Право гражданина на мотивированное административное решение в условиях цифрового публичного администрирования

Введение

Право гражданина на мотивированное административное решение в условиях цифрового публичного администрирования приобретает самостоятельное значение, поскольку цифровая форма взаимодействия с органами публичной власти изменила не только способ подачи заявления, жалобы или запроса, но и саму структуру административного усмотрения. Если ранее гражданин сталкивался преимущественно с должностным лицом, которое воспринималось как адресат требования и носитель публичной ответственности, то в цифровой процедуре между заявителем и органом появляется информационная система, автоматизированная проверка данных, межведомственный запрос, цифровой профиль, электронное уведомление и шаблонный ответ. Поэтому мотивированность административного решения уже не может пониматься только как наличие формального вывода о предоставлении услуги, отказе, назначении меры или прекращении процедуры. Она должна означать раскрытие юридических и фактических оснований решения в форме, позволяющей гражданину понять, какие данные были использованы, какие нормы применены, почему доводы заявителя приняты или отклонены и каким образом может быть исправлена возможная ошибка.

Конституционная основа такого подхода вытекает из совокупности статей 2, 24, 33, 45 и 46 Конституции Российской Федерации. Статья 2 закрепляет обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, статья 24 запрещает сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни без согласия лица и одновременно обязывает органы власти обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Статья 33 гарантирует право на обращение, а статьи 45 и 46 обеспечивают государственную и судебную защиту. Из этого следует, что административное решение, принятое без понятной мотивировки, ослабляет все указанные гарантии, поскольку гражданин формально получает ответ, но не получает знания о причинах властного вывода, а значит, не может эффективно спорить с ним в административном или судебном порядке.

Общая цифровизация публичного администрирования подтверждает практическую значимость этой проблемы. По мнению В.Н. Южакова, А.Н. Покиды, Н.В. Зыбуновской и А.Н. Старостиной, в исследовании 2025 года использовался общероссийский телефонный опрос 2000 респондентов в 50 субъектах Российской Федерации, 82,3% опрошенных отметили, что цифровые технологии повышают удобство обращения за административными государственными услугами и качество их предоставления [1]. Однако те же авторы указывают, что 71,7% респондентов считают высоким уровень риска утечки персональных данных и мошенничества, а 82,2% – высокий уровень рисков использования технологий искусственного интеллекта при взаимодействии с государством [1]. Эти показатели демонстрируют двойственный характер цифрового администрирования: оно облегчает доступ к процедурам, но одновременно усиливает зависимость гражданина от корректности данных, безопасности информационных систем и объяснимости автоматизированных действий.

В научной литературе данная двойственность уже получила достаточно точное выражение. По мнению И.В. Захарова и А.И. Режецкой, «стремительное внедрение» цифровых технологий «не гарантирует эффективности и безопасности управления» [2]. По мнению М.А. Ивановой, регулирование цифровизации государственных услуг имеет «фрагментарный и технократический характер» [3]. По мнению Г.Н. Комковой и Н.В. Тюменевой, «большая часть публичных услуг предоставляется в цифровом формате», что требует развития канала обратной связи между властью и:

получателем услуги [4]. По мнению С.В. Горбачевой, цифровая форма обращения имеет «самостоятельные юридически значимые характеристики» [5]. Эти позиции важны для рассматриваемой темы, поскольку мотивировка административного решения является не второстепенным элементом документа, а правовым способом обратной связи, без которого электронная процедура превращается в одностороннее уведомление.

Материалы и методы исследований В рамках настоящего исследования в качестве основного материала использованы нормативно-правовые акты, определяющие правовое положение гражданина при цифровом взаимодействии с органами публичной власти, включая Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 59-ФЗ»), Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 № 210-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 210-ФЗ»), Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 № 149-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 149-ФЗ»), Федеральный закон «О персональных данных» от 27.07.2006 № 152-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 152-ФЗ»), а также Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 248-ФЗ»). В дополнение к ним рассмотрены положения Постановления Правительства Российской Федерации «О требованиях к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг» от 26.03.2016 № 236 (далее – «Постановление Правительства РФ № 236») и Постановления Правительства Российской Федерации «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» от 24.10.2011 № 861 (далее – «Постановление Правительства РФ № 861»).

Методологическую основу исследования составили формально-юридический анализ положений федерального законодательства и подзаконных актов, регулирующих электронную форму предоставления государственных и муниципальных услуг, порядок рассмотрения обращений граждан, обработку информации и персональных данных, а также принятие индивидуальных решений в сфере публичного администрирования.

