Парламентский контроль как элемент системы публично-правового контроля в предпринимательской сфере

• ВАЛОВ Кирилл ДмитриевичСтарший преподаватель кафедры публичного права, ФГАОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения»kerill97@mail.ru

В статье исследуются теоретические и нормативные основания парламентского контроля как элемента системы публично-правового контроля в сфере предпринимательской деятельности в Российской Федерации. Цель исследования заключается в выявлении содержания парламентского контроля, оценке его нормативного оформления, определении степени его влияния на реализацию государственной контрольно-надзорной политики, а также в уточнении его места в системе обеспечения законности в предпринимательской деятельности. В работе проанализированы положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона «О парламентском контроле» от 07.05.2013 № 77- ФЗ, Федерального закона № 248-ФЗ, регламентов палат Федерального Собрания и подзаконных актов Правительства Российской Федерации. Использованы результаты научных исследований российских авторов, содержащие статистические данные о динамике проверок, оценке эффективности реформ контрольно-надзорной деятельности и восприятии предпринимателями административной нагрузки. Проведённая оценка выявила несогласованность правового регулирования парламентского контроля, отсутствие прямых механизмов контроля реализации законодательства о государственном надзоре и недостаточную интеграцию статистических данных в парламентские процедуры. На основе анализа сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства и регламентов, направленные на повышение эффективности парламентского контроля, усиление его влияния на правоприменительную практику в сфере предпринимательства и обеспечение баланса публичных и частных интересов. Результаты исследования могут быть использованы в нормотворческой деятельности, экспертных оценках и образовательных целях.

Ключевые слова: парламентский контроль, государственный контроль, предпринимательская деятельность, Федеральный закон № 77-ФЗ, Федеральный закон № 248-ФЗ, публично-правовой контроль, контрольно-надзорная деятельность, законодательное регулирование, правоприменение

Введение

Публично-правовой контроль в предпринимательской сфере Российской Федерации представляет собой совокупность взаимосвязанных механизмов, осуществляемых различными ветвями власти с целью обеспечения законности, предсказуемости и устойчивости условий ведения бизнеса. Центральное место в этой системе занимает государственный контроль (надзор), регламентированный Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 248-ФЗ»), который определяет предмет, принципы и организационные формы деятельности контрольно-надзорных органов в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Вместе с тем такая модель не может быть эффективной без политико-правового контроля со стороны парламента, обеспечивающего стратегическую оценку воздействия контрольно-надзорной практики на развитие предпринимательства, что обусловливает необходимость анализа парламентского контроля как элемента единой системы публично-правового контроля.

По данным С.М. Плаксина и С.В. Семёнова, в 2011–2014 гг. общее количество проверок, проводимых органами государственного и муниципального контроля, сократилось с 2,86 млн до 2,38 млн, то есть примерно на 17%, при этом существенная часть нагрузки приходилась на федеральные органы, а доля внеплановых проверок в среднем составляла около половины от общего объёма мероприятий [4]. По мнению А.А. Ягникова, в 2024 г. дистанционные проверки составят порядка 20% от общего числа проверок в отношении представителей бизнеса, что свидетельствует о закреплении цифровых форм контроля как устойчивой тенденции правоприменения [9]. Эти статистические данные показывают, что институт государственного контроля для предпринимательского сектора остаётся значимым по объёму вмешательства в хозяйственную деятельность и одновременно трансформируется в сторону удалённых форм, что требует постоянной оценки его эффективности и пропорциональности со стороны законодательной власти. Учитывая, что Федеральный закон № 248-ФЗ закрепляет принципы законности, соразмерности вмешательства и открытости информации о контроле, а также вводит сложные институты управления рисками и информационных систем, именно парламент способен придать этому регулированию системный характер через контроль за его реализацией и корректировку нормативной базы, что позволяет перейти к рассмотрению конституционно-правовых основ парламентского контроля.

Материалы и методы исследований В рамках настоящего исследования в качестве основного материала использованы нормативно-правовые акты, закрепляющие основы публично-правового контроля и статус парламентского контроля: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О парламентском контроле» от 07.05.2013 № 77-ФЗ, Федеральный закон № 248-ФЗ, Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утверждённый постановлением Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134-II ГД, а также Регламент Правительства Российской Федерации, утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260. В качестве эмпирической базы использованы результаты исследований С.М. Плаксина и С.В. Семёнова, посвящённые количественной характеристике деятельности контрольно-надзорных органов в отношении предпринимателей, работы М.А. Краснова, раскрывающие динамику и функциональное значение депутатских запросов, а также публикации А.А. Ягникова, Ю.Р. Хайруллиной, В.Н. Южакова и А.А. Спиридонова, С.А. Романова, А.М. Нагибиной и М.Ю. Бурдукова, анализирующие реформу государственного контроля, состояние правового 7 государства, клиентоцентричность контрольно-надзорной деятельности и развитие института парламентского контроля.

