Осуществление контрольно-надзорной деятельности представителями местного населения и военнослужащими в эпоху Петра Великого

• АФАНАСЬЕВ Дмитрий Александровичаспирант, Санкт-Петербургский государственный университет, Санкт-Петербург, РФd.afanasev123@yandex.ru

Реформы Петра I в сфере правового регулирования контрольно-надзорной деятельности сыграли огромную роль в истории отечественного права. Вместе с тем практика осуществления контрольных мероприятий представителями местного населения и военнослужащими осталась «в тени» исследователей относительно изучения институтов фискалитета и прокуратуры. Целью статьи является анализ развития практики осуществления контрольно-надзорной деятельности представителями местного населения и военнослужащими в эпоху Петра Великого. Задачами исследования являются анализ нормативного регулирования по вышеназванному вопросу, рассмотрение некоторых примеров правоприменительной практики на примере архивных материалов. Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, среди которых основное место занимают методы историзма, системности, анализа. Результаты: позиция автора опирается на законодательство конца XVII – начала XVIII века, архивные материалы, мнения компетентной научной среды по вопросу правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в эпоху Петра I. Выводы: в результате исследования выявлено, что с конца XVII века имела место практика осуществления контрольных мероприятий представителями местного населения и военнослужащими, деятельность указанных лиц детально регламентировалась, была распространена в рассматриваемый период.

Ключевые слова: петровское законодательство, местное управление, контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность

Создание эффективной системы осуществления контрольно-надзорной деятельности позволяет выявлять и пресекать нарушения требований законодательства. Вместе с тем, для функционирования указанной системы необходимо не только наличие контрольно-надзорных органов власти, но и привлечение населения к осуществлению данной деятельности. В этой связи особый интерес вызывают масштабные преобразования Петра Великого в сфере контроля и надзора.

При предшественниках Петра I имела место достаточно активная практика привлечения представителей местного населения для проведения контрольных мероприятий, а также практика осуществления контроля и надзора в отношении указанных представителей [2, с. 141].

В конце XVII века данная практика сохранилась.

Законодатель активно делегировал полномочия представителям местного населения.

Согласно указу от 22 ноября 1698 головам надлежало «смотреть за кабацкими целовальниками», при этом у воевод имелись механизмы по осуществлению контроля за деятельностью голов [10, Т. 3, № 1655]. Указанная схема осуществления контроля позволяла пресекать правонарушения. Например, на основании сказки от 18 октября 1698 года головы таможенного и кружечного двора Степана Мартюшева о выявленных нарушениях, совершенных целовальниками, по приказу азовского воеводы А.П. Прозоровского был проведен «роспрос» [11, л. 1].

Одновременно законодатель регламентировал порядок ведения документооборота. Например, указом от 26 июня 1695 года предписывалось целовальникам осуществлять учет принятой пушнины при помощи «приходных тетрадей», санкцией за нарушение порядка учета являлось «жестокое наказанье» [10, Т. 3, № 1514].

Таким образом, создавалась возможность для осуществления контроля за деятельностью должностных лиц, поскольку в отсутствии учетных документов оценить правомерность действий лиц затруднительно. Законодателем вносились изменения в части нормативных требований по учету доходов для повышения корректности и прозрачности отчетности [10, Т. 3, № 1599, 1600].

В результате, например, в 1700 году при проверке азовской администрацией приходно-расходных книг головы таможенного и кружечного двора Степана Мартюшева были выявлены как формальные нарушения (подписание отчетности неуполномоченным лицом), так и некорректный учет денежных средств [2, л. 1-3].

Отметим, что представителям местного управления делегировались полномочия по осуществлению контрольных мероприятий в сфере противопожарной безопасности. Указом от 24 июля 1699 года предписывалось «Полковником и Старостам и Сотским воров зажигальщиков велеть смотреть накрепко», правонарушителей должностные лица были обязаны задерживать и доставлять в Стрелецкий приказ [10, Т. 3, № 1693].

