Понятие государственного оборонного заказа: историческое и доктринальное измерение

Институт государственного оборонного заказа в российском праве не возник одномоментно: его становление представляет собой длительный и неравномерный процесс трансформации от планово-административных методов снабжения вооружённых сил к рыночно-договорным механизмам, обусловленным переходом страны к рыночной экономике в начале 1990-х годов. Правовое осмысление этого института невозможно без учёта исторической эволюции самого понятия, поскольку именно исторический метод позволяет раскрыть логику преемственности и разрывов в развитии правового регулирования данных отношений.

В советский период материально-техническое обеспечение армии осуществлялось в рамках централизованной плановой системы хозяйствования, при которой предприятия оборонно-промышленного комплекса включались в государственные планы, обязательные к исполнению, а финансирование производства производилось через механизмы бюджетного распределения без участия гражданско-правового договора в качестве основного инструмента регулирования. Плановое задание порождало не договорное, а нормативно-плановое обязательство, контроль над исполнением которого осуществлялся партийно-государственным аппаратом, а не судебными механизмами защиты субъективных прав. В теоретическом плане это означало, что оборонный заказ существовал исключительно в публично-правовом измерении: производственные отношения между предприятием и государством-потребителем строились по схеме «власть — подчинение», исключавшей юридическое равенство сторон и эквивалентность встречных предоставлений. Само понятие «государственного оборонного заказа» в советской доктрине не разрабатывалось как самостоятельная гражданско-правовая категория — необходимость в этом отсутствовала, поскольку плановые задания по своей правовой природе не порождали гражданских правоотношений в строгом смысле слова.

В.П. Мозолин, анализируя в конце советского периода взаимодействие гражданского права и хозяйственного механизма, констатировал глубокое противоречие между требованиями планово-административной системы и объективными потребностями имущественного оборота:

участие государства в имущественных отношениях не могло быть сведено к административно-командному воздействию без утраты самой природы этих отношений как возмездных, эквивалентных и основанных на взаимных интересах сторон [1]. Данный теоретический тезис приобрёл особую актуальность в период рыночных реформ. С распадом СССР и переходом российской экономики к рыночным отношениям встала задача принципиальной переориентации системы государственного снабжения на принципы возмездности, эквивалентности и договорной свободы.

Однако этот переход был крайне непростым: оборонно-промышленный комплекс в значительной своей части являлся монополистическим, предприятия не имели опыта работы в условиях рыночных договорных отношений с государством, а государство, в свою очередь, не располагало отработанными механизмами формирования конкурентной среды в оборонной сфере. Противоречие между исторически сложившейся монопольной структурой оборонной промышленности и рыночными принципами, на которые ориентировалось новое законодательство, стало центральным правовым противоречием формирующегося института ГОЗ — противоречием, которое в значительной мере не разрешено и в действующем законодательстве.

В 1992–1994 годах формируются первые нормативные основания новой системы: Правительством Российской Федерации принимаются акты, регулирующие порядок размещения государственных заказов на конкурсной основе. Принципиальным законодательным шагом стало принятие Федерального закона от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [2], закрепившего договорный механизм удовлетворения государственных потребностей. Указанный закон впервые систематизировал понятийный аппарат в сфере государственных закупок, разграничив понятия «государственные нужды», «государственный заказчик» и «государственный контракт», и тем самым создал гражданско-правовую основу для последующего специального регулирования в оборонной сфере. Государственный контракт был признан основным правовым инструментом, опосредующим отношения между государственным заказчиком и поставщиком: принцип договорного оформления возобладал над принципом планового задания.