Методологическую основу исследования составили формально-юридический анализ и систематизация конституционных и законодательных норм, регламентирующих публично-правовой и парламентский контроль в предпринимательской сфере; сравнительно-правовой анализ взаимодействия Федерального закона № 77-ФЗ и Федерального закона № 248-ФЗ в части распределения полномочий и механизмов отчётности; статистический анализ количественных показателей контрольно-надзорной деятельности по данным научных исследований российских авторов; а также контент-анализ парламентских форм контроля (парламентские слушания, запросы, отчёты Правительства Российской Федерации) в их связи с проблематикой предпринимательской деятельности. Комплексное сочетание указанных методов позволяет выявить как нормативные ограничения парламентского контроля в сфере предпринимательства, так и потенциальные направления его институционального укрепления.

Результаты и обсуждения

Конституция Российской Федерации предусматривает существенный объём контрольных полномочий Федерального Собрания, включая полномочия Совета Федерации и Государственной Думы по контролю за деятельностью Правительства Российской Федерации, исполнением федерального бюджета и соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Как отмечает М.Ю. Бурдуков, анализ статьи 103.1 Конституции Российской Федерации, введённой поправками 2020 года, позволяет рассматривать данную норму как ключевой ориентир дальнейшего развития института парламентского контроля в современной модели государственного управления [1]. В научной литературе парламентский контроль обоснованно характеризуется как форма реализации функции народного представительства и как средство обеспечения исполнения принятых парламентом законов. По мнению М.С. Савченко, парламентский контроль представляет собой деятельность палат Федерального Собрания, их органов и депутатов по выявлению и предупреждению нарушений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства в деятельности органов государственной власти, направленную на корректировку такой деятельности конституционно-правовыми средствами [6].

Однако в Федеральном законе № 77-ФЗ легальное определение соответствующего понятия отсутствует, что формирует нормативный пробел. По мнению А.М. Нагибиной, отсутствие понятия парламентского контроля на законодательном уровне и в Конституции Российской Федерации требует прямого урегулирования и системного закрепления основных форм данного института [3], что усиливает значение постатейного анализа норм закона применительно к предпринимательской сфере.

Статья 2 Федерального закона № 77-ФЗ закрепляет цели парламентского контроля, к которым отнесены обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов, защита прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка, выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов, противодействие коррупции и повышение эффективности государственного управления. Эти цели непосредственно связаны с предпринимательской сферой, поскольку именно в рамках контрольно-надзорной деятельности существует риск избыточного административного давления на бизнес и нарушения принципа равенства участников экономического оборота. По данным, приведённым Ю.Р.

Хайруллиной, Россия занимает 107 место с индексом 0,45 в международном рейтинге верховенства права WJP Rule of Law Index, что демонстрирует несоответствие между конституционной моделью правового государства и фактической реализацией контрольных механизмов [7]. В этой связи Ю.Р. Хайруллина справедливо отмечает, что принцип разделения властей в Конституции Российской Федерации не обеспечивает в полной мере организацию парламентского контроля над исполнительной властью по реализации федеральных законов [7], что обусловливает необходимость более детального рассмотрения принципов парламентского контроля, закреплённых в статье 3 Федерального закона № 77-ФЗ. В указанной статье закреплён закрытый перечень принципов парламентского контроля (законность, соблюдение прав и свобод, разделение властей, самостоятельность и независимость субъектов контроля, системность, гласность), среди которых отсутствует специальный акцент на обеспечении устойчивых условий осуществления предпринимательской деятельности, что требует обращения к форме и механизмам контроля, прямо затрагивающим хозяйствующие субъекты.

Статья 5 Федерального закона № 77-ФЗ формулирует перечень форм парламентского контроля, включающий парламентские слушания, парламентские расследования, заслушивание отчётов Правительства Российской Федерации и иных органов, «правительственный час», парламентские запросы, а также иные формы, предусмотренные регламентами палат. Для предпринимательской сферы наибольшее значение имеют парламентские слушания и заслушивание отчётов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по вопросам реализации контрольно-надзорной политики, поскольку через эти процедуры возможно комплексное обсуждение правоприменительной практики Федерального закона № 248- ФЗ, включая показатели количества проверок, категорий риска и нагрузки на малый и средний бизнес. Однако закон не устанавливает прямой обязанности палат Федерального Собрания проводить такие мероприятия с регулярностью, привязанной к отчётности по контрольной деятельности, что побуждает обратиться к нормам о парламентском контроле при издании нормативных правовых актов.

