Правовая природа актов территориального планирования: «гибридность» градостроительной документации

Введение

Акты территориального планирования (далее также - АТП) занимают центральное место в механизме публичного управления пространственным развитием. Они одновременно: (1) задают публичные ориентиры развития территорий и размещения инфраструктуры; (2) формируют юридические режимы использования земли и недвижимости; (3) выступают предпосылкой для выдачи разрешений на строительство и иных административных решений. Поэтому вопрос об их правовой природе имеет прямое прикладное значение: от квалификации АТП как нормативного либо индивидуального акта зависят процессуальные правила оспаривания, пределы судебного контроля, круг лиц, обладающих правом на обращение в суд, и последствия признания акта недействующим.

В доктрине обоснованно отмечается дискуссионность правовой природы градостроительных актов [1]. По мнению П.А. Русаковой, документы территориального планирования характеризуются значительной степенью правовой неопределенности, как и требования к содержанию этих документов, что негативным образом сказывается на общей эффективности достижения поставленных целей социально-экономического развития, а также механизма реализации норм земельного и градостроительного законодательства. При этом российская система градостроительной документации, закрепленная ГрК РФ, строится как последовательная и взаимосвязанная иерархия: документы территориального планирования (гл. 3), документы градостроительного зонирования (гл. 4) и документация по планировке территории (гл. 5). Взаимозависимость этих уровней обуславливает сочетание нормативных и индивидуализированных элементов в каждом документе.

Цель исследования - определить правовую природу АТП через анализ их содержания, функции и судебной квалификации, а также обосновать концепцию «гибридности» как устойчивого свойства градостроительной документации.

Задачи исследования:

Описать систему градостроительной документации по ГрК РФ и показать ее иерархическую связь.

Выделить критерии нормативности и индивидуализации применительно к АТП.

Проанализировать позиции Верховного Суда РФ о нормативном характере генеральных планов, схем территориального планирования, ПЗЗ и документации по планировке территории. Показать причины сохранения индивидуально-правовых признаков и их правовые последствия.

Сформулировать предложения по повышению правовой определенности АТП.

Методология: формально-юридический метод (анализ норм ГрК РФ и процессуального законодательства), системный и функциональный подходы, анализ судебной практики (Верховный суд РФ, кассационные суды).

Система градостроительной документации по ГрК РФ как иерархическая основа последовательно состоит из: документов территориального планирования (гл. 3 ГрК РФ); документов градостроительного зонирования — правил землепользования и застройки (гл. 4 ГрК РФ); документации по планировке территории (гл. 5 ГрК РФ).

При этом схема территориального планирования муниципального района и генеральный план на муниципальном уровне выступают базой для разработки ПЗЗ и документации по планировке территории. Именно эта взаимосвязанность позволяет рассматривать перечисленные документы в совокупности как акты территориального планирования (далее также – градостроительная документация) в широком смысле — как систему публичных решений, формирующих правовой режим территории.

Документы территориального планирования имеют стратегический и юридически обязательный характер [4] и включают:

– схемы территориального планирования РФ (ст. 10 ГрК РФ); – схемы территориального планирования субъектов РФ (ст. 13.1, 14 ГрК РФ); – схемы территориального планирования муниципальных районов и генеральные планы поселений/городских округов/муниципальных округов (ст. 18 ГрК РФ).

Федеральная схема территориального планирования имеет повышенную юридико-управленческую значимость, поскольку:

– фиксирует объекты и земельные участки, связанные с федеральными нуждами; – задает необходимость резервирования и возможного изъятия земель для публичных целей; – определяет ограничения деятельности в связи с эксплуатацией или планированием федеральных объектов.

Структурно схема включает положение о территориальном планировании и карты по предметным направлениям (транспорт, оборона и безопасность, энергетика, здравоохранение, высшее образование и др.). В положении указываются сведения о видах, назначении, наименовании и характеристиках объектов федерального значения и их местоположении — то есть сочетание описательных и пространственных элементов. Схемы территориального планирования субъектов РФ обеспечивают преемственность для генеральных планов и муниципальных схем, а их реализация ориентирована на комплексное устойчивое развитие, учитывающее экологические и социально-экономические факторы [3].

