Полномочия органов местного самоуправления: история, теория, практика

История развития местного самоуправления в России неразрывно связана с эволюцией общественно-политических отношений, процессом оптимизации власти, сосуществованием принципов централизации и децентрализации управления. Именно перманентное противодействие централизации и децентрализации в значительной степени влияло и продолжает влиять на организацию и осуществление местного самоуправления в нашей стране, да и в большинстве стран мира. Местное самоуправление как социально-общественное явление возникло достаточно давно.

Ещё до государственно-организованного общества оно существовало как общинное самоуправление, становление которого началось с разложением родоплеменного строя. Весьма вероятно, что архаичная община как форма организации самоуправления была характерна для самых различных регионов Земли, в том числе и для Руси [1, С. 98].

Раскрывая взаимосвязь общинного управления с государственным, В.П. Безобразов приходи к выводу, что они соотносятся как частное и общее, и власть общины не следует отделать от единого механизма государственного управления [2, С. 560]. Противоположной точки зрения придерживается К.С. Аксаков, полагающий, что община строго придерживалась своей компетенции, и не допускала своего «смешения с государством», но, при этом, отмечала его существенную роль в реализации публичной власти [3, С. 338]. Таким образом, уже на ранних этапах формирования институтов государственной власти и местного самоуправления большую актуальность приобретают такие вопросы, как взаимодействие государственной и муниципальной власти, влияние данных институтов на общественные отношения и определение степени зависимости местных органов от органов государственной власти.

В X-XI веках на территории Руси активизируются процессы, связанные с разложением родоплеменного строя и постепенным развитием государства, а, значит, и развитием механизмов государственного управления. Соответствующим образом меняется и роль вече, которое постепенно приобретает черты общественно-государственного института, представляющего собой собрание полноправных граждан города древнерусской земли.

Наибольший интерес для изучения вече представляет Новгородское княжество, в котором сложилась наиболее развитая для того времени вечевая модель управления, имеющая определенную правовую базу и систему организации «уличная община – кончанская община – городская община». Формально вече было высшим органом власти (каждое на своем уровне), решавшем важнейшие вопросы в экономической, политической, военной, судебной и административной сферах. Компетенция новгородского вече носила достаточно многогранный характер. Оно принимало законы и правила (в частности вече был принят и утвержден в 1471 г. новгородский судебник, или так называемая «Судная грамота» [4]), приглашало князя и заключало с ним договор, а в случае недовольства изгоняло его; вече выбирало, сменяло и судило посадника и тысяцкого и разбирало их споры с князем; оно выбирало кандидата на пост архиепископа новгородского, иногда «миром» ставило церкви и монастыри; вече даровало государственные земли Великого Новгорода церковным учреждениям или частным лицам, а также даровало некоторые пригороды и земли «в кормление» приглашаемым князьям.

Оно было высшей судебной инстанцией для пригородов и для частных лиц; ведало суд по политическим и другим важнейшим преступлениям, соединенным с наиболее тяжкими наказаниями – лишением жизни или конфискацией имущества и изгнанием.

Наконец, вече ведало всю область внешней политики: делало постановление о сборе войска о постройке крепостей на границах страны и вообще о мерах обороны государства; объявляло войну и заключало мир, а также заключало торговые договоры с чужими странами [5, C. 175]. В настоящее время невозможно определить пределы компетенции вече, так как до наших дней не дошло ни одного правового акта, закрепляющего перечень вопросов, подлежащих решению вече. Вследствие этого верной представляется позиция профессора В.В. Гребенникова, согласно которой нестабильность вече как правового института приводила к тому, что вече самостоятельно определяло свою компетенцию, поэтому в разные исторические периоды она была различной [6, С. 35].

Необходимо отметить, что определенные сложности в определении компетенции вече как органа управления обусловлены отсутствием единой исторической позиции о социально-правовой природе вече. Историограф Н.Ф. Котляр в своих работах приходит к выводу о том, что вече следует рассматривать как орган власти достаточно демократичный по социальному составу, и позволявший жителям города, напрямую участвовать в политической деятельности. Вместе с тем, автором отмечается, что термин «вече» в древнерусских источниках носит ярко выраженный полисемантичный характер. Таким образом, Н.Ф. Котляр предполагает, что термин «вече» мог равно употребляться как к собранию знати, так и к общему собранию свободных горожан [7, С. 259]. То есть вече, согласно Н.Ф. Котляру, могло являться не только представительным демократическом органом власти, но и органом олигархического управления.

Таким образом, деятельность вече связывалась с осуществлением представительных, законодательных, исполнительных, судебных функций, в перечни которых, однако, не было четко фиксируемых хозяйственных вопросов, того, что позднее в российской научной литературе, а, главное, в законодательстве стали называть «местными делами». Круг таких дел в тот период времени не сложился на практике, не получил он и документального подтверждения.