Согласно статье 6 Федерального закона № 77-ФЗ парламентский контроль при издании нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами, осуществляется путём рассмотрения соответствующих проектов, заслушивания информации представителей Правительства Российской Федерации и Счётной палаты Российской Федерации, а также анализа практики применения действующего законодательства. В сфере предпринимательства это прежде всего касается оценки проектов и реализации законодательства о государственном контроле, включая Федеральный закон № 248-ФЗ и принимаемые во исполнение административные регламенты и иные подзаконные акты, определяющие порядок проведения проверок и профилактических мероприятий. По выводам С.А. Романова, последний этап реформирования контрольно-надзорного механизма обладает рядом преимуществ, связанных, в том числе, с расширением сферы применения подхода, основанного на оценке риска при осуществлении государственного контроля и надзора, что повышает эффективность правового регулирования соответствующих процедур [5]. При этом в тексте статьи 6 Федерального закона № 77-ФЗ отсутствуют специальные отсылки к использованию данных Единого реестра видов контроля и Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, предусмотренных статьями 18 и 19 Федерального закона № 248-ФЗ, что ограничивает формализованное вовлечение парламента в оценку реальной нагрузки на предпринимательский сектор и подводит к анализу индивидуализированных форм парламентского контроля.

Особое значение в контексте защиты прав предпринимателей имеют парламентский и депутатский запросы. Статья 8 Федерального закона № 77-ФЗ закрепляет парламентский запрос и депутатский запрос как формы, направляемые в адрес высших должностных лиц и органов публичной власти в целях получения информации и реагирования на выявленные проблемы. Параллельно статья 14 Федерального закона № 3-ФЗ определяет круг адресатов депутатского запроса и сроки предоставления ответов, не выделяя при этом вопросы предпринимательской деятельности в отдельный предмет контроля. Регламент Государственной Думы устанавливает порядок оформления и рассмотрения парламентских запросов, предусматривая принятие соответствующего постановления палаты, сокращённые сроки ответа и возможность устного доклада на пленарном заседании, что формально создаёт более высокую степень воздействия на исполнительные органы и в отношении вопросов, затрагивающих предпринимательскую деятельность.

По мнению М.А. Краснова, количество депутатских запросов в Государственной Думе выросло с 30 в 1994 г. и 172 в 1995 г. до около 2 тыс. в 1997 г., после чего стабилизировалось на уровне 2–2,5 тыс. запросов в год [2]. Указанная статистика подтверждает, что запросы являются распространённой формой парламентской активности, однако её реальная связь с системным контролем в сфере предпринимательства остаётся дискуссионной, поскольку значительная часть запросов носит индивидуальный, «адресный» характер и касается защиты интересов конкретных хозяйствующих субъектов. Одновременно по данным С.М. Плаксина и С.В. Семёнова, в 2014 г. средняя доля подконтрольных субъектов, у которых по результатам проверок выявлялись нарушения, стабильно составляла около 60%, при этом опрошенные предприниматели указывали на среднюю продолжительность проверки около восьми дней и значительную долю внеплановых мероприятий [4]. Как показывают исследования В.Н. Южакова и А.А. Спиридонова, основанные на двух рядах социологических опросов, проведённых РАНХиГС в 2017–2022 гг., в оценках предпринимателей фиксируются положительные тенденции, связанные с повышением клиентоцентричности контрольно-надзорной деятельности, что, однако, не устраняет всех проблем взаимодействия бизнеса и государства [8]. Эти данные, полученные в научных исследованиях, показывают, что парламентский контроль потенциально может опираться на серьёзную статистическую и социологическую базу для оценки обоснованности контрольно-надзорной нагрузки, но законодательные механизмы такой связи пока ограничены.

Важным элементом институционального обеспечения парламентского контроля являются подзаконные акты, регламентирующие порядок взаимодействия Правительства Российской Феде- 7 рации и федеральных органов исполнительной власти с депутатами и палатами Федерального Собрания. Регламент Правительства Российской Федерации устанавливает порядок рассмотрения депутатских и парламентских запросов, предусматривая их регистрацию, распределение по компетентным федеральным органам и подготовку ответов. Как показывают материалы судебной и ведомственной практики, ранее действовавшие положения Регламента фактически позволяли перенаправлять запросы, адресованные Председателю Правительства, в профильные органы без участия самого адресата, что Верховный Суд Российской Федерации признал противоречащим федеральному законодательству, однако аналогичные формулы продолжали сохраняться в типовых регламентах взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Такая практика объективно ослабляет контрольный потенциал запросов, в том числе по вопросам соблюдения прав предпринимателей при проведении проверок и применении мер государственного воздействия.

