Понятие и сущность административно-правового института досудебного обжалования

• ПЕРМИНОВА Анна СергеевнаАспирант кафедры конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службы, Вятский государственный университетanna-perminova@yandex.ru

• ЧЕРКАСОВ Константин Валерьевичпрофессор кафедры административного, финансового и информационного права, доктор юридических наук, доцентmail@law-books.ru

В статье рассматривается различные научные подходы в определении понятия административного производства и применения административно-процессуальных норм в области досудебного обжалования как механизма защиты прав граждан. Проводится комплексный анализ существующих научных подходов к институту досудебного обжалования в России. Освещаются позиции ведущих исследователей по вопросам административного производства и систематизации процессуальных норм. Особое внимание уделяется проекту федерального закона «Об основах досудебного обжалования в Российской Федерации», направленному на унификацию гарантий права на обжалование и повышение доступности процедуры досудебного обжалования. Подвергается анализу соотношение общей и специальных административных процедур, применяемых для обжалования в административной сфере. Основной акцент делается на классификации данных процедур, который охватывает следующие ключевые аспекты: организацию процессуальных действий, круг лиц, имеющих право на обжалование, правила и порядок подачи жалоб, а также конкретный предмет правового урегулирования. Выявляются недостатки в существующем на данный момент правовом регламентировании административно-правового института досудебного обжалования. Кроме того, обосновывается необходимость систематизации правого регулирования процедуры досудебного обжалования. Подчеркивается необходимость систематизации правовых процедур и создания целостной системы досудебного обжалования на законодательном уровне. Особое внимание уделяется важности четкого определения ключевых элементов административно-правового регулирования в данной сфере. Механизм досудебного обжалования играет ключевую роль в поддержании взаимодействия между населением и органами публичной власти. Использование досудебного порядка обжалования также способствует сокращению количества судебных споров, что, в свою очередь, разгружает судебную систему и повышает её эффективность. Кроме того, эффективные механизмы досудебного решения конфликтов могут значительно повысить уровень доверия населения к органам власти. Осуществление досудебного обжалования демонстрирует стремление государства к созданию сбалансированной системы правосудия, доступной и понятной для каждого гражданина.

Ключевые слова: досудебное обжалование, жалоба, досудебный порядок подачи жалобы, административное производство, классификация процедур обжалования, защита прав граждан, мониторинг обращений, административные процедуры, государственный контроль

Защита прав и интересов граждан является ключевой задачей для государственных органов России. Важность сбалансированного урегулирования частных и общественных интересов подчеркивается решениями высшего политического руководства страны. В этом контексте, в 2017 году, был издан Указ Президента России, затрагивающий процесс мониторинга и оценки работы с обращениями граждан и организаций. Документ устанавливает четкие процедуры для сбора и анализа жалоб, направляемых в государственные и муниципальные структуры, и включает в себя не только механизмы систематизации получаемой информации из обращений граждан, но также определяет порядок, по которому данные о результатах мониторинга должны поступать в администрацию Президента для последующего рассмотрения [12, с. 66].

Это позволяет уделить пристальное внимание каждому сообщению от граждан, тем самым повышая эффективность контроля над соблюдением их прав и свобод. Таким образом, зафиксированные нормативные акты способствуют прозрачности государственного управления и усиливают доверие населения к властным институтам, обеспечивая надежный канал обратной связи между гражданами и государством [3, c. 82]. Исследование существующих научных исследований показывает, что до сих пор отсутствует тщательно разработанное теоретическое описание предмета и содержания досудебного обжалования. Так, отсутствует механизм приостановления действия обжалуемых актов или действий административного органа. Кроме того, процессы досудебного обжалования предписаны широким спектром законодательных документов, которые действуют на различных уровнях, начиная с федерального и заканчивая региональным.

2

В то же время, сфера досудебного обжалования включает различные ведомственные инструкции и регламенты. Однако, отсутствует единый федеральный закон, который бы упорядочил эти многообразные нормы.