Дополнительно применялись системный метод, позволивший рассмотреть мотивированное административное решение как элемент общего механизма защиты прав гражданина, и сравнительно-правовой прием внутрисистемного сопоставления, направленный на выявление различий между регулированием обращений, государственных услуг, информационных систем и контрольной деятельности. Эмпирическую и доктринальную основу исследования составили статистические данные и выводы, содержащиеся в научных публикациях российских правоведов и исследователей публичного управления, посвященных цифровому взаимодействию граждан с государством, электронным обращениям, административному усмотрению и цифровизации государственных услуг. Применение комплексного подхода позволило определить, что действующее регулирование достаточно подробно описывает техническую и организационную сторону цифрового взаимодействия, но не формирует самостоятельного стандарта мотивированности электронного административного решения.

Результаты и обсуждения

На уровне федерального законодательства предпосылки права на мотивированное административное решение закреплены, но не образуют единой процедуры. Федеральный закон № 59-ФЗ в статье 10 обязывает орган власти обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, принять меры по восстановлению или защите нарушенных прав и дать письменный ответ по существу поставленных вопросов. Эта конструкция важна, но она ориентирована преимущественно на обращение как форму коммуникации, а не на административное решение как индивидуальный правовой акт. В результате орган может направить гражданину электронный ответ, формально затрагивающий поставленный вопрос, но не раскрывающий логику сопоставления фактов, данных государственных информационных систем и примененных норм. Именно здесь возникает пробел, так как закон требует ответа по существу, но не устанавливает минимальный стандарт мотивировки цифрового административного решения.

Федеральный закон № 210-ФЗ развивает сервисную сторону взаимодействия гражданина с администрацией. Его статья 5 закрепляет права заявителя при получении услуг, статья 7 запрещает требовать документы и сведения, которые находятся в распоряжении иных органов, статья 7.2 регулирует межведомственное информационное взаимодействие, статья 10 устанавливает требования к предоставлению услуг в электронной форме, а статья 21 определяет значение Единого портала государственных и муниципальных услуг. Однако логика данного закона также ориентирована прежде всего на доступность, скорость и устранение излишних документов. Положения о межведомственном получении сведений облегчают положение гражданина, но не решают вопрос о том, каким образом заявитель узнает, какие именно сведения повлияли на отказ или ограничение его права. Особенно проблемным является положение о том, что документы и сведения, полученные из государственных и муниципальных информационных систем, не подлежат дополнительной проверке органом, предоставляющим услугу. При ошибке в исходной базе гражданин может столкнуться с отказом, мотивированным ссылкой на автоматизированно полученные сведения, без ясного объяснения их происхождения и порядка исправления.

Федеральный закон № 149-ФЗ в статье 14 определяет государственные информационные системы как создаваемые для реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между ними. Эта норма имеет принципиальное значение, поскольку цифровое административное решение фактически становится результатом не одного действия должностного лица, а совокупности информационных операций. Вместе с тем статья 14 не содержит обязанности фиксировать для гражданина цепочку юридически значимых данных, повлиявших на индивидуальный результат. Федеральный закон № 152-ФЗ в статьях 5 и 6 закрепляет принципы и условия обработки персональных данных, а статья 14 предоставляет субъекту персональных данных право на получение сведений об их обработке. Однако эти нормы защищают информационную сторону личности, но не создают полноценного права на объяснение административного вывода, сделанного на основе обработанных данных.

Более близкий к проблеме мотивированности материал содержится в отраслевом регулировании контрольной деятельности. Федеральный закон № 248-ФЗ предусматривает принятие решений о проведении контрольных мероприятий и решений по их результатам. В частности, статья 57 требует решения о проведении контрольного мероприятия, предусматривающего взаимодействие с контролируемым лицом, а статья 90 регулирует решения, принимаемые по результатам контрольных мероприятий, включая предписание об устранении нарушений. Хотя этот закон относится к сфере контроля и надзора, его процедурная логика показывает, что властное решение должно быть оформлено, связано с конкретными обстоятельствами и подлежать обжалованию. Для цифрового публичного администрирования этот подход следует расширить: мотивировка требуется не только тогда, когда затрагивается предприниматель или контролируемое лицо, но и при любом индивидуальном цифровом решении, влияющем на право, обязанность, льготу, выплату, регистрацию, разрешение или отказ гражданину.

Подзаконное регулирование также подтверждает недостаточность действующей модели.

Постановление Правительства РФ № 236 устанавливает требования к электронной форме предоставления услуг, а Постановление Правительства РФ № 861 регулирует функционирование федерального реестра и Единого портала. Указанные акты детализируют технологическую организацию сервиса, но не формируют стандарта мотивированного электронного решения. Так, портал обеспечивает подачу заявления, получение сведений и уведомлений, но нормативная конструкция не требует, чтобы отрицательный результат сопровождался раскрытием примененной нормы, установленного факта, источника данных, значения автоматической проверки и порядка устранения выявленного препятствия.