Применительно к оборонной сфере ключевым законодательным актом этого периода стал Федеральный закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе», который впервые легально закрепил само понятие «государственный оборонный заказ» и установил специальный правовой режим для отношений по обеспечению обороны страны. Данный закон, однако, страдал существенными недостатками системного характера: нормы о порядке размещения, исполнения и контроле оставались разрозненными, механизмы противодействия нецелевому использованию средств фактически отсут- 7 ствовали, а понятийный аппарат отличался внутренней противоречивостью. Закон не разграничивал понятия «государственный оборонный заказ» (как нормативно-плановый документ) и «отношения в сфере государственного оборонного заказа» (как совокупность правоотношений), что порождало доктринальные затруднения при его применении и теоретическом осмыслении. Показательно при этом, что Закон от 27.12.1995 № 213-ФЗ фактически ориентировался на сохранение административно-плановых традиций советского периода: первоочередное место в нём занимали нормы о государственных заказчиках как субъектах публичного управления, тогда как договорные механизмы исполнения оборонного заказа трактовались лишь как технические инструменты реализации государственных нужд — без должного признания самостоятельного гражданско-правового значения договора и прав его сторон.

Принятие Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» [3] (далее — Закон о ГОЗ, Закон № 275-ФЗ) ознаменовало качественно новый этап в развитии законодательства об оборонных закупках. Закон не только обновил понятийный аппарат, но и ввёл принципиально иные механизмы обеспечения целевого использования бюджетных средств — прежде всего систему банковского и казначейского сопровождения исполнения государственных контрактов, механизм государственного регулирования цен на продукцию ГОЗ, а также специальные меры публично-правовой ответственности.

Тем самым законодатель создал нормативную конструкцию, в которой гражданско-правовые договорные механизмы оказались встроены в разветвлённую систему публично-правового контроля — конструкцию, требующую принципиально новых подходов к теоретическому осмыслению правовой природы возникающих отношений.

Немаловажно, что принятие Закона № 275-ФЗ в значительной степени было обусловлено правоприменительными проблемами, выявившимися в ходе исполнения предыдущего закона о ГОЗ: массовыми случаями нецелевого использования авансовых платежей, необоснованного завышения цен и уклонения от исполнения государственных контрактов. Именно реакцией на эти системные нарушения объясняется беспрецедентная жёсткость контрольных механизмов, введённых Законом № 275-ФЗ, и, как следствие, особая интенсивность публично-правовых ограничений в структуре регулируемых им правоотношений.

Действующее легальное определение государственного оборонного заказа закреплено в п. 1 ст. 3 Закона № 275-ФЗ. В соответствии с данной нормой государственный оборонный заказ представляет собой «установленные нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации».

Анализ приведённой дефиниции обнаруживает несколько принципиальных характеристик.

Во-первых, закон квалифицирует ГОЗ как «задания» — категорию, отражающую нормативно-плановую природу данного документа: ГОЗ возникает как результат одностороннего государственно-властного волеизъявления, воплощённого в нормативном правовом акте Правительства Российской Федерации. Это обстоятельство принципиально отличает момент возникновения ГОЗ от момента возникновения гражданско-правовых отношений по его исполнению: первое предшествует второму и создаёт нормативную основу для последующей договорной деятельности государственных заказчиков. Во-вторых, законодатель определяет цель ГОЗ как «обеспечение обороны и безопасности Российской Федерации» — конституционно значимую публичную цель, предопределяющую весь комплекс специальных правовых механизмов в данной сфере. В-третьих, закон относит к предмету ГОЗ поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг — тем самым охватывая все основные виды гражданско-правовых обязательств по передаче результатов деятельности.

Вместе с тем легальное определение не исчерпывает существа рассматриваемого явления: оно описывает лишь нормативно-плановый аспект ГОЗ, не охватывая ни процессуального измерения — совокупности стадий от планирования до контроля, — ни правоотношенческого измерения — системы гражданско-правовых и административно-правовых связей между субъектами. Это обстоятельство обусловливает существование нескольких конкурирующих доктринальных подходов к пониманию ГОЗ.

В свою очередь, в современной отечественной правовой науке сложилось несколько подходов к определению понятия государственного оборонного заказа, различающихся в зависимости от того, какой аспект рассматриваемого явления признаётся исходным и системообразующим.