Вместе с тем, также имела место практика привлечения военнослужащих к осуществлению контрольных мероприятий. Согласно приговору от 6 декабря 1697 года азовского воеводы А.П. Прозоровского подполковнику предписывалось не только осуществлять контроль за военнослужащими, но и «смотреть… накрепко чтобы в Сергиеве и в Никонове и за городами на рынках винной продажи оной ни у кого не было» [5, л. 2-4]. В соответствии с приказом азовского воеводы С.И. Салтыкова от 10 августа 1700 года контроль за строительством гавани в Таганроге осуществляли «начальные люди» из офицеров [13, л. 10].

Заметим, что в Приазовье была достаточно специфическая ситуация, связанная с приграничным статусом территории.

В рассматриваемый период также произошла реформа местного управления, а именно, были учреждены должность бурмистров, земские избы и Бурмистрская палата (указом от 17 ноября 1699 года переименована в Ратушу [10, Т. 3, № 1718]).

При этом, регулирование контроля за создаваемыми органами публичной власти практически не регламентировалось. На наш взгляд, данный факт объясним желанием законодателя делегировать полномочия местному населению, поскольку местное население могло выбрать наиболее эффективную модель управления. Законодатель мотивировал население и выбранных должностных лиц в том числе путем введения санкции в отношении бурмистров и людей, «которые их Бурмистров выберут», в двойном размере недоимки по налогам и сборам [10, Т. 3, № 1674]. Таким образом, применялся принцип круговой поруки с целью обеспечения контроля за деятельностью бурмистров [1, с. 13].

В соответствии с приговором Ратуши от 1 января 1702 года система контроля за сбором питейных и таможенных сборов регулировалась следующим образом:

1) бурмистры были обязаны «смотреть непрестанно» за сбором денежных средств и исполнением указов, а также обеспечивать в установленном порядке учет собираемых средств; 2) для обеспечения надзора за данной деятельностью направлялись должностные лица из Ратуши; 3) устанавливались санкции за нарушение требований должностными лицами; 4) за сообщение о нарушении предусматривалась награда [10, Т. 4, № 1922].

Таким образом, правительство как создавало иерархичную систему контроля и надзора, так и принимало меры для участия населения в контрольно-надзорной деятельности путем сообщения о правонарушениях.

Исходя из вышеизложенного, регулирование контрольно-надзорной деятельности в начале XVIII века продолжало развиваться в соответствии с имевшими место тенденциям развития права Русского государства.

Указом от 22 февраля 1709 года были уточнены требования указа об обеспечении порядка в Москве. Контролировать исполнение указа предписывалось десятским, избираемым населением, а о выявленных нарушениях десятским предписывалось передавать информацию в приказ Земских дел для привлечения последним правонарушителей к ответственности. Также приказ Земских дел принимал решение о привлечении к ответственности лиц, задержанных «крепкими караулами», за порчу мощения улиц и выбрасывание отходов на улицах [10, Т. 4, № 2225].

Вместе с тем, целовальники с «караульными солдатами» согласно указу от 25 мая 1705 года осуществляли сбор пошлины в виде камней, используемых для мощения улиц Москвы, при этом, «прием камня» осуществляли целовальники и дворяне [10, Т. 4, № 2504].

Рассмотренный выше подход к регулированию контрольно-надзорной деятельности проявился в регулировании не только гражданской, но и военной сферы.

Указом от 20 февраля 1705 года предусматривался порядок набора даточных людей. Контроль за указанными лицами предписывалось производить путем реализации следующих мер: 1) контроль за сбором лиц должны были осуществлять воеводы и бурмистры; 2) из собранных солдат назначались капралы и ефрейторы, обязанные осуществлять контроль за действиями подчиненных; 3) при не предоставлении даточных людей в срок предусматривалось направление указанных лиц «вдвое», предписывалось набирать солдат «с тех же людей» вместо дезертировавших; 4) за действиями и обучением даточных людей, урядников и солдат контроль предписывалось осуществлять стольникам; 5) дезертиров предписывалось задерживать местному населению и «приводить на Съезжий двор», за сокрытие или не извещение о дезертирах в качестве санкции предусматривалась смертная казнь [10, Т. 4, № 2036].

