Особенности осуществления лицензионного и аккредитационного контроля в условиях специальных разрешительных режимов предпринимательской деятельности

Введение

Особенности осуществления лицензионного и аккредитационного контроля в условиях специальных разрешительных режимов предпринимательской деятельности обусловлены тем, что в данной сфере государственное вмешательство предшествует началу деятельности и продолжается после допуска к ней в форме проверки соблюдения обязательных требований, подтверждения компетентности и применения мер реагирования. Именно поэтому Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 248- ФЗ») и Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 247-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 247-ФЗ») не устранили специальный характер лицензионных и аккредитационных режимов, а лишь встроили их в общий процессуальный контур публичного контроля. По мнению М.А. Ахмадовой, современная реформа контрольной деятельности ориентирована на баланс интересов государства и контролируемых лиц, что особенно заметно именно там, где допуск к рынку связан с предварительным разрешением [1]. По мнению А.С. Евдокимова, Ю.В. Кима и П.П. Сергуна, реформа 2017–2025 годов имеет организационно-правовое значение прежде всего потому, что меняет не только формы вмешательства, но и модель взаимодействия между государством и хозяйствующим субъектом [2]. В связи с этим анализ названных режимов требует перехода от общих положений контрольного законодательства к специальным нормам, определяющим саму конструкцию допуска к предпринимательской деятельности.

Материалы и методы исследований В рамках настоящего исследования в качестве основного материала использованы нормативно-правовые акты, регулирующие лицензионный и аккредитационный контроль в сфере предпринимательской деятельности, включая Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ, Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 247-ФЗ, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 № 99-ФЗ, Федеральный закон «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» от 28.12.2013 № 412-ФЗ, а также Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ. В дополнение к ним рассмотрены подзаконные нормативные акты, в том числе Постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 № 1002 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за деятельностью аккредитованных лиц» и Постановление Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 № 1490 «О лицензировании образовательной деятельности». Методологическую основу исследования составили формально-юридический анализ и систематизация нормативных предписаний, регулирующих порядок допуска к осуществлению отдельных видов предпринимательской деятельности и последующий контроль за соблюдением обязательных требований, сопоставительный анализ лицензионного и аккредитационного режимов, а также аналитическая интерпретация научных публикаций современных отечественных правоведов и публичных высказываний должностных лиц по вопросам реформирования разрешительной и контрольной деятельности. Применение комплексного подхода позволило выявить нормативные расхождения между общими и специальными актами, определить пределы контрольного усмотрения в условиях специальных разрешительных режимов и сформулировать предложения по совершенствованию действующего регулирования.

Результаты и обсуждения

В лицензионной сфере базовым актом выступает Федеральный закон «О лицензирова - - нии отдельных видов деятельности» от 04.05.2011 № 99-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 99-ФЗ»), который в статье 2 связывает лицензирование с предотвращением ущерба правам, законным интересам, жизни, здоровью, обороне и безопасности государства, а в статье 8 допускает установление лицензионных требований федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с ними. Нормативно значимо и то, что статья 19 Федерального закона № 99-ФЗ в действующей редакции разграничивает три формы оценки соблюдения требований, а именно оценку соответствия, государственный контроль за соблюдением лицензионных требований и периодическое подтверждение соответствия. По мнению А.А. Краснощекова, «административная процедура лицензирования реализуется, как правило, по инициативе заинтересованного лица и носит заявительный характер» [3]. По мнению К.А. Белозеровой, в статье 12 Федерального закона № 99-ФЗ в настоящее время закреплено более 50 лицензируемых видов деятельности, что само по себе свидетельствует о значительной сфере действия лицензионного режима и о высокой вероятности нормативных расхождений между общим законом и отраслевыми положениями о лицензировании [4]. Отсюда возникает необходимость перейти от общего вопроса о допустимости лицензирования к вопросу о границах контрольного усмотрения внутри уже предоставленного разрешения.