Таким образом, несмотря на огромное количество правовых норм, регламентирующих этот процесс на различных уровнях, отсутствие единого федерального закона о досудебном обжаловании создает правовую неопределенность. В результате разрабатывается множество ведомственных регламентов, которые не образуют систематизированный комплекс правовых механизмов, из-за чего сложно построить целостное представление о предмете и особенностях административных процедур обжалования. Важно подчеркнуть, что внедрение такой системы именно на законодательном уровне является более предпочтительным, чем на уровне отдельных ведомственных инструкций. Это обусловлено стремлением к единству правового поля и исключением возможных коллизий и противоречий между различными нормативными актами. В целом, законодательная стандартизация обеспечит более высокую степень защиты прав граждан, а также, правовую ясность и определенность в административной практике [9, c. 18].

Для глубинного понимания аспектов административно-правового регулирования, касающихся досудебного обжалования, необходимо четко выявить его ключевые элементы.

Сущность административно-правового института досудебного обжалования заключается в том, что он предполагает самостоятельное разрешение административно-правового спора его сторонами без обращения в суд на данном этапе [10, c. 26].

Основополагающим принципом процедуры досудебного обжалования можно назвать упрощение процесса обжалования. Так, П.А. Курындин акцентирует внимание на том, что во время подачи досудебной жалобы отсутствует необходимость следования строгой форме, как и требования по уплате госпошлины. К тому же, этапы рассмотрения жалобы значительно упрощены, и порядок принятия решения менее продолжителен [6, c. 78].

Как уже упоминалось выше, природа досудебного обжалования до конца не определена. В законодательстве не содержится соответствующей легальной дефиниции. В науке под таковым понимается «обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикционный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы».

Вместе с тем, не всегда досудебное обжалование – это обязательный этап. Долгое время только налоговое законодательство требовало его обязательное прохождение по некоторым вопросам. Однако, в 2020 году перечень публичных правоотношений, когда обжалование становится необходимым условием, был расширен. В частности, Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» № 248-ФЗ от 31 июля 2020 года вводит обязательный досудебный порядок для жалоб на решения и действия (или бездействие) органов государственного и муниципального контроля [4, c. 165].

С 1 сентября согласно распоряжению Правительства РФ от 17.08.2024 №2229-р, досудебное обжалование стало обязательным для 194 видов лицензий и разрешений. Это касается таких документов, как прокатное удостоверение, разрешения на строительство, согласование введения объекта в эксплуатацию, специального пропуска для транспортных средств, занимающихся перевозкой опасных грузов по автодорогам.

С 31 декабря, данные предписания еще более расширяются, и досудебному обжалованию подлежат действия или бездействие государственных органов, касающиеся, в частности, регистрации кассовых аппаратов, проведения государственной оценки условий труда, а также лицензирования розничной торговли алкоголем. Более того, если вид лицензии или разрешения не был включен в список, предусмотренный вышеупомянутым распоряжением, то обязанность проходить досудебное обжалование наступит позже – с 1 января 2028 года. Это следует из положений федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Данное нововведение направлено на сокращение судебных споров и упрощение административных процедур, что в перспективе должно способствовать улучшению инвестиционного климата и повысить эффективность взаимодействия между предпринимателями и государством.

Как верно подчеркивает К. В. Давыдов, в законодательстве, хотя и не прописаны конкретные процедуры обжалования, задана общая схема рассмотрения жалоб граждан, что предопределяет основные аспекты обращения в рамках административного процесса [1, c. 14]. Также, он предлагает принять проект закона «Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации», призванный нормативно установить принципы административных процедур, регламентировать отношения по принятию, обжалованию и исполнению административных актов [2, c. 49].

В то же время, П.И. Кононов и А.И. Стахов приходят к обоснованному выводу о предпочти- тельности использования понятия «административное производство» и предлагают систематизировать административно-процессуальные нормы, определяющие правовые основы разрешения административных дел органами публичной администрации, в рамках проекта федерального закона «Об административном производстве в Российской Федерации» [5, c. 43].

С. А. Порываев углубляясь в данную проблематику, оценивает досудебное разбирательство административных споров как неотъемлемую часть административного процесса. Однако он отмечает, что имеющееся регулирование не исчерпывает всех вопросов, иногда требуется применение специального законодательства для заполнения этих пробелов [11, c. 352].