Анализ содержания Федерального закона № 248-ФЗ показывает, что в нём отсутствуют прямые нормы, устанавливающие специальные формы отчётности контрольно-надзорных органов перед парламентом по вопросам воздействия контроля на предпринимательскую деятельность. Закон подробно регламентирует информационные системы, единые реестры видов контроля и контрольных мероприятий, а также основы управления рисками причинения вреда охраняемым законом ценностям, однако связь этих институтов с парламентским контролем остаётся лишь подразумеваемой через общие положения о полномочиях органов государственной власти Российской Федерации в сфере контроля. В результате парламент фактически опирается на выборочные отчёты Правительства Российской Федерации, Счётной палаты Российской Федерации и профильных ведомств, тогда как систематизированная информация о влиянии контрольно-надзорной политики на предпринимательскую среду не интегрирована в структуру обязательных докладов, что обусловливает необходимость нормативных изменений.

Заключение

С учётом изложенного парламентский контроль как элемент системы публично-правового контроля в предпринимательской сфере обладает значительным, но далеко не полностью реализованным потенциалом. Для повышения его эффективности представляется целесообразным, во-первых, дополнить Федеральный закон № 77-ФЗ нормой о специализированном парламентском мониторинге реализации законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в отношении субъектов предпринимательства, установив обязанность Правительства Российской Федерации ежегодно представлять в обе палаты Федерального Собрания доклад о влиянии контрольно-надзорной деятельности на развитие малого и среднего бизнеса с использованием данных единых реестров и социологических опросов предпринимателей. Во-вторых, следует внести изменения в Федеральный закон № 248-ФЗ, предусмотрев прямую обязанность федеральных органов исполнительной власти включать в отчёты о результатах контроля показатели, ориентированные на защиту прав предпринимателей (доля обжалованных решений, результаты судебного контроля, показатели изменения административной нагрузки), а также закрепить передачу таких отчётов в профильные комитеты палат. В-третьих, представляется обоснованным уточнение Регламента Государственной Думы и Регламента Правительства Российской Федерации в части рассмотрения депутатских и парламентских запросов по вопросам предпринимательской деятельности, включая обязательную публикацию ответов, участие представителей деловых объединений в парламентских слушаниях и «правительственных часах», а также разработку единых методических рекомендаций по учёту статистических данных о проверках при подготовке парламентских решений. Реализация указанных предложений позволит усилить координацию между законодательной и исполнительной ветвями власти, повысить качество публично-правового контроля и обеспечить более благоприятные условия для развития российского предпринимательства при сохранении приоритета конституционно-правовых ценностей и национальных интересов государства.

Список литературы

1. Бурдуков М. Ю. Современные проблемы парламентского контроля в Российской Федерации // Уральский журнал правовых исследований. – 2021. – № 2. – С. 3–12.
2. Краснов М. А. Способен ли депутатский запрос быть средством парламентского контроля // Право. Журнал Высшей школы экономики. – 2009. – № 4. – С. 16–32.
3. Нагибина А. М. Актуальные проблемы парламентского контроля // Государственная власть и местное самоуправление. – 2024. – № 8. – С. 19–22.
4. Плаксин С. М., Семёнов С. В. Количественный анализ деятельности надзорных орга- нов в Российской Федерации в 2011–2014 гг. // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2015. – № 3. – С. 121–144.
5. Романов С. А. Реформирование системы государственного контроля (надзора) в условиях изменения действующего законодательства // Пенитенциарная наука. – 2023. – Т. 17, № 1 (61). – С. 82–88.
6. Савченко М. С., Жирова Е. Н. Парламентский контроль: понятие и назначение // Научный журнал КубГАУ. – 2016. – № 116. – С. 593–605.
7. Хайруллина Ю. Р. Правовое государство: идеал и реальность // Актуальные исследования. – 2023. – № 27 (157). – С. 62–65.
8. Южаков В. Н., Спиридонов А. А. Клиентоцентричность государственного контроля: ориентация на баланс интересов сторон // Государственная служба. – 2023. – № 2 (142). – С. 13–28.
9. Ягников А. А. Правовое регулирование государственного контроля в отношении субъектов предпринимательской деятельности // Актуальные исследования. – 2024. – № 12 (194), ч. III. – С. 62–64.

Скачать