gas flaring reduction strategies in Iran’s oil fields: Legal frameworks and technological pathways // Energy Policy. 2021. Vol. 156, art. 112406.

Скачать