Специфика лицензионного контроля в специальных разрешительных режимах проявляется в том, что контролируемое лицо обязано подтвердить готовность к деятельности еще до фактического выхода на рынок, однако ряд требований предполагает наличие уже сформированной организационной структуры, персонала и имущественной базы. По мнению К.А. Белозеровой, лицензирование «выступает условием допуска к деятельности тех субъектов, которые проверены государством на соблюдение требований, способствующих минимизации такого риска» [4]. Вместе с тем тот же автор показывает коллизию, при которой организация должна представить подтверждение укомплектованности штата, хотя до получения лицензии ее специальная правоспособность еще не реализована в полном объеме [4]. Такая коллизия имеет не частное, а системное значение, поскольку в условиях специальных разрешительных режимов контроль начинает фактически сливаться с предварительным допуском, а это способно смещать акцент с проверки соблюдения обязательных требований на оценку предположительной хозяйственной готовности субъекта.

Именно поэтому в лицензионной сфере правовая определенность зависит не только от закона, но и от того, насколько отраслевой подзаконный акт точно воспроизводит пределы вмешательства, не расширяя их по отношению к федеральному закону.

Для аккредитационного режима характерна иная юридическая конструкция. Федеральный закон «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» от 28.12.2013 № 412-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 412-ФЗ») в статье 24 закрепляет цикличность подтверждения компетентности аккредитованного лица, которое проводится в течение первого года после аккредитации, далее не реже одного раза в два года и затем каждые пять лет. Статья 27 Федерального закона № 412-ФЗ относит к предмету федерального государственного контроля соблюдение обязательных требований к деятельности и результатам деятельности аккредитованных лиц, включая требования российского законодательства, документов по стандартизации, актов Евразийского экономического союза и международных стандартов.

Одновременно в той же статье установлено отсутствие плановых контрольных мероприятий, а сама организация контроля подчиняется Федеральному закону № 248-ФЗ. По мнению А.А. Краснощекова, применительно к аккредитации центральное место занимает экспертная стадия, поскольку именно она позволяет сопоставить фактическую деятельность заявителя с нормативно установленными показателями [6]. По мнению С.М. Рукавишникова, сущность аккредитации состоит в подтверждении соответствия качества установленным аккредитационным показателям [5]. Тем самым аккредитационный контроль смещает анализ от формальной готовности к деятельности к постоянному подтверждению ее качества и компетентности, что требует рассмотрения специальных подзаконных механизмов.

На уровне подзаконного регулирования указанная специфика конкретизируется значительно жестче. Постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 № 1002 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за деятельностью аккредитованных лиц» (далее – «Постановление Правительства № 1002») предусматривает информирование, обобщение правоприменительной практики, предостережение и самообследование как профилактические инструменты, а в качестве собственно контрольных мероприятий закрепляет наблюдение, документарную проверку, инспекционный визит и выездную проверку. По мнению В.В. Горячко, В.А. Зернова и И.В. Дарды, переход к системе аккредитационных показателей должен сделать процедуру более открытой и уменьшить влияние субъективного фактора эксперта [7]. Те же авторы указывают количественный параметр новой модели, отмечая, что показатель наличия внутренней системы оценки качества образования оценивается в 20 баллов [7]. По мнению В.В. Свечниковой, развитие аккредитации в России показывает переход от разовой разрешительной процедуры к более сложной системе постоянной верификации качества [8]. Однако именно здесь возникает следующая проблема, поскольку расширение перечня оценочных показателей не всегда сопровождается достаточной ясностью относительно их нормативного происхождения и пределов использования в контрольной деятельности.

Показательным примером разграничения лицензионного и аккредитационного контроля является сфера образования. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 273-ФЗ») в статье 90 прямо относит к государственной регламентации образовательной деятельности лицензирование, государственную аккредитацию и государственный контроль в сфере образования как самостоятельные институты. Статья 91 данного закона регулирует лицензирование образовательной деятельности, тогда как статья 92 определяет целью государственной аккредитации подтверждение соответствия качества образования установленным аккредитационным показателям, а предметом аккредитационной экспертизы называет именно соответствие качества образования этим показателям. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 № 1490 «О лицензировании образовательной деятельности» (далее – «Постановление Правительства № 1490») показывает, что уже на уровне подзаконного акта содержание допуска к деятельности становится детализированным и технологически насыщенным. По мнению А.А.

Краснощекова, в административной процедуре аккредитации требуется конкретизация отдельных сроков, иначе право организации на своевременное получение результата государственной услуги оказывается процессуально ослабленным [6].

