Понятие и виды функций местного самоуправления: конституционно-правовой аспект

• БАРИКАЕВА Айгуль Фаргатовнакандидат экономических наук, научный сотрудник Международного научно-исследовательского центра судебной экспертизы и исследованийAigul.2970808@ya.ru

В статье анализируются вопросы функциональной составляющей деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Проблематика функций органов местного самоуправления, населения муниципального образования, других субъектов властеотношений задействованных в определении такой функциональности, содержании этих функций, механизмов реализации функций на муниципальном уровне, их видового состава всегда находится в сфере генезиса правового регулирования, а значит и доктринального осмысления, что в целом определяет актуальность исследования рассматриваемого предмета.

Ключевые слова: государство, местное самоуправление, муниципальное образование, правовое регулирование, публичная власть, реализация функций, функция

Место местного самоуправления в экосистеме публичной власти Российской Федерации определяется юридической природой этого конституционно-правового института. Несмотря на то, что в отечественной парадигме формирования демократического государства, местному самоуправлению была отведена роль некоего промежуточного феномена между публичной властью и гражданским обществом.

В связи с чем выстраивалась система правового регулирования, что на определенном этапе привело к наличию у местного самоуправления тех черт, которые присущи гражданскому обществу, что, однако, не позволило полностью заменить собой ту модель гражданского общества, которую Россия перенимала по рекомендациям «развитых стран». Важно при этом упомянуть об отсутствии основного признака гражданского общества – добровольности [1]. И хотя о добровольности в системе властеотношений также существует достаточно давняя и широкая научная дискуссия, очевидно, что, в первую очередь, добровольность в этом случае относится к такому формату взаимоотношений, который более характерен для гражданско-правовых, договорных отношений, и касается применительно к правовой сфере доминанте диспозитивного метода правового регулирования, для которого основанием выступает равенство субъектов правовых отношений и возможность выбора варианта поведения, предложенного правовой нормой или той же правовой нормой предусматривается возможность для субъектов договориться самостоятельно.

Понимание местного самоуправления достаточно широко в том числе и в тех странах откуда отечественные реформаторы и черпали модели для копирования. Так в контексте Европейской хартии местного самоуправления «местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [2].

Пусть на сегодняшний день непатриотично ссылаться на акты потенциального противника, вернее субъекта который открыто ведет с нами не только экономическую войну, но и не скрывает прямой военной помощи противоборствующей стороне, тот накопленный опыт правового регулирования на который мы многие десятилетия ориентировались зачастую обладает несомненной ценностью и продолжает оставаться как минимум доктринальным ориентиром или основой для сравнения и моделирования отечественного правового подхода.

Европейскую хартию местного самоуправления вполне можно отнести к такому документу, и здесь (даже в самом определении местного самоуправления) мы можем увидеть властно-публичный подход к этому явлению. Причем вполне можно трактовать позиции «право и реальная способность» как некое предположение, граничащее с сомнением – «право то у вас есть, а вот способны ли». Но такое понимание представляется исключительно точкой зрения автора и нисколько не посягает на права исследователей увидеть здесь нечто другое.

Ключевая позиция здесь определяется той частью исследуемых норм, которые говорят о наличии у местного самоуправления органов, а также указывают на нормотворческую и властно-распорядительную функции: «регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею». Очевидно, что только это одно определение уже указывает на принадлежность местного самоуправления к публичной власти.

В приведенном определении обращает внимание и то, что уже упомянутые «право и реальная способность» ограничены рамками закона, что также позволяет вариативно подойти к пониманию: какого именно закона? Закона, исходящего от государства, его органов власти или речь идет о саморегулировании, о законотворчестве в области той «части публичных дел», которые переданы в руки местного самоуправления?

Вопросы по этому направлению можно продолжить, но в рамках другого исследования.

При анализе определения понятия местного самоуправления с точки зрения наиболее развитого и цивилизованного подхода смоделированного в Европейской хартии местного самоуправления, уже возникла необходимость коснуться функциональной составляющей этого феномена – местное самоуправление. Это вполне логично и обоснованно, поскольку функция (функции) социальной структуры особенно властной и публичной – это центральный элемент, показывающий сущность явления, определяющий роль и место этого явления в социальной и государственной системе (системах): «система публичной власти, которая распространяется на все население, проживающее на определенной территории, а также система управления в современной России организована на федеральном, региональном и муниципальном уровнях» [3].

С учетом отмеченного выше, можно констатировать, что подход к исследованию понятия функции местного самоуправления, видового состава таких функций должно идти по аналогии с функциями другого субъекта публичной власти – государства, с государственными функциями, функциями государства.

