Правореализация конституционной новеллы о федеральных территориях: к итогам первого пятилетия эксперимента

• МАРКОВ Роман Станиславовичкандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, Липецкий государственный педагогический университет имени П.П. Семенова-Тян-Шанскогоrsm-94@yandex.ru
• ЧЕПРАСОВ Михаил Николаевичкандидат юридических наук, доцент кафедры «Гражданское право и процесс», Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Липецкий филиалminik.77@mail.ru
• ЮРИНА Полина Анатольевнастудент Института истории, права и общественных наук, Липецкий государственный педагогический университет имени П.П. Семенова-Тян-Шанскогоurinapolina@rambler.ru
• МОЛОГИНА Полина Игоревнаучитель математики, советник директора по воспитанию и взаимодействию с детскими общественными объединениями, Средняя школа № 21 г. Липецка, студент магистратуры кафедры государственно-правовых дисциплин, Липецкий государственный педагогический университет имени П.П. Семенова-Тян-Шанскогоpolina-mologina@mail.ru

В статье анализируется становление института федеральных территорий (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ), введенного конституционной реформой 2020 г. Показано, что в настоящее время в федеральном законодательстве отсутствуют единые параметры правового статуса федеральных территорий, включая порядок их образования и основы организации публичной власти. Обосновывается необходимость принятия рамочного федерального закона, который обеспечит конституционную определенность, установит пределы и процедуры федерального вмешательства в территориальную организацию субъектов РФ, обеспечит согласование нового института с отдельными сферами публично-правового регулирования.

Ключевые слова: федеральная территория, Сириус, конституционная реформа, федерализм, территориальная организация публичной власти, рамочный федеральный закон, неопределенность правового статуса

Введение

Конституционная реформа 2020 г. закрепила в ч. 1 ст. 67 Конституции РФ возможность создания федеральных территорий. Для российского федерализма это означает появление особой формы территориальной организации публичной власти, которая отличается по статусу от субъекта РФ и не сводится к муниципальному уровню. Указанная конституционная модель допускает осуществление прямого федерального управления частью территории страны без предоставления ей статуса субъекта РФ.

Пятилетний период после внесения поправок позволяет оценить, каким образом конституционная формула получила развитие в текущем законодательном регулировании. На практике соответствующее положение реализовано через создание федеральной территории «Сириус» и принятие специального федерального закона, определяющего ее цели учреждения и систему органов публичной власти. Вместе с тем целостная нормативная конструкция данного института пока не сформирована: единое определение федеральной территории, порядок ее образования и базовые принципы организации публичной власти выводятся преимущественно из первого и единственного (и по существу экспериментального) примера.

Сложившаяся ситуация свидетельствует о наличии системной проблемы. При отсутствии общих правил усиливается зависимость статуса федеральной территории от дискреционных властных решений, затрудняется прогнозирование последствий для субъектов РФ и муниципальных образований, возрастает риск формирования неравномерной практики точечного вывода отдельных территорий из общего режима федеративных отношений. В статье анализируются результаты первых пяти лет реализации конституционной новеллы и обосновываются основные направления совершенствования правового регулирования.

1. Федеральные территории в теории и практике федерализма В теории федерализма федеральные территории обычно характеризуются как части территории государства, которые находятся под прямой юрисдикцией федерации и не обладают статусом субъекта федерации. Их создание, как правило, связывают с задачами, которые затруднительно решать в рамках субъекта федерации, например, формирование нейтрального федерального округа столицы, управление стратегическими инфраструктурными узлами, обеспечение режимов повышенной безопасности, охрана уникальных природных комплексов, урегулирование статуса спорных либо малонаселенных районов. В зарубежной практике выделяются модели, варьирующиеся от жестко централизованных до приближенных к условному «квазисубъектному» статусу, при котором территория получает значительный объем автономии, но сохраняется вне федеративного деления.

