Правовая политика в области отечественного здравоохранения в 1930-е годы (на примере Хакасии)

• МОХОВА Анна Владимировнакандидат исторических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Института истории и права Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катановаanna.mohovva@yandex.ru

Статья освещает основные этапы развития системы отечественного здравоохранения в 1930-х гг., а также вопросы его правового регулирования. На примере Хакасии показана реализация государственной политики в области охраны здоровья населения, выявлены главные проблемы в данной сфере и пути их решения.

Ключевые слова: Конституция, Совнарком, государство, нормативный правовой акт, декрет, Наркомздрав, здравоохранение, медицинские кадры, санитарное просвещение, профилактические мероприятия

1920-е–1930-е гг. являются ключевым моментом в отечественной истории. Во-первых, в жизнь стали внедряться ленинско-сталинские идеи модернизации советского общества, а для их воплощения необходимо было усиление политической власти, централизация экономики, формирование соответствующей политической элиты и пр. Во-вторых, для экономического роста требовались образованные и квалифицированные кадры, причем здоровые, поэтому социальная сфера также нуждалась в преобразованиях и эффективном правовом регулировании со стороны государства.

После Октября 1917 г. принятие большевистским правительством на себя законодательной прерогативы сигнализировало об усилении роли исполнительной власти. Несомненно, для ликвидации санитарных последствий гражданской войны нормативные акты Совнаркома сыграли огромную роль. Так, декреты СНК «О мероприятиях по борьбе с сыпным тифом», «Об обязательном оспопрививании», «О мероприятиях против холерной эпидемии», «О мероприятиях по борьбе с малярией» и пр. свидетельствовали о решительных мерах правительства в решении санитарно-гигиенических проблем, и их неисполнение влекло за собой юридическую ответственность.

Законодательные основы в области медико-санитарного дела были заложены в пунктах Положения о Народном комиссариате здравоохранения 1918 г. Данный акт закреплял жесткую централизацию управления здравоохранением страны в лице Наркомздрава [10]. В условиях становления советской власти эта система себя оправдывала, так как обеспечивала бесплатность и доступность медицинской помощи широким слоям населения. С другой стороны, централизация управления здравоохранением подразумевала остаточный принцип финансирования данной сферы и, как следствие, слабую материально-техническую базу медицинских и лечебных учреждений, нехватку материалов и лекарств, кадровый дефицит и т.д.

Национальные районы значительно отставали от европейской части России как в экономическом, политическом, так и в социально-культурном отношениях. Слаборазвитость экономики и инфраструктуры, отдаленность от центра, особенности менталитета коренного населения, а также недостаточное внимание со стороны центральных органов власти тормозили развитие системы здравоохранения национальных регионов, что влекло за собой отсутствие квалифицированной медицинской помощи местному населению.

Основные принципы объединения республик, особенности национальной политики, разграничение предметов ведения верховных органов власти были закреплены в Конституции СССР 1924 г. Что касается вопросов охраны здоровья населения, то они относились к ведению высших органов власти, и формулировка звучала кратко: «установление общих мер в области охраны народного здравия» [20, с. 240].

Конец 1920-х гг. ознаменован окончанием эпохи нэпа, ликвидацией частной собственности, усилением централизации власти и экономики. В производственной сфере акцент переместился на тяжелую промышленность, ведь главной целью являлось превращение аграрной страны в индустриальную. Инициированные сверху индустриализация и коллективизация стали основными мероприятиями в решении этих важных государственных задач. Поэтому работа органов отечественного здравоохранения перестраивалась в направлении все большего учета потребностей промышленности в городе, а также колхозного и совхозного строительства в сельской местности. В декабре 1929 г. вышло в свет постановление ЦК ВКП(б) «О медицинском обслуживании рабочих и крестьян», согласно которому проведение лечебно-медицинских мероприятий как в центральных, так и в национальных районах должно быть направлено в соответствии с экономическими требованиями и историческими реалиями [11, с. 7]. Так, в промышленных зонах открывались врачебные участки, здравпункты, в сельской местности – акушерские, фельдшерские и фельдшерско-акушерские пункты. С учетом национальной специфики к работе в них привлекалось местное население.