Таким образом, важное значение для реализации контрольных мероприятий имели действия населения, поскольку при содействии подданных в сокрытии даточных людей выявить последних становилось затруднительно.

В деле борьбы с дезертирами и лицами, уклоняющимися от службы, власти также полагались на представителей местного населения.

Приговором министров Ближней канцелярии от 5 июня 1710 года предписывалось:

1) выбрать сотских, пятидесятских и десятских, обязанных «смотреть накрепко», чтобы вышеуказанные правонарушители не проживали на подконтрольной территории; 2) должностным лицам задерживать правонарушителей и приводить в приказные избы, устанавливались санкции за неисполнение данной обязанности [10, Т. 4, № 2271].

При этом, на региональном уровне реализовывались идеи законодателя об осуществлении контрольной деятельности. Согласно памяти ландрата Важеской доли Архангелогородской губернии Н.А. Дябринского от 29 марта 1717 года о переписи населения, данной духовным лицам, сотским, старостам, целовальникам и крестьянам:

1) должностным лицам предписывалось осуществлять контрольные мероприятия на основании обращений о сокрытии лиц, о результатах мероприятий сообщать «в Архангелогородскую и в Вологодскую канцелярию» (крепостным за сообщение о нарушении закона согласно памяти «дана будет свобода»); 2) предусматривалась обязанность должностных лиц по привлечению к ответственности нарушителей; 3) с целью информирования населения о переписи приписывалось «выставить везде листы» [6, л. 1].

Таким образом, в случае исполнения требований законодательства информация о нарушениях была бы получена должностными лицами от подданных.

Одновременно в начале XVIII века была распространена практика делегирования контрольно-надзорных полномочий военнослужащим.

Указом от 28 октября 1713 года для осуществления контроля за деятельностью почтовой службы в Прибалтике был направлен капитан Преображенского полка Я.Х. Бахмеотов, которому предписывалось «освидетельствовать и розыскать… для чего почтовыя нужнейшия писма были задержаны и где, так, как надлежит доброму и чесному офицеру, не маня никому, ниже щадя ково», а также доставить виновных в задержке корреспонденции в Санкт-Петербург [8, с. 146]. Инструкцией от 17 ноября 1718 года предписывалось «гвардии капитану» И.И. Горохову осуществить контрольно-надзорные мероприятия за исполнением указа об установлении застав, препятствующих распространению морового поветрия, при этом, о результатах мероприятий И.И. Горохов был обязан информировать непосредственно Петра I [10, Т. 5, № 3237].

Кроме того, офицеры гвардии осуществляли контроль за производством соли в соответствии с докладными пунктами Камер-коллегии, утвержденными 12 января 1719 года [10, Т. 5, № 3277].

Также солдаты лейб-гвардии Преображенского полка привлекались «для присмотру садовых дел в Стрелиной мызе» [12, л. 121].

При этом, законодатель не только делегировал полномочия по осуществлению контроля некоторым офицерам, но и устанавливал обязанность по осуществлению контроля офицерским корпусом в отношении военнослужащих, например, в Московской губернии указом от 21 сентября 1713 года. Согласно указу предусматривалось:

1) выделение «из Московской Губернии… добрых людей» для осуществления контроля за исполнением запрета по ведению корчемства военнослужащими; 2) назначение офицерами «добрых людей» для обеспечения контроля, а также обязанность по направлению нарушителей «в Московскую Губернию»; 3) санкция в виде штрафов «немалых» в случае не выявления офицерами нарушений [10, Т. 5, № 2715].

Исходя из вышеизложенного, осуществление контроля в отношении военнослужащих соответствовало имевшимся правовыми традициями, законодатель стремился стимулировать должностных лиц к исполнению.

Также для осуществления контроля привлекались отставные военнослужащие. Например, согласно указу от 25 августа 1713 года проведение контроля за уплатой налогов и сборов, исполнением рекрутской повинности возлагалось на «отставных Офицеров и из царедворцов и иных чинов людей, какие где есть, добрых и правдивых и умных людей…, кроме молодых людей, и в службу годных» [10, Т. 5, № 2701].