Документарный (нормативно-плановый) подход рассматривает ГОЗ прежде всего, как нормативно-плановый документ — задание Правительства Российской Федерации, определяющее параметры необходимой государству продук- ции оборонного назначения. В этом смысле ГОЗ — это не совокупность правоотношений и не система договоров, а государственный нормативный акт особого рода, имеющий одновременно плановое и регулирующее значение. В.Е. Белов, разрабатывая правовую природу государственного заказа, подчёркивает, что государственный заказ выступает прежде всего, как государственное задание, устанавливающее правовые рамки для последующей договорной деятельности государственных заказчиков и тем самым играющее роль нормативной основы для договорных отношений [4]. Аналогичную позицию обосновывает О.В. Чурсина, трактующая ГОЗ как нормативно закреплённый перечень заданий Правительства на поставку продукции военного назначения, в котором плановый элемент является системообразующим, а договорное оформление носит производный, вторичный характер [5]. Достоинство документарного подхода состоит в его строгом соответствии легальной дефиниции п. 1 ст. 3 Закона № 275-ФЗ; вместе с тем он отличается очевидной ограниченностью, поскольку оставляет за пределами анализа весь массив правовых отношений, возникающих при исполнении ГОЗ, и не позволяет охарактеризовать правовое положение участников кооперации.

Процессный подход рассматривает ГОЗ как динамическую систему правоотношений, последовательно проходящих стадии планирования и формирования ГОЗ — размещения (заключения государственных контрактов) — исполнения — контроля и надзора. А.В. Михашин, специально исследовавший правовое регулирование закупок по ГОЗ, указывает, что именно системное единство этих стадий образует то, что следует называть «отношениями в сфере государственного оборонного заказа», причём гражданско-правовые отношения, возникающие на стадии размещения и исполнения, неразрывно связаны с административно-правовыми механизмами планирования и контроля [6]. Л.В. Андреева в рамках сходного подхода акцентирует внимание на процессуальном единстве государственных закупок как сложного правового явления, включающего не только договорные, но и организационные, контрольные и надзорные механизмы, объединённые единой публичной целью [7]. Данный подход представляется наиболее адекватным с точки зрения цивилистического анализа, поскольку позволяет исследовать гражданско-правовые отношения в их системной связи с публично-правовыми механизмами контроля и более точно описывает реальную структуру правового регулирования в сфере ГОЗ.

«Потребностный» подход разработан В.Е.

Беловым наряду с документарным. В соответствии с данным подходом государственный оборонный заказ отражает особую государственную нужду в продукции оборонного назначения — специфическую публичную потребность, обусловленную конституционной функцией государства по обеспечению обороны и безопасности страны. С этой точки зрения ГОЗ — это прежде всего особый вид государственных нужд, правовое оформление которых осуществляется посредством специального законодательного и нормативно-правового регулирования [4, с. 70–74]. Данный подход ценен тем, что обнажает телеологическую сторону ГОЗ: именно особая природа государственной оборонной потребности — её экстраординарность, несводимость к обычным рыночным потребностям, конституционная значимость — объясняет обоснованность многочисленных изъятий из общего режима гражданско-правового регулирования и служит конституционным основанием для ограничения свободы договора.

Сравнительный анализ трёх подходов позволяет заключить, что они не исключают, а взаимодополняют друг друга: документарный подход описывает нормативно-плановую природу ГОЗ как регулирующего документа, процессный — динамику правоотношений на всех стадиях его реализации, потребностный — конституционно-правовое основание специального регулирования. Адекватное теоретическое осмысление понятия ГОЗ требует синтеза всех трёх подходов. При этом в рамках настоящей диссертации, посвящённой именно договорному регулированию отношений ГОЗ, приоритетным является процессный подход в той его части, которая охватывает стадии размещения и исполнения оборонного заказа, — то есть стадии, на которых доминируют гражданско-правовые механизмы. Документарный подход при этом описывает нормативно-правовое предусловие возникновения исследуемых договорных отношений, а потребностный — их конституционное оправдание.