В начале 1930-х гг. укрепилась санитарная организация на основе решения правительства о создании Государственной санитарной инспекции (1933 г.), которая стала основным противоэпидемическим заслоном в борьбе с инфекционной заболеваемостью. Параллельно с противоэпидемической работой проводились и общесанитарные мероприятия, например, формировались отряды санитарных уполномоченных из числа добровольцев, которые наблюдали за санитарным состоянием жилищ, улиц, колодцев и под руководством медперсонала осуществляли оздоровительные и профилактические мероприятия. У женщин-хакасок еще сильны были религиозные предрассудки, поэтому привлечение их к проведению санитарно-медицинских мероприятий, повышение образовательного и культурного уровня стало одной из первостепенных задач местных органов власти.

К середине 1930-х гг. в Хакасии усилилась специализированная медицинская помощь путем открытия противотуберкулезного, кожно-венерологического диспансеров в областном центре Абакане. Кроме того, были открыты противомалярийная станция, три межрайонных противотрахоматозных диспансера и несколько противотрахоматозных пунктов в сельской местности, началось больничное строительство и т.д.

Таким образом, в 1920-е–1930-е гг., несмотря на тяжелые условия, страна приняла на себя заботу и ответственность за сохранение и укрепление здоровья населения, и Конституция СССР 1936 г. окончательно закрепила право человека на бесплатную медицинскую помощь. Так, ст. 14 гласила о руководящей роли высших органов государственной власти и органов государственного управления в области здравоохранения [20, с. 240]. Ст. 119 гарантировала право на отдых, а ст. 120 – материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности и пр. Это право обеспечивалось «широким развитием социального страхования рабочих и служащих за счет государства, бесплатной медицинской помощью трудящимся, предоставлением в пользование трудящимся широкой сети курортов» [20, с. 240].

В процессе формирования национальной интеллигенции Хакасии, в т.ч. и медицинской, большую роль сыграло постановление СНК СССР от 13 ноября 1929 г. «О мероприятиях по подготовке работников из среды народов нерусского языка в техникумы, на рабфаки, в вузы», в котором особое внимание обращалось на необходимость расширения мероприятий по подготовке работников из среды коренных народов [13]. Благодаря этим преобразованиям, получили возмож- ность поступления в сибирские вузы и техникумы молодые люди и из Хакасии. Так, первым дипломированным врачом-хакасом стал выпускник Томского медицинского института 1931 г. Н.М. Одежкин, который свою трудовую деятельность посвятил лечению и ликвидации трахомы, а также других глазных болезней в Хакасии.

Существенную роль в подготовке средних медицинских работников Хакасии сыграла открытая в 1934 г. в Абакане фельдшерско-акушерская школа, количество обучающихся в которой ежегодно увеличивалось. Если в год открытия в учебном заведении обучалось 32 обучающихся, то в 1936 г. – 66, а в 1938 г. – 107 [12, с. 157]. Первый выпуск медиков состоялся в 1937 г. в количестве 25 чел. [19, л. 11].

21

Конечно, такое малое количество выпускников не удовлетворяло кадровые потребности органов здравоохранения Хакасии. Поэтому параллельно с фельдшерско-акушерской школой при городских больницах функционировали краткосрочные курсы подготовки медиков среднего звена. Например, в 1935 г. на подготовительных курсах медтехников в г. Абакане обучалось 40 чел, из них хакасов – 25 чел., на районных курсах ясельных работников выпущено 106 чел. (37 чел. – хакасы), на областных курсах – 40 чел., из них 4 хакаса [2, л. 23]. Итак, открытие фельдшерско-акушерской школы способствовало тому, что ее выпускники пополняли ряды специалистов лечебно-медицинских учреждений Хакасии. Проработав в местных органах здравоохранения и приобретя практические навыки, некоторые из них поступали в медицинские вузы, после окончания которых возвращались на Родину.

Несмотря на принимаемые меры по решению кадровых вопросов, количество медицинских специалистов в течение 1930-х гг. продолжало уменьшаться. Так, в 1936 г. из запланированных 104,5 ставок врачей в Хакасии было занято лишь 47, что составляло только 43% [7, л. 72]. Одним из показателей низкого процента наличия врачей в регионе были так называемые «невозвращенцы» – стипендиаты из числа местной молодежи, не вернувшиеся после окончания мединститутов в Хакасию [5, лл. 9, 10]. Другим фактором являлись суровый климат региона, неудовлетворительные производственные и жилищные условия медиков, низкая зарплата и т.д., что отпугивало многих. Например, врачи Хакасии получали в среднем 200–250 руб. [4, л. 25], в сельской местности зачастую имела место задержка зарплаты на 2–3 мес. Сопутствующим основанием было отсутствие жилья для медиков. Поэтому улучшение материально-бытового положения медицинских кадров Хакасии являлось важным фактором удержания их на местах.