Для повышения эффективности контрольно-надзорных мероприятий использовалась практика осуществления данных мероприятий несколькими органами власти. Например, согласно главе XIII Регламента Главного магистрата предписывалось параллельно осуществлять контроль и надзор за действиями военнослужащих, размещенных на квартирах:

1) градским квартирмейстерам (выбираемым из представителей местного населения); 2) полковым квартирмейстерам; 3) фискалам.

Таким образом, исключалась возможность сговора нарушителей и контролирующих лиц. При этом, о нарушениях предписывалось передавать информацию в магистраты, а из магистратов сведения направлялись командирам полков для привлечения военнослужащих к ответственности [10, Т. 6, № 3708].

Обращаем внимание, что на протяжении всего правления Петра I законодатель ориентировался на привлечение местного населения для осуществления контрольной деятельности.

Например, несмотря на предложение генерал-полицмейстера по передаче полномочий дозорщиков рекрутам в связи недостаточной эффективностью деятельности представителей населения и сложностью их привлечения к ответственности, указом от 29 апреля 1721 года предписывалось осуществлять ночные караулы населению, «приводя их в лучший порядок» [10, Т. 6, № 3777]. Данная позиция может быть обоснована следующими факторами:

1) местное население было лично заинтересовано в обеспечении общественного порядка и пресечении нарушений в месте проживания; 2) представители местного управления обладали навыками и компетенцией, необходимыми для осуществления контроля; 3) привлечение рекрутов требовало бы соответствующих расходов.

Однако, были и обратные примеры, например, указом от 11 января 1722 года предписывалось заменить целовальников, выбираемых из представителей купечества, и осуществлявших «прием» и «расход провианта», на отставных офицеров [10, Т. 6, № 3875].

Также имели место случаи совместного участия представителей местного правления и военнослужащих в контрольных мероприятиях.

Согласно указу от 13 апреля 1722 года предусматривалась передача в ведение военнослужащих различных сборов (ранее сборы собирали должностные лица, избираемые посадским населением), однако «в команду» сборщиков включались целовальники, выбираемые магистратом [10, Т. 6, № 3966].

Исходя из вышеизложенного, не представляется возможным сделать вывод, что законодатель систематически оценивал результаты осуществления контрольных мероприятий представителями местного населения выше, чем проведение контрольных мероприятий военнослужащими.

Согласно указу от 28 января 1721 года, штаб-офицеры гвардии попеременно исполняли обязанности государственного фискала «при Сенате» и осуществляли контроль и надзор:

1) за исполнением Сенатом указа от декабря 1718 года «о должности Сената» и п. 2 указа от 13 февраля 1720 года «о должности Обер-Секретаря» (о выявленных нарушениях гвардейцы были обязаны сообщать Петру I, а также могли привлекать нарушителей к ответственности); 2) за исполнением принимаемых указов («смотреть.. дабы указы не только… на письме были деланы, но чтоб экзекуция на все указы, как возможность допустить, чинена была») [10, Т. 6, № 3721].

Обратим внимание, что устанавливалась существенная санкция за неисполнение обязанностей военнослужащими («ежели пренебрежет:

то лишен будет всего, и к тому смертью казнен или шельмован будет») [10, Т. 6, № 3721].

Таким образом, данный указ соответствовал имевшимся правовым традициям. Вместе с тем, согласимся с позицией С.М. Казанцева, что характер деятельности военнослужащих «ближе к будущему генерал-прокурору и прошлому генерал-ревизору», чем к деятельности обер-фискала [4, с. 22].

Также на основании приговоров Синода для исполнения различных поручений привлекались военнослужащие, что было характерно для гражданского управления.

Например, приговором Синода от 21 апреля 1721 года предусматривалось привлечение солдат лейб-гвардии для высылки подьячих в Санкт-Петербург [9, с. 76].

Согласно приговору Синода от 8 мая 1720 года «сыск» старообрядцев в ряде северо-западных уездов поручался поручику Преображенского полка Петру Зиновьеву, которому придавалось 2 солдат (офицеру предписывалось «над оными солдаты иметь добрый присмотр») [9, с. 93, 95]. Аналогичная инструкция была направлена поручику Ивану Коптелову, осуществлявшему сыск в Новгородской епархии [9, с. 127].