Опыт зарубежных федераций позволяет рассматривать нормативную определенность статуса как ключевое условие функционирования федеральных территорий. В научной литературе отмечается, что вопрос наличия и правового положения территорий с особым статусом каждая федерация решает самостоятельно, по этой причине особое значение приобретает предварительное конституционное закрепление основных параметров таких образований и порядка их изменения [1]. Такая постановка вопроса позволяет рассматривать федеральные территории как допустимый исключительный механизм, который, однако, требует повышенной юридической определенности, поскольку затрагивает принципы федерализма и народовластия.

Один из наиболее распространенных типов федеральной территории – федеральный округ, предназначенный для размещения центральных органов власти. Конституция США предусматривает полномочие Конгресса США осуществлять исключительное законодательство в отношении такого округа, что формирует режим прямого федерального управления. Другой тип составляют территории, которым предоставляется самоуправление на основании федерального закона при сохранении у федерации ключевых механизмов контроля. Австралийская столичная территория функционирует в заданной федеральным актом модели самоуправления, которая учреждает территориальные институты и определяет пределы их компетенции [2]. В Канаде внесубъектные территории также регулируются на федеральном уровне, а союзные территории в Индии – непосредственно Конституцией и федеральным законодательством, что показывает приоритет общенационального регулирования по отношению к региональной автономии.

С точки зрения конституционных ценностей федеральная территория неизбежно детерминирует конкуренцию между эффективностью управления и демократической легитимностью. Расширение полномочий федерации и увеличение прямого контроля в системе органов публичной власти территории обостряют вопрос о представительности и подотчетности перед населением. В этой связи зарубежный опыт подтверждает значимость минимальных гарантий участия жителей в принятии решений, прозрачности бюджетного процесса и доступности судебного оспаривания актов территориальных органов. Совокупность указанных гарантий обеспечивает защиту прав граждан и препятствует формированию особого управленческого режима, выведенного из-под общих правовых ограничений публичной власти.

В российской конституционно-правовой доктрине подчеркивается, что федеральные территории должны быть встроены в систему принципов территориального верховенства конституции, баланса федеративных и местных начал. Так, Р.М. Дзидзоев указывает на потребность в четком механизме образования федеральных территорий с учетом региональных интересов, включая регламентацию согласия субъекта федерации на изменение его территории [3].

2. Российский опыт создания федеральных территорий Конституционализация федеральных территорий в России не сводилась исключительно к рецепции зарубежного опыта. В ходе обсуждения концепции конституционной реформы участник рабочей группы, председатель Тульской областной Думы С.А. Харитонов указывал на потребность в создании территориальных единиц, для которых устанавливается специальный порядок управления. При этом отмечалось, что в отношении территорий, имеющих значение с точки зрения безопасности и охраны окружающей среды, а равно требующих ускоренного социально-экономического развития, общий режим организации публичной власти оказывается недостаточно гибким и эффективным. Таким образом, федеральная территория рассматривалась как конституционный инструмент концентрации полномочий и ресурсов на ограниченной территории, что и обусловило поддержку инициативы федеральным законодателем [4].

Несмотря на конституционное закрепление института, федеральный законодатель пока не сформулировал универсальные параметры федеральной территории – легальное определение, критерии и процедуру образования, а также базовые принципы организации публичной власти.

Вследствие этого правовое регулирование фактически опирается на единичное решение о федеральной территории «Сириус», что сохраняет про- странство для разночтений и осложняет включение института в систему федеративных отношений.

Из содержания ч. 1 ст. 67 Конституции РФ происходит неоднозначность относительно модели правового регулирования создания федеральных территорий. Норма предусматривает, что организация публичной власти на таких территориях устанавливается в соответствии с федеральным законом. В этой связи возникает вопрос, сформулированный Н.С. Малютиным и О.А. Ежуковой: должен ли быть принят рамочный федеральный закон, который единообразно определит федеральную территорию как публично-правовое образование с особым статусом и закрепит порядок ее формирования и регулирования, либо каждая федеральная территория будет учреждаться на основании отдельного федерального закона, устанавливающего индивидуальные цели и особенности специального регулирования на соответствующей территории [5].