Понятие государственного оборонного заказа не может быть корректно осмыслено в отрыве от более широких категорий — «государственный заказ» и «государственная закупка», — соотношение которых по-прежнему остаётся дискуссионным в доктрине гражданского права. Уяснение взаимосвязи между этими категориями необходимо для правильного определения места ГОЗ в системе российского гражданского права. В наиболее общем виде «государственная закупка» охватывает весь процесс приобретения государством товаров, работ и услуг у частных субъектов на возмездной основе, тогда как «государственный заказ» традиционно понимается как юридическое оформление конкретного задания государственного заказчика, влекущего заключе- 7 ние государственного контракта. К.В. Кичик, специально исследовавший данный вопрос, пришёл к выводу о несинонимичности этих понятий:

«государственный (муниципальный) заказ» является более широким явлением, включающим как нормативно-плановые документы, так и совокупность договорных связей, тогда как «государственная закупка» акцентирует экономическую составляющую — возмездное приобретение продукции за счёт бюджетных средств [8]. О.А. Беляева указывает, что в доктрине и практике сложилась устойчивая тенденция к сближению данных понятий, однако их полное отождествление методологически некорректно, поскольку «государственный заказ» несёт в себе нормативно-плановую нагрузку, отсутствующую у более нейтральной категории «закупка» [9].

В свою очередь, с позиций гражданского права принципиальное значение имеет то обстоятельство, что ГК РФ конструирует участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях на основе принципа равенства (гл. 5 ГК РФ): Российская Федерация, субъекты федерации и муниципальные образования выступают в гражданском обороте на равных началах с иными участниками гражданских правоотношений — физическими и юридическими лицами. Применительно к отношениям по снабжению государственных нужд Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ [10] устанавливает специальные правила: § 4 гл. 30 ГК РФ регулирует государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд, а § 5 гл. 37 ГК РФ — подряд для государственных нужд. Названные нормы, однако, рассчитаны на общий режим государственных закупок и применяются к отношениям ГОЗ в части, не урегулированной специальным законодательством — субсидиарно. Это порождает проблему соотношения общих норм ГК РФ и специальных норм Закона № 275- ФЗ, которая в теоретическом измерении является проблемой соотношения общего и специального гражданского законодательства.

По общему правилу, специальный закон имеет приоритет перед общим в сфере своего применения. Это означает, что нормы Закона № 275-ФЗ как специального законодательного акта в области государственного оборонного заказа имеют приоритет перед общими нормами ГК РФ о государственных контрактах (§§ 4, 5 гл. 30, 37 ГК РФ) в части регулирования специфических вопросов оборонной закупки — ценообразования, банковского сопровождения, обязательности заключения и пр. Вместе с тем в части, не урегулированной Законом № 275-ФЗ, нормы ГК РФ применяются в полном объёме, поскольку специальный закон не отменяет применимость общегражданского законодательства, а лишь модифицирует его в специальных случаях. Данный механизм соотношения общего и специального закона имеет принципиальное значение для практики договорного регулирования в сфере ГОЗ: он определяет, какие гражданско-правовые инструменты (условия договора, меры защиты, порядок изменения и расторжения) доступны участникам и в какой мере их автономия в согласовании этих инструментов сохраняется при специальном режиме регулирования.

Таким образом следует учитывать дискуссию о природе государственных закупок в системе отраслей российского права. Ряд авторов настаивает на комплексном, межотраслевом характере данных отношений. Так, Л.В. Андреева обоснованно и убедительно показала, что создание отдельного «Кодекса публичных закупок» является научно неаргументированным, поскольку закупочные отношения принципиально неоднородны по своей правовой природе и не образуют самостоятельной отрасли права, способной к автономной кодификации [7, с. 231–238]. Применительно к ГОЗ это означает, что данный институт должен рассматриваться именно как правовое явление гражданского права, урегулированное специальными нормами с учётом публично-правовых ограничений, а не как самостоятельная публично-правовая дисциплина.