Сеть медицинского персонала Хакасской автономной области, на 10 тыс. населения:

Персонал / год 1930 1934 1938 Врачи 0,0028 0,0041 0,0082 Средний медперсонал 0,0072 0,0196 0,0243 Составлено по: НАРХ. Ф. Р-4. Оп. 1. Д. 2. Л. 27; Ф. 14. Оп. 1. Д. 88. Л. 54 а; Ф. Р-19. Оп. 1. Д. 12. Л. 68; Рукописный фонд ХакНИИЯЛИ. Ф. И-3. Оп. 2. Д. 1039. Л. 8. Для улучшения качества медицинского обслуживания требовалось реформирование системы высшего медицинского образования, а для этого необходимо было все медицинские факультеты преобразовать в самостоятельные медицинские институты и передать в ведение Наркомздрава РСФСР.

В 1934 г. в соответствии с постановлением ЦИК СССР «О подготовке врачей» все медицинские вузы перешли на 5-летний срок обучения [14]. В дополнение к этому были открыты факультеты по подготовке врачей-стоматологов и провизоров. Быстрый рост потребности во врачебных кадрах вызвал необходимость дальнейшего расширения сети вузов медицинского профиля.

Немаловажную роль в медицинском деле играл средний медперсонал, который из-за нехватки врачебных кадров зачастую замещал их должности. Поэтому правовой основой подготовки медиков средней квалификации стало постановление СНК СССР от 8 сентября 1936 г. «О подготовке средних медицинских, зубоврачебных и фармацевтических кадров», согласно которому предусматривалась массовая подготовка специалистов данного профиля, в том числе и для национальных регионов [15]. С повышением зарплаты среднего и младшего медперсонала с апреля 1939 г. основной задачей органов здравоохранения стало использование благоприятной ситуации для закрепления кадров этих категорий работников на местах [17].

Следующим шагом государства в развитии здравоохранения и укреплении сельской лечебной сети стало вышедшее в июне 1938 г. постановление СНК СССР «Об укреплении сельского врачебного участка» [16], в соответствии с которым в сельские местности страны выехало 4,5 тыс. врачей [1, с. 64]. Согласно постановлению, доврачебные звенья (фельдшерские, акушерские, фельдшерско-акушерские пункты) вошли в подчинение врачебных участков. Так как коллективы врачебных участков поддерживали тесную связь со всеми партийными, советскими и хозяйственными органами в пределах своей территории, то это, в некоторой степени, смягчало их финансовые и материально-технические проблемы.

В результате проведенных мероприятий значительно укрепилась материально-техническая база сельских врачебных участков, установились дополнительные материальные льготы для сельских врачей, стабилизировался порядок систематического повышения их квалификации. Медработники в сельской местности обеспечивались бесплатным жильем, бесплатными коммунальными услугами и транспортом. Итогом тесного взаимодействия медиков и партийных организаций стало медицинское обслуживание работников сельского хозяйства на период полевых работ. Таким образом, в результате проведенных мероприятий в Хакасии к концу 1930-х гг. количество больниц в сельской местности достигло 13 из 17 имевшихся в целом в области. Штат медперсонала вырос до 82 врачей, 243 чел. среднего звена и 309 чел. младшего персонала (данные на 1938 г.) [12, с. 115], что стало возможным благодаря выросшему бюджету здравоохранения региона с 428190 руб. в 1930 г. до 5930500 руб. в 1938 г. [3, л. 3]. Однако, несмотря на увеличение финансирования сферы здравоохранения, увеличение штата сотрудников и улучшение их условий труда и быта, текучесть кадров наблюдалась на всем протяжении изучаемого периода.