На сегодняшний день в России создана единственная федеральная территория «Сириус». Она учреждена в конце декабря 2020 г., и данный статус последовательно подчеркивается в официальном позиционировании территории. Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ «О федеральной территории „Сириус“» определяет ее как публично-правовое образование, имеющее общегосударственное стратегическое значение, и устанавливает особенности организации публичной власти, а также осуществления экономической и иной деятельности на ее территории.

Выбор «Сириуса» в качестве первой федеральной территории проясняет прикладную логику конституционной новеллы. Федеральный закон связывает особый режим управления с целями общегосударственного проекта, ориентированного на развитие образовательной, научно-технологической и культурной инфраструктуры. Предусмотрены собственные органы публичной власти, а также специальный порядок формирования представительного органа и администрации, что отличает федеральную территорию как от субъектов РФ, так и от муниципальных образований. Одновременно складывается модель, при которой федеральный центр получает возможность концентрировать управление и ресурсы на ограниченной территории без изменения федеративного устройства и без образования нового субъекта РФ. В этом смысле федеральная территория становится инструментом концентрации полномочий без сущностной трансформации Российской Федерации.

Траектория появления федеральных территорий не была случайной. Российское законодательство на протяжении десятилетий формировало особые территориальные режимы, перераспределяя полномочия и создавая специальные органы управления в рамках ЗАТО, наукоградов, особых экономических зон, территорий опережающего развития и научно-технологических центров. Как показывает Е.М. Бухвальд, федеральные территории продолжают линию выделения территорий с особым публично-правовым статусом как инструмента федеративной политики, при котором первостепенное значение приобретает согласование целей пространственного развития с конституционными гарантиями субъектности [6]. В этом контексте «Сириус» может рассматриваться как итоговый этап эволюции законодательства о территориях с особым статусом, получивший конституционное закрепление и одновременно выявивший наибольшую неопределенность общих правил регулирования.

Характерно, что конституционная норма отсылает к конкретному федеральному закону, не устанавливая ни рамочной модели регулирования, ни процедур образования федеральных территорий. Так, И.В. Лексин обращает внимание на семантическую многозначность термина «федеральная территория»: им может обозначаться как часть территории государства, находящаяся в прямом ведении Российской Федерации, так и конкретное публично-правовое образование, учрежденное федеральным законом, что осложняет доктринальное толкование конституционной новеллы [7]. После принятия поправок указанные трудности проявились в дискуссиях о разграничении компетенций, финансовой основе и гарантиях участия населения в управлении.

3. Проблемы и направления совершенствования К пятилетнему рубежу отчетливо обозначилось противоречие между управленческой реализуемостью модели «Сириуса» и отсутствием общих процедурных гарантий образования федеральных территорий. Российское законодательство пока не предусматривает универсальной модели учета позиции субъекта РФ и населения территории, которая потенциально выводится из состава субъекта РФ и соответствующего муниципального образования. При сохранении индивидуального регулирования каждой территории отдельным федеральным законом любое новое образование будет учреждаться через политическое решение и последующее принятие индивидуального федерального закона. При этом пределы вмешательства в территориальную организацию публичной власти снова будут определяться ad hoc. Вопрос о допустимых масштабах института приобретает принципиальное значение. Напри - мер, Е.В. Кравцова предлагает рассматривать федеральные территории как исключение из общего конституционно-правового регулирования федеративного устройства и формулирует ограничение, согласно которому их совокупная площадь и численность населения не должны превышать 20% территории и 20% населения Российской Федерации, дабы сохранялась самостоятельность субъектов РФ [8]. Ценность данной позиции состоит в попытке задать количественные пределы институту, однако ее слабым местом является отсутствие юридически закрепленных и проверяемых критериев целесообразности создания федеральных территорий, которые позволили бы превратить исключение в проверяемую правовую конструкцию.