Именно поэтому научная дискуссия об административных процедурах приобретает практическое значение. По мнению Ю.Н. Старилова, административное усмотрение должно вести к «принятию законного, аргументированного и сбалансированного решения» [6]. По мнению О.А.

Кожевникова, А.В. Савоськина и В.А. Мещерягиной, цифровая трансформация права граждан на обращение связана с увеличением электронных каналов взаимодействия, что объективно требует уточнения процедурных гарантий [7]. По мнению А.Н. Скоковой, обращения на Платформе обратной связи прошли путь от экспериментального внедрения к правовому регулированию, но это регулирование не снимает вопрос о качестве ответа и его проверяемости [8]. Следовательно, проблема состоит не в отсутствии цифровых инструментов, а в недостаточной юридической наполненности их результата. Если административное решение формируется через цифровой сервис, оно не должно становиться менее мотивированным, чем решение, принятое в бумажной процедуре.

Отдельное значение имеет позиция публичной власти о необходимости оценки цифровых услуг самими гражданами. Председатель Правительства Российской Федерации М.В. Мишустин указывал, что процедуры должны быть «простыми и понятными – без лишних справок, посещений и ожиданий» [9]. Эта формула применима и к мотивировке административного решения: понятность процедуры не достигается только быстрым интерфейсом, сокращением сроков и автоматическим заполнением заявления. Для гражданина понят-:

ность означает возможность увидеть юридическую причину результата. Если цифровой отказ содержит лишь общую фразу о несоответствии требованиям, он не отвечает целям цифровизации, поскольку не снижает административную нагрузку, а переносит ее на стадию обжалования или повторного обращения.

Заключение

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что право гражданина на мотивированное административное решение в условиях цифрового публичного администрирования должно рассматриваться как самостоятельная административно-правовая гарантия. Действующее законодательство закрепляет право на обращение, право на получение государственных и муниципальных услуг, право на доступ к информации и право субъекта персональных данных на сведения об их обработке, однако эти элементы не образуют единого механизма объяснения индивидуального властного результата. Вследствие этого цифровая процедура может быть формально законной с точки зрения сроков, канала подачи заявления и направления уведомления, но недостаточной с точки зрения защиты права гражданина на понимание причин принятого решения.

Представляется необходимым закрепить в Федеральном законе № 210-ФЗ самостоятельную статью о мотивированном административном решении в электронной форме. В ней следует установить, что любое решение, полностью или частично ограничивающее право, отказывающее в предоставлении услуги, изменяющее правовой статус гражданина либо возлагающее на него обязанность, должно содержать конкретную норму права, установленные факты, перечень использованных сведений, источник таких сведений, указание на автоматизированные проверки, доводы заявителя и причины их принятия или отклонения. В Федеральный закон № 59-ФЗ целесообразно внести дополнение, согласно которому ответ по существу обращения, направляемый через цифровой канал, должен содержать не только итоговую позицию органа, но и проверяемую мотивировку, если обращение связано с защитой права, оспариванием решения или требованием совершить юридически значимое действие. В Федеральный закон № 149-ФЗ следует добавить обязанность государственных информационных систем обеспечивать сохранение и предоставление гражданину журнала юридически значимых данных, использованных при принятии индивидуального решения. В Федеральный закон № 152- ФЗ необходимо включить специальную гарантию получения объяснения о влиянии персональных данных на административный результат, не сводя ее только к общему праву знать об обработке данных.

В развитие этих изменений Постановление Правительства РФ № 236 и Постановление Правительства РФ № 861 следует дополнить требованиями к структуре электронного административного решения. Такая структура должна включать обязательные поля о правовом основании, фактическом основании, источнике данных, автоматизированной операции, ответственном органе, способе исправления ошибки и порядке обжалования. Для решений, принятых с применением алгоритмической обработки, необходимо закрепить правило о возможности передачи дела на рассмотрение должностному лицу по требованию гражданина, если он указывает на ошибочность данных, неполноту сведений или несоответствие результата фактическим обстоятельствам. В перспективе развитие цифрового публичного администрирования будет усиливаться, но его правовая приемлемость зависит не от количества электронных сервисов, а от того, сохраняет ли гражданин возможность понимать, проверять и оспаривать властный вывод. Поэтому право на мотивированное административное решение должно быть признано одной из базовых административно-правовых гарантий цифровой процедуры, без которой технологическая эффективность не обеспечивает надлежащей защиты прав гражданина.