На муниципальном уровне документы территориального планирования содержат более конкретизированные решения о размещении объектов местного значения (электро- и газоснабжение, дороги местного значения, социальная инфраструктура и др.). Генеральный план, как наиболее распространенный муниципальный документ, устанавливает функциональное зонирование и направления развития инфраструктуры.

С точки зрения процедуры принятия легитимация как признак нормативности АТП выражается в следующем. Подготовка генерального плана включает формализованные процедуры:

решение о подготовке, согласование (ст. 25 ГрК РФ), публичные слушания (ст. 28 ГрК РФ), утверждение представительным органом (ст. 24 ГрК РФ).

Наличие процедур публичности и согласований корреспондирует нормативному характеру: акт рассчитан на длительное действие и затрагивает неопределенный круг лиц. Нормативность актов территориального планирования подтверждается судебной практикой.

В обзоре судебной практики Верховного Суда РФ от 07.06.2006, 14.06.2006 «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года» (Вопрос 18) разъяснено, что нормативность определяется прежде всего содержанием: общеобязательные правила поведения для неопределенного круга лиц и многократность применения имеют приоритет над процедурной формой принятия акта [5].

Пункт 2 Постановления Пленума ВС РФ от 25.12.2018 № 50 (далее - Постановления № 50) прямо относит к актам, обладающим нормативными свойствами, в том числе решения об утверждении генерального плана и схем территориального планирования: акт может быть обязательным для неопределенного круга лиц, когда устанавливает правовой режим конкретного объекта публичного права [6].

До принятия Постановления № 50 аналогичный подход прослеживался в практике (например, Определение ВС РФ от 20.12.2017 № 60-АПГ17-11). При этом проблемной остается формулировка ч. 3 ст. 9 ГрК РФ, указывающая на обязательность документов территориального планирования прежде всего для органов публичной власти. Судебная практика, однако, расширяет понимание «неопределенного круга лиц»: действие документа в отношении группы, объединенной общим признаком (жители территории, правообладатели участков в границах зон), также свидетельствует о нормативности (например, определения ВС РФ от 05.06.2019 № 87-КА19-1; от 30.01.2019 № 45-АПГ18-22).

Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) устанавливают нормативный режим территории с «объектной адресностью».

ПЗЗ — документ градостроительного зонирования (гл. 4 ГрК РФ), принимаемый в соответствии с документами территориального планирования муниципального уровня. По функциональному назначению ПЗЗ переводят стратегические решения генерального плана в режим конкретных допустимых параметров использования земли и застройки.

Структура ПЗЗ включает:

– порядок применения и внесения изменений (в т.ч. порядок изменения видов разрешенного использования); – карту градостроительного зонирования (границы территориальных зон, населенных пунктов); – градостроительные регламенты (виды разрешенного использования, предельные параметры, требования к облику, ограничения, расчетные показатели обеспеченности инфраструктурой).

ПЗЗ несомненно обладают признаками нормативности: распространяются на неопределенный круг лиц и применяются многократно. Однако их «индивидуализация» проявляется в том, что режим устанавливается пространственно - для конкретной зоны и, следовательно, для каждого участка, попавшего в нее. Это позволяет говорить о нормативном акте, который производит индивидуализированные последствия по объекту регулирования.

Нормативность ПЗЗ подтверждается многочисленными апелляционными определениями ВС РФ (например, № 48-АПА19-29; № 127-АПА19-24; № 64-АПА19-12; № 44-АПГ17-19).

Документация по планировке территории (гл. 5 ГрК РФ) обладает нормативностью «локального уровня» и технической составляющей.

К документам по планировке территории относятся:

– проект планировки территории (ППТ); – проект межевания территории (ПМТ).

ППТ определяет пространственную структуру, принципы развития застройки и инфраструктуры, инженерное обеспечение, выделяет планировочные элементы и зоны размещения объектов.