Новый этап в развитии местного самоуправления связан с периодом становления и развития Русского централизованного государства в XVI веке, во время правления Ивана IV Грозного. В рассматриваемый период, в ходе проведенных губной (30-е гг. XVI в.) и земской (50-е гг. XVI в.) реформ, началось формирование подлинных основ, структур и элементов местного управления.

Суть реформы Ивана Грозного заключалась в повсеместном введении на Руси органов местного управления – земств. В ходе административно-территориальной реформы на смену системе феодального «кормления» пришла система уездного управления, включавшего городские и сельские общины, которые объединялись в станы и волости. В волостях и городах властные полномочия были сосредоточены в руках земских старост, которые избирались из числа посадских и государственных крестьян. К их компетенции относилось проведение мирских выборов, контроль за мерами и весами, раскладка податей и повинностей, клеймление лошадей. Собрание земских старост было уполномочено выносить судебные решения по мелким уголовным делам и гражданским спорам [8, С. 68].

Выше по иерархии располагались двое губных старост, избираемых из числа высших дворян города и уезда. Они были уполномочены проводить расследование и судебное разбирательство по тяжким правонарушениям, с правом вынесения смертных приговоров. Наряду с судейскими чиновниками (выборными городовыми приказчиками), губные старосты осуществляли контроль за надлежащим исполнением земством своих обязанностей.

Таким образом, к ведению земств относилось управление всеми сферами общественной жизни на подведомственной территории, кроме военного управления. Должностные лица земских органов отвечали за проведение мирских выборов, сбор и раскладку податей, несли имущественную ответственность за недобор. Компетенция земств в сфере отправление правосудия предусматривала вынесение решение по преступлениям, наказанием за которые была смертная казнь [9, С. 63].

Отнесение судопроизводства к компетенции местных органов управления представляется достаточно интересным фактом, не соотносящимся с современной системой публичного управления. Однако профессор Б.Н. Чичерин дает весьма логичное объяснение по данному вопросу: «Разрушение первоначальных общественных союзов, основанных на кровных и родовых началах, меняет сознание об обществе как о едином, целом, личности распадаются врозь, и водворяется господство частного права. Необходимость в механизмах защиты новых интересов, бесспорно, таит многие темные стороны, но она же и ведет к установлению государственного порядка и составляет залог его будущей прочности» [10, С. 135].

Представитель центральной власти в регионе – воевода ведал вопросами охраны правопорядка и контролировал боеспособность войска от имени государя, но, при этом свои властные полномочия ему приходилось соотносить с полномочиями представителей общественного самоуправления в иных предметных сферах деятельности [11, С. 188].

Профессор В.О. Ключевский, описывая систему управления на местах, сложившуюся при Иване IV, писал: «Оба источника правительственных полномочий – общественный выбор и правительственный призыв по должности – тогда не противополагались друг другу как враждебные начала, а служили вспомогательными средствами друг для друга» [12, С. 368].

Итак, в XVI в. произошло разделение компетенции между государственными и местными органами управления. Это обстоятельство в значительной степени способствовало возникновению и стабилизации системы местного управления в самостоятельный, и в определенной мере обособленный институт власти. Кроме того, она получила организационное оформление в виде представительных и иных органов, должностных лиц, институционально и функционально к ней принадлежащих.

Весьма интересным представляется оценить насколько современный правовой механизм реализации полномочий органов местного самоуправления наследует правовым тенденциям и традициям далекого прошлого.

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства, обеспечивающим участие населения в управлении территориями. Полномочия по решению вопросов деятельности местного самоуправления представляют значительный научный интерес и являются предметом исследований многих специалистов в области юриспруденции.

Полномочия местного самоуправления законодательно закреплены в статье 132 Конституции РФ. Они представляют собой совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также возможность реализации отдельных государственных полномочий.

Важно отметить взаимосвязь понятий «полномочия» и «компетенция» [13, С. 90]. Полномочия являются неотъемлемой частью компетенции органов местного самоуправления, при этом их недостаток негативно влияет на реализацию всей компетенции и наоборот.

Согласно действующему законодательству, к ключевым полномочиям органов местного самоуправления относятся:

- Управление муниципальной собственностью; - Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; - Установление местных налогов и сборов; - Решение иных вопросов местного значения.