Таким образом, законодатель в первой четверти XVIII века пытался объединить 2 идеи:

1) идею об использовании военнослужащих в качестве лиц, уполномоченных проводить контрольные мероприятия, и обладающих пониманием особенностей функционирования регулярного государства, поскольку образцом регулирования в таком государстве является воинский устав; 2) идею о делегировании полномочий по осуществлению контрольных мероприятий представителями местного населения, поскольку данные лица наиболее эффективно могут выявить нарушения и знают специфику региона, в котором осуществляется контроль.

Кроме того, как указывает Л.Ф. Писарькова, в рассматриваемый период остро стоял вопрос материального обеспечения гражданских служащих. Данная проблема приводила к несоблюдению законодательства должностными лицами, коррупции [7, с. 230-235, 247].

Рассмотрев эволюцию правового регулирования контроля и надзора в эпоху Петра I сделаем некоторые выводы.

1) В конце XVII – начале XVIII века концепт контрольно-надзорной деятельности, а также принципы ее осуществления не были закреплены в нормативных актах. Для законодателя контроль и надзор являлись важными элементами правового регулирования, соответственно, анализ регламентации контроля и надзора позволяет выявить позицию Петра Великого о роли и основах контрольно-надзорной деятельности.

Значение контрольно-надзорной деятельности неуклонно росло на протяжении всего периода правления Петра I. Основные механизмы осуществления эффективной контрольно-надзорной деятельности, такие как: детальная регламентация прав и обязанностей, организация контроля и надзора одновременно несколькими органами власти, привлечение местного населения к указанным мероприятиями, превенция нарушений путем установления существенных санкций были известны Петру I и его окружению в конце XVII века, однако расцвет регулирования контроля и надзора имел место в начале XVIII века. 2) Детальная регламентация прав и обязанностей лиц, характерная для регулярного государства, напрямую связана с ролью контроля и надзора в регулярном государстве.

Отсутствие подробного и всестороннего правового регулирования делает осуществление контрольно-надзорной деятельности малоэффективным, а отсутствие контроля и надзора приводит к неисполнению требований законодательства.

Таким образом, контроль и надзор являлись центральными элементами регулярного государства, а детализация правового регулирования в сфере контрольно-надзорной деятельности в эпоху Петра I была на качественно более высоком уровне, чем в предшествующие периоды.

Вместе с тем, подробная регламентация прав и обязанностей должностных лиц, подданных была тенденцией, которая прослеживалась с конца XVII века. 3) Эффективное осуществление контрольно-надзорной деятельности было связано с осуществлением взаимоконтроля органами власти, а также с организацией одновременного контроля и надзора за соблюдением одними лицами требований законодательства, поскольку данные меры позволяют уменьшить риски совершения правонарушений.

4) Осуществление контроля и надзора было неразрывно связано с вовлечением в данную деятельность представителей местного населения на протяжении всего периода правления Петра Великого.

Привлечение местного населения было возможно двумя способами:

– путем делегирования представителям местного управления (местного населения) полномочий по осуществлению контрольных мероприятий; – путем внедрения мер поощрения населения за своевременное информирование о правонарушениях, а также санкций за несообщение данных сведений.

Данные меры позволяли:

– привлечь к осуществлению контрольно-надзорной деятельности лиц, обладающих не только необходимыми навыками, но и знающими особенности территории, на которой осуществлялся контроль; – возложить функции по проведению контрольно-надзорных мероприятий на лиц, лично заинтересованных в соблюдении требований законодательства; – снизить расходы казны.

5) Специфической особенностью осуществления контрольно-надзорной деятельности в ходе правления Петра I являлось наделение полномочиями по осуществлению контроля военнослужащих.

Данная мера позволяла снизить вероятность сокрытия нарушений контролирующим лицом, сговора контролирующего и контролируемых лиц. Другим преимуществом указанной практики является снижение расходов казны, поскольку не требовалось создание новых должностей в гражданских органах власти.