Следовательно, в специальных разрешительных режимах основная трудность состоит не в самом наличии контроля, а в несогласованности темпов и критериев разных процедур, формально разделенных законом.

Дополнительный источник неопределенности создается взаимодействием специальных разрешительных законов с Федеральным законом № 247-ФЗ. Его статья 15 запрещает при осуществлении государственного контроля оценивать соблюдение обязательных требований, содержащихся в актах, вступивших в силу до 01.01.2020, если такие требования не были включены в установленный перечень, а несоблюдение подобных требований не может служить основанием для привлечения к ответственности. Между тем статья 27 Федерального закона № 412-ФЗ допускает обращение к широкому массиву документов по стандартизации, актов ЕАЭС и международных стандартов. В свою очередь статья 8 Федерального закона № 99-ФЗ позволяет формировать лицензионные требования через сочетание закона и подзаконных актов. По мнению А.В.

Верещагина, Д. В. Леонова и Г.Д. Лямина, проблемы института лицензирования во многом порождаются недостатками юридической техники и правовыми пробелами [9]. В результате для предпринимателя не всегда очевидно, какие именно предписания образуют обязательное требование в смысле Федерального закона № 247- ФЗ, а какие используются органом лишь как технический ориентир, и именно эта неопределенность превращает специальный разрешительный режим в зону повышенного процедурного риска.

В этих условиях особое значение приобретает профилактическая составляющая контроля.

Президент Российской Федерации В.В. Путин, характеризуя природу профилактического визита, подчеркивал, что это «визит контролёров без применения санкций и каких-то штрафов» [11]. Такая оценка соответствует конструкции Федерального закона № 248-ФЗ, в котором статьи 45–52.2 закрепляют развернутую систему профилактических мероприятий, а статья 40 устанавливает обязательный досудебный порядок обжалования решений контрольных органов. По мнению И.И. Василишина, соблюдение прав предпринимателей при осуществлении контроля зависит не только от формального перечня гарантий, но и от практики их реального обеспечения, включая надлежащее процессуальное реагирование на нарушения со стороны контрольных органов [10]. Следовательно, в специальных разрешительных режимах лицензионный и аккредитационный контроль должны пониматься не как автономные карательные механизмы, а как юридически ограниченные формы подтверждения допустимости и качества предпринимательской деятельности, что подводит к вопросу о способах нормативного совершенствования.

Заключение

Дополнительное направление развития связано с цифровизацией разрешительной деятельности. Председатель Правительства Российской Федерации М.В. Мишустин в декабре 2024 года указывал: «Мы планируем внедрять проактивную выдачу лицензий-разрешений» [12]. Эта позиция согласуется с общим курсом на реестровую модель и сокращение избыточных процедур, однако в специальных разрешительных режимах - цифровизация сама по себе не устраняет правовых дефектов, если не определены закрытый перечень проверяемых требований, допустимые источники доказательств и предельные сроки совершения процессуальных действий. Поэтому представляется необходимым, во-первых, законодательно закрепить дефиницию специальных разрешительных режимов предпринимательской деятельности как режимов, в которых допуск и продолжение деятельности зависят от предварительного публичного разрешения и последующей оценки соблюдения обязательных требований, во-вторых, внести в Федеральный закон № 99-ФЗ норму, устраняющую коллизию между предварительным подтверждением кадровой и организационной готовности и отсутствием у соискателя лицензии возможности полноценно сформировать штат до получения разрешения, в-третьих, уточнить в Федеральном законе № 412-ФЗ закрытые критерии обращения к международным и наднациональным стандартам при контроле, в-четвертых, синхронизировать отраслевые положения о лицензировании и аккредитации с требованиями статьи 15 Федерального закона № 247-ФЗ, в-пятых, установить на уровне подзаконных актов предельные сроки повторной экспертизы, рассмотрения возражений и внесения сведений в реестры. При сохранении текущего направления реформы можно прогнозировать дальнейшее усиление профилактических и цифровых элементов контроля, однако без перечисленных поправок лицензионный и аккредитационный контроль будут сохранять повышенную степень процедурной неопределенности именно там, где предпринимательская деятельность зависит от специального публичного допуска.