Данные концептуальные положения правового регулирования полномочий современных органов местного самоуправления, безусловно, отнесены и к реализации их властных полномочий в сфере архивного дела. Прежде всего, отметим, что и правоведы, и экономисты традиционно относят функции местного самоуправления в области архивного дела к социальному комплексу вопросов местного значения [14, C. 111], отмечая при этом, что он нацелен на реализацию гарантированных жизненно важных социально-значимых услуг населению муниципального образования. При этом следует подчеркнуть, что полномочия органов публичной власти всех уровней по обеспечению максимально благоприятных условий жизнедеятельности граждан, являются первостепенно значимыми в силу прямого конституционного закрепления социального характера нашего государства, политика которого, прежде всего, направлена на создание необходимых условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в пункте 17 ч. 1 ст. 14 к компетенции городского, сельского поселения относит формирование архивных фондов поселения. В пункте 16 ч. 1 ст. 15 данного нормативного акта в качестве вопросов местного значения муниципального района названы формирование содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений. П. 22 ч. 1 ст. 16 вышеназванного законодательного акта в качестве вопросов местного значения муниципальных и городских округов определено формирование и содержание муниципального архива. В свою очередь пунктом 9 ч. 1 ст. 16.2 к компетенции внутригородского района отнесены формирование и содержание архива внутригородского района.

Таким образом, базовый законодательный акт устанавливающий общие правовые, территориальные, организационные и экономические начала организации местного самоуправления в России однозначно и четко дифференцирует компетенцию органов местного самоуправления в сфере архивного дела в зависимости от вида муниципального образования, что обусловлено особенностями стоящих перед муниципалитетами задач и организации администрирования в них. Базовым, системообразующим федеральным законодательным актом в области архивного дела, уточняющим полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой нами сфере публичного управления является Федеральный закон от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 125-ФЗ), который исходя из положений ст. 1 регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в России в интересах граждан, общества и государства. Федеральный закон № 125-ФЗ четко разграничивает полномочия органов публичной власти различного уровня в архивной сфере. При этом в ч. 3 ст. 4 к полномочиям муниципальных образований в сфере архивного дела относит: хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов как органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек, так и муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений; решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иных муниципальных образований.

При этом в настоящее время вопрос о перераспределении полномочий органов местного самоуправления определяется федеральным законом № 131-ФЗ следующим образом (ч. 1.2 ст. 17): Законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта российской федерации. перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного органа субъекта российской федерации. такие законы субъекта российской федерации вступают в силу с начала очередного финансового года. В свою очередь Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» от 20.03.2025 № 33-ФЗ закрепляет компетенцию органов местного самоуправления через категорию «полномочия органов местного самоуправле- ния по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения», подразделяя ее на две подгруппы:

1) Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, не подлежащим перераспределению между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации; 2) Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, которые могут быть перераспределены законом субъекта Российской Федерации для осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом полномочие по формированию и содержанию муниципального архива отнесено ко 2-ой группе (полномочия могут быть перераспределены, п. 8, ч. 2 ст. 32 федерального закона № 33-ФЗ). Перераспределение законом субъекта российской федерации полномочий, предусмотренных частями 2 и 3 с. 32, допускается на срок не менее срока полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации. Стоит отметить, что указанные законы субъекта Российской Федерации могут быть приняты в отношении всех муниципальных образований либо отдельных муниципальных образований, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, и устанавливать объем перераспределяемых указанным законом субъекта Российской Федерации полномочий (в том числе перечень отдельных составляющих полномочия в случае, если полномочие перераспределяется не в полном объеме).

Публично-правовой опыт реализации механизма перераспределения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, с учетом разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, Прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, позволяет сделать вывод о том, что данное перераспределение не должно осуществляться в произвольном порядке, а также в случае отсутствия объективной необходимости в указанном распределении.

В сфере архивного дела критериями наличия данной необходимости, исходя из комплексного анализа источников нормативного регулирования сферы публично-правового управления архивным делом в Российской Федерации могут выступать:

1) Количество уникальных/особо ценных архивных документов, отнесенных к государственной собственности, хранящихся в муниципальных архивных учреждениях; 2) Доля архивных документов государственной собственности, хранящихся в муниципальных архивных учреждениях от общего количества архивных документов, находящихся на хранении (не менее 75%); 3) Соблюдение нормативных условий хранения архивных документов (доля архивных документов, хранящихся в соответствии с требованиями нормативов хранения от общего количества архивных документов; доля архивных документов, прошедших физико-химическую и техническую обработку, от общего количества архивных документов); 4) Отсутствие ежегодного планового приема документов от организаций источников комплектования; 5) Доля загруженности архивохранилищ муниципального архивного учреждения более 97% При этом оптимальным представляется учитывать наличие одновременно не менее 3 из 5 критериев как необходимое условие для принятия соответствующего решения.

Представляется, что внедрение данного критериального подхода будет способствовать гармоничному применению механизма перераспределения полномочий органов местного самоуправления, в том числе и в сфере управления архивным делом.