В марте 1939 г. на ХVIII съезде ВКП(б) был рассмотрен третий 5-летний план развития народного хозяйства СССР, в котором нашли свое отражение и вопросы здравоохранения. В соответствии с этим планом предусматривалось увеличение зарплаты медперсонала страны на 113,5%, увеличение ассигнований на нужды здравоохранения, на улучшение жилищно-бытовых условий медицинских кадров [21, с. 12]. Особое внимание уделялось женским и детским лечебным учреждениям.

С увеличением в 1930-х гг. ассигнований на нужды здравоохранения улучшилась лечебная и медицинская сеть Хакасии, повысилось качество медико-санитарного обслуживания местного населения, улучшилось санитарное состояние жилых зон, появились национальные медицинские кадры. Работа органов здравоохранения Хакасии постепенно принимала планомерный и организационный характер. Укрепление законодательной базы отечественного здравоохранения позволило достичь определенных успехов. Не менее важным событием того периода стала ликвидация многих социально-опасных заболеваний, что явилось особенной заслугой как медиков, так и местных органов власти.

Несмотря на допущенные ошибки в теории и практике, положительным итогом этого периода явилась разработка основ диспансерного метода, который в соответствии с опытом работы специализированных медицинских учреждений (противотуберкулезный, противотрахоматозный, кожно-венерологический диспансеры, противомалярийная станция, открытые в течение 1930-х гг. в Хакасии) стал внедряться в общую лечебно-профилактическую сеть региона.