На наш взгляд, указанная особенность проведения контрольных мероприятий была обоснована имевшими место объективными причинами.

6) Осуществление контроля и надзора неразрывно связано с вопросом привлечения правонарушителей к ответственности, соответственно, отсутствие существенных санкций за совершение противоправных деяний приводит к недостижению главной цели проведения контрольно-надзорной деятельности – понуждению к соблюдению требований законодательства.

В связи с изложенным, санкции в отношении лиц, нарушивших требования законодательства, должны быть соразмерны противоправным деяниям.

Петр Великий и его окружение стремились к установлению существенных санкций, предусмотренные законом меры ответственности должны были позволить реализовать превентивную функцию санкций.

При этом, в рассматриваемый период предусматривалось привлечение к ответственности должностных лиц, осуществляющих контрольно-надзорные мероприятия ненадлежащим образом. Данная мера представляется обоснованной, поскольку отсутствие санкций привело бы к снижению эффективности контрольно-надзорной деятельности.

Исходя из вышеизложенного, правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности в эпоху Петра Великого имело свои недостатки, однако соответствовало вызовам, поставленным перед Российской империей, являлось основной для развития законодательства в указанной сфере при последующих монархах.

Список литературы

1. Акишин М.О. Реформа Ратуши 1699 г.: проведение и итоги // Меншиковские чтения: научный альманах. Вып. 3 (10). СПб.: Издательство «XVIII век», 2012. С. 9-20.
2. Афанасьев Д.А. Правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности в русском государстве во второй половине XVII века // Образование и право. - 2024. - № 2. - С. 137-143.
3. Дело о проверке приходо-расходных книг денежной казны, расписок и столпов. Счетные списки // Государственный архив Воронежской области. Ф. И5. Оп. 1. Д. 285.
4. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. – СПб.: Издательство С.-Петербургского университета, 1993. – 216 с.
5. Памяти служилим людям о посылке в новопостроенные города Сергеев и Никонов для караула стрельцов из азовских полков; росписи стрельцов, посланных для караула людей // Государственный архив Воронежской области. Ф. И5. Оп. 1. Д. 10.
6. Память ландрата Важеской доли Архангелогородской губернии князя Никиты Алексеевича Дябринского духовным лицам, сотским, старостам, выборным целовальникам и всем крестьянам об указе царя Петра I о переписи населения и о наказаниях за утайку дворов и людей // Государственный архив Вологодской области. Ф. 1272. Оп. 1. Д. 1.
7. Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: эволюция бюрократической системы / Л.Ф. Писарькова; Российская акад. наук, Ин-т российской истории. – М.: РОССПЭН, 2007. – C. 742, [1].
8. Письма и бумаги императора Петра Великого. Т. 13, вып. 2 (14 июня-декабрь 1713 г.) / Ин-т российской истории РАН, Федер. арх. служба России, Рос. гос. арх. древ. актов; Отв. ред. А.А. Преображенский. — М.: Древлехранилище, 2003. — с. 678.
9. Полное собрание постановлений и распоряжений по ведомству православного исповедания Российской империи. Т. 1. 1721. – СПб: Синодальная типография, 1869 - [6], 16, 349, 33 с.
10. ПСЗРИ, изд. 1 СПб.: тип. Втор. Отд. Собств. Его Имп. Вел. Канц., 1830.
11. Сказки головы таможенного и кружечного двора Степана Мартынова об устройстве в Троецком на Таганроге мест для продажи вина; о сборе денег с проданного вина, о бегстве целовальника; распросные и допросные речи по этому вопросу голове // Государственный архив Воронежской области. Ф. И5. Оп. 1. Д. 93.
12. Указы Сената Канцелярии городовых дел или Городовой канцелярии 1721 года // РГИА. Ф. 470 Оп. 7. Внутр. оп. 209/643. Д. 1.
13. Челобитные ремесленных и ратных людей, находившихся при постройке Таганрогской пристани о выдаче им денежного жалованья; наказы о надзоре за производством их работ // Государственный архив Воронежской области. Ф. И5. Оп. 1. Д. 246.

Скачать