Проект федерального закона «Об основах досудебного обжалования в Российской Федерации», инициированный Д.В. Леоновым, заслуживает отдельного внимания заслуживает. Этот закон представляет собой структурированное изложение, включающее в себя разделы, касающиеся общих принципов, процедур административного обжалования в целом и их специфических разновидностей, а также квазисудебного порядка рассмотрения жалоб. Главным преимуществом предложенной системы является стандартизация ключевых гарантий права на обжалование, что делает процедуру более доступной и понятной для граждан [7, c. 78].

Проанализировав правовую позицию Арбитражного суда г. Москвы, изложенную в принятом в октябре 2014 г. решении по делу № А40- 108873/2014, С.Г. Соловьев и И.П. Давыдова приходят к обоснованному выводу о том, что Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает общие требования к порядку обжалования процесса оказания услуг. Во всех остальных случаях, не урегулированных общими положениями, применяется Закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [13, c. 37].

Приведём примеры, наглядно демонстрирующие указанную правоприменительную практику:

если жалоба не относится к категориям, упомянутым в статье 11.1 Федерального закона № 210-ФЗ или не отвечает критериям статьи 11.2 того же закона, то её рассмотрение должно происходить согласно процедурам, определенным в Федеральном законе № 59-ФЗ.

Вместе с тем неверное толкование положений Закона об обращениях граждан и обращение с общей административной жалобой могут вызвать необходимость обращения к специальной процедуре, предусмотренной, в частности, Основами законодательства Российской Федерации о нотариате (Определение Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2022 г. № 469-О).

Особо следует подчеркнуть, что вопрос соотношения общих и специальных процедур обжалования административных действий до сих пор не подвергался всестороннему анализу в рамках юридической науки, что выделяет его как перспективное направление для дальнейшего изучения.

Углубленный анализ этой процедуры часто осуществляется через анализ двух ключевых аспектов – внутриведомственного и вневедомственного обжалования. Отдельные исследователи подчеркивают, что наличие специальных процедур обжалования не создает конкуренции с общим порядком административного обжалования, а скорее дополняет его, предоставляя лицам дополнительные возможности для защиты своих прав [10, c. 26].

Цель же создания специальных процедур обжалования – более глубокое и оперативное рассмотрение конкретных дел с учетом повышенной защиты прав участников процесса. Специальная процедура предусматривает использование уникального подхода к каждой категории дел, что и определяет ее разделение с общей процедурой обжалования. Таким образом, законодательство склонно к разграничению специальных и общих процедур, что в большей степени обусловлено именно практическими потребностями в реализации полномочий органами публичного администрирования и их служащими. Общий порядок обжалования, с другой стороны, остается применимым к тем правоотношениям, которые частично регулируются специализированными законодательными актами, как это подтверждается позицией Верховного Суда РФ.

Наиболее точное понимание соотношения общей и специальной административных жалоб отражено в работах C.Д. Хазанова. Как отмечает С.Д. Хазанов, административно-юрисдикционные отношения, возникающие в связи с рассмотрением общей административной жалобой, «могут иметь самостоятельное значение… либо включаться в качестве составной части в иные процессуальные отношения, обеспечивая разрешение возможных коллизий… там, где возможен спор о правомерности реализации административных полномочий» [14, c. 35]. Если руководствоваться данным подходом, общая административная процедура обжалования может быть использована дополнительно в тех случаях, когда невозможно подать специальную жалобу.

Несмотря на то, что представить универсальную классификацию процедур обжалования 2 в силу многообразия нормативных правовых актов разной отраслевой принадлежности оказывается проблематичным, специальные процедуры обжалования с определенной долей условности можно классифицировать по различным критериям [8, c. 71].

Первоначально, следует рассмотреть один из критериев, основываясь на процессуальном режиме. Здесь мы имеем дело с двумя разновидностями обжалований: те, что наделяют жалобу специфическим статусом и процессуальными особенностями; и те, где установлен чёткий регламент процедурных действий.

Второй критерий - субъектный состав. Вариативность процесса обжалования обусловлена статусом подателя жалобы. От этого зависят процедуры, в том числе те, которые предусматривают уникальные положения для государственных структур и других организаций.

Третий критерий - механизм подачи и рассмотрения жалоб. Правообладатель имеет возможность направить свои претензии как в орган, ответственный за принятие оспариваемых решений, так и к высшестоящему лицу или органу, который наделён соответствующими полномочиями.