Список литературы

1. Всеобщее право на здоровье и его реализация в различных странах мира / под ред. Д.Д. Венедиктова. – Москва: Медицина, 1981. – 280 с.
2. Государственное казенное учреждение Республики Хакасия «Национальный архив» (ГКУ РХ «Национальный архив»). Ф. 2. Оп. 1. Д. 8.
3. Там же. Д. 527.
4. Там же.
5. Ф. 11. Оп. 1. Д. 45.
6. Ф. 14. Оп. 1. Д. 88.
7. Ф. 39. Оп. 1. Д. 270.
8. Ф. Р-4. Оп. 1. Д. 2.
9. Ф. Р-19. Оп. 1. Д. 12.
10. Декрет СНК РСФСР от 18 июля 1918 г. «О Народном Комиссариате Здравоохранения» (Положение) // Собрание Узаконений. 1918. № 52. Ст. 590.
11. О медицинском обслуживании рабочих и крестьян [Текст]: [Постановление ЦК ВКП(б) Обращения НКЗдрава, ЦК союза Медсантруд. Н.-В. Крайздрава и Крайправления союза Медсантруд ко всем мед. работникам Н.-В. края]. – Саратов, 1930. – 12 с.
12. Очерки истории Хакасской областной организации КПСС / сост. и науч. ред. П.Н. Мешалкин, С.П. Ултургашев. – Красноярск: Кн. изд-во, 1987. – 358 с.
13. Постановление СНК СССР от 13 ноября 1929 г. «О мероприятиях по подготовке работни- ков из среды народов нерусского языка в техникумы, на рабфаки, в вузы» // [Электронный ресурс] // Сайт «Исторические материалы» [сайт]. – URL: http://istmat.info (дата обращения: 23.03.2025 г.).
14. Постановление ЦИК СССР от 3 сентября 1934 г. «О подготовке врачей» // [Электронный ресурс] // Сайт «Исторические материалы» [сайт]. – URL: http://docs.historyrussia.org (дата обращения: 24.03.2025 г.).
15. Постановление СНК СССР от 8 сентября 1936 г. «О подготовке средних медицинских, зубоврачебных и фармацевтических кадров» // [Электронный ресурс] // Сайт «Исторические материалы» [сайт]. – URL: http://docs.historyrussia. org (дата обращения: 25.03.2025 г.).
16. Постановление СНК СССР от 23 апреля 1938 г. №542 «Об укреплении сельского врачебного участка» // [Электронный ресурс] // Сайт «Исторические материалы» [сайт]. – URL: http:// istmat.info (дата обращения: 23.03.2025 г.).
17. Постановление СНК СССР от 8 мая 1939 г. №637 «О повышении заработной платы средним и младшим медицинским работникам и работникам аптечных учреждений и предприятий» // [Электронный ресурс] // Сайт «Исторические материалы» [сайт]. – URL: http://docs.historyrussia. org (дата обращения: 23.03.2025 г.).
18. Рукописный фонд ХакНИИЯЛИ. Ф. И-3. Оп. 2. Д. 1039. Л. 8.
19. Там же. Л. 11.
20. Советские Конституции. Справочник. – Москва: Гос. изд-во полит. лит-ры, 1963. – 352 с.
21. Социализм и здравоохранение: проблемы здоровья и физического развития человека / под ред. С.Я. Чикина. – Москва: Медицина, 1977. – 191 с. Spisok literatury:
22. Vseobshchee pravo na zdorov’e i ego realizaciya v razlichnyh stranah mira / pod red. D.D. Venediktova. – Moskva: Medicina, 1981. – 280 s.
23. Gosudarstvennoe kazennoe uchrezhdenie Respubliki Hakasiya «Nacional’nyj arhiv» (GKU RH «Nacional’nyj arhiv»). F. 2. Op. 1. D. 8.
24. Tam zhe. D. 527.
25. Tam zhe.
26. F. 11. Op. 1. D. 45.
27. F. 14. Op. 1. D. 88.
28. F. 39. Op. 1. D. 270.
29. F. R-4. Op. 1. D. 2.
30. F. R-19. Op. 1. D. 12.
31. Dekret SNK RSFSR ot 18 iyulya 1918 g. «O Narodnom Komissariate Zdravoohraneniya» (Polozhenie) // Sobranie Uzakonenij. 1918. № 52. St. 590.
32. O medicinskom obsluzhivanii rabochih i krest’yan [Tekst]: [Postanovlenie CK VKP(b) Obrashcheniya NKZdrava, CK soyuza Medsantrud. N.-V. Krajzdrava i Krajpravleniya soyuza Medsantrud ko vsem med. rabotnikam N.-V. kraya]. – Saratov, 1930. – 12 s.
33. Ocherki istorii Hakasskoj oblastnoj organizacii KPSS / sost. i nauch. red. P.N. Meshalkin, S.P. Ulturgashev. – Krasnoyarsk: Kn. izd-vo, 1987. – 358 s.
34. Postanovlenie SNK SSSR ot 13 noyabrya 1929 g. «O meropriyatiyah po podgotovke rabotnikov iz sredy narodov nerusskogo yazyka v tekhnikumy, na rabfaki, v vuzy» // [Elektronnyj resurs] // Sajt «Istoricheskie materialy» [sajt]. – URL: http://istmat. info (data obrashcheniya: 23.03.2025 g.).
35. Postanovlenie CIK SSSR ot 3 sentyabrya 1934 g. «O podgotovke vrachej» // [Elektronnyj resurs] // Sajt «Istoricheskie materialy» [sajt]. – URL: http://docs.historyrussia.org (data obrashcheniya: 24.03.2025 g.).
36. Postanovlenie SNK SSSR ot 8 sentyabrya 1936 g. «O podgotovke srednih medicinskih, zubovrachebnyh i farmacevticheskih kadrov» // [Elektronnyj resurs] // Sajt «Istoricheskie materialy» [sajt]. – URL: http://docs.historyrussia.org (data obrashcheniya: 25.03.2025 g.).
37. Postanovlenie SNK SSSR ot 23 aprelya 1938 g. №542 «Ob ukreplenii sel’skogo vrachebnogo uchastka» // [Elektronnyj resurs] // Sajt «Istoricheskie materialy» [sajt]. – URL: http://istmat.info (data obrashcheniya: 23.03.2025 g.).
38. Postanovlenie SNK SSSR ot 8 maya 1939 g. №637 «O povyshenii zarabotnoj platy srednim i mladshim medicinskim rabotnikam i rabotnikam aptechnyh uchrezhdenij i predpriyatij» // [Elektronnyj resurs] // Sajt «Istoricheskie materialy» [sajt]. – URL: http://docs.historyrussia.org (data obrashcheniya: 23.03.2025 g.).
39. Rukopisnyj fond HakNIIYALI. F. I-3. Op. 2. D. 1039. L. 8.
40. Tam zhe. L. 11.
41. Sovetskie Konstitucii. Spravochnik. – Moskva: Gos. izd-vo polit. lit-ry, 1963. – 352 s.
42. Socializm i zdravoohranenie: problemy zdorov’ya i fizicheskogo razvitiya cheloveka / pod red. S.YA. CHikina. – Moskva: Medicina, 1977. – 191 s. 5.1,. 23Преедс2 2

Скачать