Недостаточная определенность проявляется и в определении правовой природы федеральной территории как публично-правового образования. В частности, И.В. Зернов отмечает, что федеральная территория отличается от субъекта РФ и муниципального образования порядком формирования исполнительного органа, экономической основой деятельности, а также отсутствием права на издание законов и иных актов представительного характера [9]. При расширении института без единых стандартов неизбежно возникнут различия в бюджетной самостоятельности, налоговых полномочиях и гарантиях участия населения, что будет затруднять обеспечение единообразия правового положения граждан на территории государства.

Организационная модель «Сириуса» одновременно выступает и примером, и источником дополнительных вопросов. Смешанный порядок формирования Совета федеральной территории сочетает территориальное представительство с механизмами федерального контроля, но вместе с тем не определено, какие элементы данной модели подлежат воспроизведению при создании иных федеральных территорий, а какие обусловлены особенностями «Сириуса» [10]. Это затрудняет оценку соответствия модели принципам народовластия и самостоятельности местного уровня, поскольку значительный массив вопросов местного значения переносится в сферу территориальной публичной власти.

Финансово-правовые проблемы тесно связаны с конституционной природой федеральной территории. Так, Н.В. Васильева подчеркивает необходимость теоретически выверенного федерального регулирования, которое увязывает цели создания территории и особенности организации публичной власти с финансово-имущественными основаниями ее функционирования в единую юридическую конструкцию [11]. В сложившейся ситуации отдельные элементы статуса закрепляются фрагментарно, что затрудняет обоснованность решений о перераспределении публичных финансов и имущества, включая вопросы бюджетных трансфертов, налоговых поступлений и управления объектами инфраструктуры.

Отсутствие ясных правил отягощается и избранной законодательной стратегией. Как отмечает С.С. Стариков, уже на раннем этапе обсуждения концепции федеральных территорий высказывалась позиция об отказе от разработки единого закона, что фактически закрепляло курс на создание отдельных территорий посредством специальных федеральных законов [12]. При расширении института указанная стратегия будет воспроизводить асимметрию правовых режимов и повышать риск конфликтов компетенций между федерацией, ее субъектами и органами публичной власти федеральной территории.

Проведенный анализ показывает, что действующая модель регулирования, основанная на единичном специальном законе, не задает воспроизводимых процедур и минимальных стандартов статуса федеральной территории. При потенциальном расширении института это приведет к разнородности распределения компетенций, имущественных и финансовых механизмов, установленных индивидуальными законодательными решениями, что будет снижать определенность и стабильность федеративных отношений. В связи с этим обоснованным представляется принятие федерального закона рамочного характера, который закрепит ключевые элементы регулирования, включая:

1) легальное определение дефиниции «федеральная территория»; 2) территориальные параметры, включая предельные величины площади и численности населения федеральных территорий; 3) механизм образования федеральных территорий; 4) общие принципы организации публичной власти на федеральных территориях; 5) разграничение компетенций Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в пределах федеральной территории.

Принятие федерального закона позволит, с одной стороны, обеспечить управляемость случаев прямого федерального управления там, где это действительно необходимо, а с другой – установить предсказуемые пределы вмешательства в территориальную организацию субъектов РФ и систему местного самоуправления.

В части урегулирования процедурных вопросов целесообразно закрепить:

– перечень субъектов, уполномоченных инициировать создание федеральной территории; – требования к обоснованию такой инициативы (описание целей и задач создания, связь с документами стратегического планирования и государственными программами, социально-экономическое и финансово-бюджетное обоснование); – порядок установления и фиксации границ; – правила оформления перехода имущества и обязательств от прежних публичных образований.

Необходимо предусмотреть и специальные правила переходного периода, в рамках которого определяется правовой статус и кадровый состав органов публичной власти, обеспечивается непрерывность предоставления государственных и муниципальных услуг, сохраняются действующие социальные гарантии.

Рамочный федеральный закон должен быть согласован с отраслевым правовым регулированием, прежде всего с бюджетным, налоговым и избирательным законодательством. В противном случае статус федеральной территории будет формироваться через разрозненные поправки и не обеспечит концептуально целостного правового режима. Отдельного регулирования требует порядок судебного контроля за актами органов федеральной территории, механизм их оспаривания, порядок разрешения споров о компетенции.