Четвертый критерий – это специфика правовых отношений, иначе говоря – отраслевая принадлежность процедур. В этом разрезе стоит отметить, что процедуры могут быть урегулированы на международном уровне, касаться административных или других публичных споров, быть инструментом в сфере гражданского права, как, например, в законе о защите прав потребителей. Также они применяются в контексте досудебного процесса по уголовным делам, регламентируемых Уголовно-процессуальным кодексом РФ.

Наконец, эти процедуры охватывают сферы финансов, бюджета, социальной политики, экономики и государственной службы.

Резюмируя вышесказанное, можно сделать вывод, что досудебное обжалование – это процедура внесудебного разрешения административно-правового спора посредством подачи лицом, чьи права и законные интересы нарушены (или в интересах других лиц), жалобы на действия (бездействие) и решения органов публичной власти и должностных лиц. Досудебное обжалование является важным инструментом для эффективного решения разногласий в рамках административно-правовых отношений, что позволяет снизить нагрузку на судебные инстанции и упростить процедуру разрешения споров для участников правоотношений.

Принятие законодательных инициатив, направленных на урегулирование вопросов подведомственности и механизмов защиты прав в сфере административных и публичных правоотношений, является ключевым для обеспечения четкости и результативности процесса внесудебного решения публично-правовых споров. Целесообразность установления ясных процедур в данной области очевидна, так как она позволит оптимизировать процесс обращения граждан и организаций с целью защиты своих прав и интересов, минимизировать возможные юридические коллизии и содействовать оперативному и правильному выбору наилучших способов разрешения разногласий. Это повысит доверие к правовой системе страны и будет способствовать укреплению правовой защищенности участников общественных отношений.