ПМТ определяет границы земельных участков, служит основанием для их формирования/изменения и кадастрового учета; включает красные линии, границы сервитутов, охранных зон, а также в формировании оснований для кадастрового учета и предоставления земельных участков. Согласно ч. 10 ст. 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется, в частности, на основании документов территориального планирования и ПЗЗ. Отсюда следует ключевой вывод: нормативная регламентация носит комплексный характер, а планировочные документы встроены в иерархию и подчинены ей. В отношении документации по планировке территории показательна позиция Президиума ВС РФ (Постановление от 18.09.2019 № 11-ПВ19): документация рассчитана на неоднократное применение, не исчерпывается разовым актом, определяет обязательные правила поведения для участников соответствующих отношений [7].

Также показателен пример квалификации акта об установлении красных линий как нормативного: Второй кассационный суд общей юрисдикции (Определение от 27.05.2020 № 88а-12938/2020) указал, что постановление обладает признаками нормативного акта, поскольку содержит общеобязательные правила для неопределенного круга лиц и рассчитано на неоднократное применение [8].

Стоит отметить, что существует исторический аспект квалификации документации по планировке, а именно до введения Кодекса административного судопроизводства РФ (ФЗ от 08.03.2015 № 21-ФЗ) в арбитражной практике встречался подход к документации по планировке как к ненормативным актам; соответствующая логика прослеживалась в разъяснениях ВАС РФ (Постановление Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов») и ряде постановлений окружных арбитражных судов, например, в Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 25.10.2016 № Ф05- 16120/2016 по делу № А40-251881/2015, Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 20.01.2016 № Ф05-18869/2015 по делу № А41- 17516/2015, Постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 18.11.2015 № по делу № А54-6605/2014. Нынешняя практика судов общей юрисдикции и ВС РФ демонстрирует противоположную тенденцию - признание нормативных свойств документации по планировке.

Несмотря на подтверждение нормативных свойств, АТП сохраняют устойчивые признаки индивидуализации:

– они принимаются в отношении конкретной территории, квартала или зоны; – устанавливают границы и параметры, которые затрагивают определимых правообладателей участков, находящихся в этих границах; – содержат предписания, фактически влияющие на возможность строительства, реконструкции, раздела/объединения участков.

Следовательно, АТП реализуют не только нормотворческую, но и правоприменительную функцию: они «прикладывают» общие нормы к конкретной территории, превращая ее в объект регулирования. Именно это сочетание и определяет их «гибридную» правовую природу.

Выводы

АТП представляют собой иерархическую взаимосвязанную систему (гл. 3–5 ГрК РФ), где каждый уровень конкретизирует предшествующий.

Судебная практика ВС РФ в целом квалифицирует генеральные планы, схемы, ПЗЗ и документацию по планировке как акты, обладающие нормативными свойствами, поскольку они содержат общеобязательные правила и рассчитаны на многократное применение.

Одновременно АТП сохраняют индивидуализирующие признаки, обусловленные пространственной адресностью и прямым воздействием на режим конкретных земельных участков.

Наиболее адекватной является квалификация АТП как планировочно-регулятивных (гибридных) актов, объединяющих нормотворчество и правоприменение. Смешанный характер обусловлен комплексностью градостроительного регулирования, многоуровневостью системы планирования, публично-правовой природой принимаемых решений и их пространственной конкретизацией. На основании изложенного, представляется целесообразным закрепить «двухслойную» модель содержания АТП (в разъяснениях ВС РФ либо в ГрК РФ):

– нормативный слой - общеобязательные правила (регламенты, ограничения, параметры), – пространственно-индивидуализированный слой - границы, красные линии, размещение объектов и иные решения, адресованные территории как объекту.

Также следует унифицировать подход к судебному оспариванию (в т. ч. признавать допустимым признание недействующим «в части» по пространственному элементу) с ясными последствиями для выданных разрешений и совершенных регистрационных действий.

Кроме того, необходимо развивать механизмы защиты добросовестных ожиданий и компенсации убытков при изменении АТП, ухудшающем правовое положение правообладателей, - как элемент обеспечения правовой определенности и инвестиционной предсказуемости.