Такие споры первыми выявляют дефекты разграничения полномочий, поэтому их эффективное разрешение имеет существенное значение как для публичного администрирования, так и для хозяйствующих субъектов, деятельность которых зависит от стабильности регуляторных требований.

Заключение

Итоги первых пяти лет реализации конституционной новеллы о федеральных территориях демонстрируют, что российская модель находится в стадии становления и пока ограничивается единичным, специально сконструированным примером, ориентированным на решение конкретной цели на определенной территории. Опыт «Сириуса» подтверждает, что федеральная территория может быть организована как публично-правовое образование с собственными органами публичной власти и специальными режимами управления без преобразования федеративного устройства. В целом данный подход преемственен по отношению к практике учреждения территорий с особым статусом, известной с начала 1990-х гг. Вместе с тем федеральные территории, будучи единственным прямо упомянутым в Конституции РФ образованием подобного рода, в настоящее время характеризуются наибольшей неопределенностью правового статуса.

Представляется, что уже сегодня опыт правореализации свидетельствует: конституционное положение без федерального закона рамочного характера не обеспечивает стабильности правового регулирования и единообразного статуса федеральных территорий. Переход от экспериментальной стадии к нормативно устойчивой конструкции неизбежно потребует легального закрепления основных параметров для федеральных территорий.

Список литературы

1. Мархгейм М.В. Конституционные модели федеральных территорий: зарубежный опыт для российских перспектив // Социально-политические науки. 2020. Т. 10. № 3. С. 56–61. DOI: 10.33693/2223-0092-2020-10-3-56-61.
2. Корольков В.В. Конституционно-правовой статус федеральных территорий в Австралийском Союзе // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 6. С. 71–76. DOI: 10.18572/1812- 3767-2021-6-71-76.
3. Дзидзоев Р.М. Институт федеральных территорий в Российской Федерации (на примере федеральной территории «Сириус») // Юридический вестник Кубанского государственного университета. 2021. № 2. С. 2–8. DOI: 10.31429/20785836-13-2-2-8.
4. Сибилева А.Ю. К вопросу о правовом статусе федеральных территорий // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Юридические науки. 2020. Т. 6. № 3. С. 49–56. DOI: 10.37279/2413-1733-2020-6-3- 49-56.
5. Ежукова О.А., Малютин Н.С. Особенности организации публичной власти на отдельных территориях: опыт Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 12. С. 13–23. DOI: 10.18572/1812-3767-2021-12- 13-23.
6. Бухвальд Е.М. Федеральные территории как новация политики пространственного развития в Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. 2021. № 3. С. 44–46.
7. Лексин И.В. Федеральные территории в России: перспективы и проблемы реализации конституционных нововведений // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 8. С. 28–33. DOI: 10.18572/1812-3767-2021-8-28-33.
8. Кравцова Е.А. К вопросу о влиянии образования федеральных территорий на самостоя- тельность субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2024. № 7. С. 25–27. DOI: 10.18572/1812-3767-2024-7- 25-27.
9. Зернов И.В. Конституционные особенности статуса федеральной территории: вопросы теории и практики // Пролог: журнал о праве. 2021. № 1. С. 14–23. DOI: 10.21639/2313-6715.2021.1.2.
10. Чуклин А.В. К вопросу об организации публичной власти на федеральной территории // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 10. С. 11–14. DOI: 10.18572/1812-3767-2021-10- 11-14.
11. Васильева Н.В., Праскова С.В., Пятковская Ю.В. Конституционный статус федеральных территорий в России: теоретические основы законодательного регулирования // Правоприменение. 2021. Т. 5. № 1. С. 124–140. DOI: 10.52468/2542- 1514.2021.5(1).124-140.
12. Стариков С.С. Конституционно-правовой статус федеральных территорий в России: дис.… канд. юрид. наук: 5.1.2. М., 2022. 189 с.

Скачать