Список литературы

1. Давыдов К. В. Административная процедура: стадии пересмотра административного дела и исполнения административного акта // Административное право и процесс. – 2017. – № 11. – С. 13-17.
2. Давыдов К. В. Современное состояние и перспективы развития российского законодательства об административных процедурах. Проект федерального закона «Об административных процедурах и административных актах в России ̆ской Федерации» // Журнал административного судопроизводства. – 2017. – № 1. – С. 48-69.
3. Заини, Али Саад Джаафар. Понятие и место досудебной жалобы в механизме разрешения административно-правовых споров // Молодой ученый. – 2022. – № 27 (422). – С. 82-84.
4. Кононов П.И. О необходимости разработки и принятия федерального закона «Об административном производстве в Российской Федерации» // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сб. ст. по материалам ежегод. Всерос. науч.-практ. конф. (Сорокинские чтения): в 3 ч. СПб.: С.-Петерб. ун-т Мин-ва внутренних дел Рос. Федерации, 2017. – С. 164-174.
5. Кононов П. И., Стахов А. И. О проекте федерального закона «Об административном производстве в Российской Федерации» // Журнал административного судопроизводства. – 2017. – № 3. – С. 40-68.
6. Курындин П. А. Право на досудебное обжалование актов и действий административных органов: особенности реализации в России и Франции // Актуальные проблемы российского права. – 2018. – № 4 (89). – 77-93.
7. Леонов Д. В. Структура института досудебного обжалования в современном административном праве России // Административное право и процесс. – 2020 – № 4. – С. 76-79.
8. Лифанов Д.М. О систематизации процедур урегулирования правовых споров в административном порядке. // Российское право: образование, практика, наука. – 2023. – №2. – С. 68-78
9. Лукьянова Д. В. Досудебный порядок обжалования решения органов государственного контроля и надзора // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. – 2023. – № 5-3(80). – С. 18-20.
10. Панова И. В. Понятие и виды административных процедур // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. – 2016. – № 1 (40). – C. 25-30
11. Порываев С. A. Производства по разрешению судебных и внесудебных административных споров как составные части административного процесса // Сибирское юридическое обозрение. – 2021. – № 18. – С. 350-358.
12. Решетникова Д. С. Проблемы эффективности реализации права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления // Бизнес-образование в экономике знаний. – 2018. – №2 (10). – С. 65-68
13. Соловьев С. Г., Давыдова И. П. Обратная связь с потребителями муниципальных услуг: правовые вопросы теории и практики // Государственная власть и местное самоуправление. – 2018. – № 3. – С. 35-39.
14. Хазанов С. Д. Административно-правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти: некоторые методологические вопросы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. – М.: Новая правовая культура, 2003. – С. 30-44. Spisok literatury:
15. Davydov K. V. Administrativnaja procedura: stadii peresmotra administrativnogo dela i ispolnenija administrativnogo akta // Administrativnoe pravo i process. – 2017. – № 11. – S. 13-17.
16. Davydov K. V. Sovremennoe sostojanie i perspektivy razvitija rossijskogo zakonodatel’stva ob administrativnyh procedurah. Proekt federal’nogo zakona «Ob administrativnyh procedurah i administrativnyh aktah v Rossiĭskoĭ Federacii» // Zhurnal administrativnogo sudoproizvodstva. – 2017. – № 1. – S. 48-69.
17. Zaini, Ali Saad Dzhaafar. Ponjatie i mesto dosudebnoj zhaloby v mehanizme razreshenija administrativno-pravovyh sporov // Molodoj uchenyj. – 2022. – № 27 (422). – S. 82-84.
18. Kononov P.I. O neobhodimosti razrabotki i prinjatija federal’nogo zakona «Ob administrativnom proizvodstve v Rossijskoj Federacii» // Aktual’nye problemy administrativnogo i administrativno-processual ’nogo prava: sb. st. po materialam ezhegod. Vseros. nauch.-prakt. konf. (Sorokinskie chtenija): v 3 ch. SPb.: S.-Peterb. un-t Min-va vnutrennih del Ros. Federacii, 2017. – S. 164-174.
19. Kononov P. I., Stahov A. I. O proekte federal ’nogo zakona «Ob administrativnom proizvodstve v Rossijskoj Federacii» // Zhurnal administrativnogo sudoproizvodstva. – 2017. – № 3. – S. 40-68.
20. Kuryndin P. A. Pravo na dosudebnoe obzhalovanie aktov i dejstvij administrativnyh organov: osobennosti realizacii v Rossii i Francii // Aktual’nye problemy rossijskogo prava. – 2018. – № 4 (89). – 77-93.
21. Leonov D. V. Struktura instituta dosudebnogo obzhalovanija v sovremennom administrativnom prave Rossii // Administrativnoe pravo i process. – 2020 – № 4. – S. 76-79.
22. Lifanov D.M. O sistematizacii procedur uregulirovanija pravovyh sporov v administrativnom porjadke. // Rossijskoe pravo: obrazovanie, praktika, nauka. – 2023. – №2. – S. 68-78
23. Luk’janova D. V. Dosudebnyj porjadok obzhalovanija reshenija organov gosudarstvennogo kontrolja i nadzora // Mezhdunarodnyj zhurnal gumanitarnyh i estestvennyh nauk. – 2023. – № 5-3(80). – S. 18-20.
24. Panova I. V. Ponjatie i vidy administrativnyh procedur // Uchenye trudy Rossijskoj akademii advokatury i notariata. – 2016. – № 1 (40). – C. 25-30
25. Poryvaev S. A. Proizvodstva po razresheniju sudebnyh i vnesudebnyh administrativnyh sporov kak sostavnye chasti administrativnogo processa // Sibirskoe juridicheskoe obozrenie. – 2021. – № 18. – S. 350-358.
26. Reshetnikova D. S. Problemy jeffektivnosti realizacii prava grazhdan na obrashhenie v organy gosudarstvennoj vlasti i organy mestnogo samoupravlenija // Biznes-obrazovanie v jekonomike znanij. – 2018. – №2 (10). – S. 65-68
27. Solov’ev S. G., Davydova I. P. Obratnaja svjaz’ s potrebiteljami municipal’nyh uslug: pravovye voprosy teorii i praktiki // Gosudarstvennaja vlast’ i mestnoe samoupravlenie. – 2018. – № 3. – S. 35-39.
28. Hazanov S. D. Administrativno-pravovoe regulirovanie dejatel’nosti organov ispolnitel’noj vlasti: nekotorye metodologicheskie voprosy // Istorija stanovlenija i sovremennoe sostojanie ispolnitel’noj vlasti v Rossii. – M.: Novaja pravovaja kul’tura, 2003. – S. 30-44. 2

Скачать