Функции государства – явление, достаточно проработанное в теоретико-правовых и конституционно-правовых исследованиях. Функции государства по мнению большинства исследователей связаны с сущностью государственной организации социальной жизни, задачами, стоящими перед государством и обществом: «Задачи государства являются предпосылкой функций. В свою очередь, функции государства – это средство выполнения его задач. Отсюда функциональная характеристика государства – анализ развития, изменения, прекращения тех или иных его функций, позволяет видеть, как развивается и изменяется само государство.

Функции государства – это основные направления его внутренней и внешней деятельности, в которых выражаются сущность, социальное назначение, цели и задачи государства» [4]. Не вызывает сомнений предположение о том, что подобный подход применим и к функциям местного самоуправления как проекции государства на «низовом», местном уровне. То же можно отнести и к характеристике признаков функций публичной власти, которые также зеркальны относительно государственного уровня и уровня местного самоуправления. Среди признаков таких функций можно выделить три базовые группы:

- функции местного самоуправления отражают его сущность, с учетом общесоциальных, классовых, групповых (корпоративных), национальных и частных интересы членов общества, проживающих на соответствующей муниципальной территории; - в функциях местного самоуправления реализуется его разнообразная практическая деятельность внутри муниципальной территории и вовне этой территории; - функции местного самоуправления прочно зависят от государства, и также как государственные функции возникают и развиваются в соответствии с задачами и целями государства в конкретный исторический период.

Характеризуя функции местного самоуправления, также необходимо отметить, что в процессе развития государства в целом, муниципального образования в частности (особенно если население имеет четко выраженные особенности в историческом, культурном, каком-либо ином плане) в его функциях происходят изменения: одни из них отпадают, другие – трансформируются и изменяют свое содержание, третьи появляются впервые в связи с каким-либо факторами развития (научно-технического прогресс, цифровизация, экологические проблемы и т.д.).

Очевидная аналогия функций местного самоуправления с функциями государства, его органов позволяет многим исследователям рассматривать функции органов местного самоуправления в качестве комплекса «направлений деятельности, связанных с осуществлением властных полномочий, а также услуг, которые указанные органы оказывают в рамках своей компетенции» [5].

Видовой состав функций местного самоуправления также коррелируется с функционалом государственной власти и как уже отмечалось взаимообусловлено задачами, стоящими перед местным самоуправлением и населением муниципального образования. Действующее законодательство закрепляет функции местного самоуправления через те компетенции, которыми наделяются органы местного самоуправления для решения задач местного значения, а также тех государственных функций, которые делегируются органам местного самоуправления в соответствии с особенностями властеотношений на конкретной территории.

Список литературы

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Бюллетень международных договоров, № 11, 1998. Документ вступил в силу для России - 01.09.1998. Документ утратил силу для России - 16.03.2022 (Федеральный закон от 28.02.2023 № 43-ФЗ).
2. Долгополов П.С. Муниципальная функция: понятие и содержание // СПС Консультант- Плюс. 2024.
3. Ларин А.Ю. Теория государства и права. Учебник. (Серия «Высшая школа») – М.6 Книжный мир, 2011. – 288 с.
4. Петухов О.А. Местное самоуправление в системе публичной власти в России: дис. кандидат политических наук: Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процесы и технологии. Москва. 2005. 199 с.
5. Тарабан Н.А. Местное самоуправление в России: институт гражданского общества или ступень властной вертикали? / Н.А. Тарабан // Государственная власть и местное самоуправление. - 2018. № 3. С. 44-49. Spisok literatury:
6. Evropejskaya hartiya mestnogo samoupravleniya (soversheno v Strasburge 15.10.1985) // Byulleten’ mezhdunarodnyh dogovorov, № 11, 1998. Dokument vstupil v silu dlya Rossii - 01.09.1998. Dokument utratil silu dlya Rossii - 16.03.2022 (Federal’nyj zakon ot 28.02.2023 № 43-FZ).
7. Dolgopolov P.S. Municipal’naya funkciya: ponyatie i soderzhanie // SPS Konsul’tantPlyus. 2024.
8. Larin A.YU. Teoriya gosudarstva i prava. Uchebnik. (Seriya «Vysshaya shkola») – M.6 Knizhnyj mir, 2011. – 288 s.
9. Petuhov O.A. Mestnoe samoupravlenie v sisteme publichnoj vlasti v Rossii: dis. kandidat politicheskih nauk: Politicheskie instituty, etnopoliticheskaya konfliktologiya, nacional’nye i politicheskie procesy i tekhnologii. Moskva. 2005. 199 s.
10. Taraban N.A. Mestnoe samoupravlenie v Rossii: institut grazhdanskogo obshchestva ili stupen’ vlastnoj vertikali? / N.A. Taraban // Gosudarstvennaya vlast’ i mestnoe samoupravlenie. - 2018. № 3. S. 44-49.

Скачать