Опыт деятельности территориального общественного самоуправления в Орловской области Российской Федерации (на примере города Орла)

• СОЛОМИН Сергей Владимировичаспирант Среднерусский институт управления – филиал ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», кафедра конституционного, административного и уголовного праваsolomin.sergey@list.ru

• САВИН Валерий Ивановичкандидат юридических наук, профессорsavin057@mail.ru

В статье исследуется проблема взаимодействия населения и муниципальной власти в современной России, где наблюдается низкий уровень доверия граждан к органам местного самоуправления и социальная апатия. На примере Орловской области рассматривается территориальное общественное самоуправление (ТОС) как эффективный механизм преодоления этих негативных тенденций. Автор анализирует нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность ТОС в Орловской области, и исследует опыт городов Орла, Ливны и Мценска в развитии системы общественного самоуправления. Особое внимание уделяется успешным практикам функционирования домовых и уличных комитетов, их роли в решении вопросов благоустройства территорий, развитии социальной инфраструктуры и организации культурно-массовых мероприятий. В статье также рассматривается муниципальная программа «Поддержка институтов гражданского общества» (2024-2026 гг.), включившая ТОС в систему поддержки, и образовательный проект «Школа домкомов». Выявлены проблемы развития ТОС, связанные с недостаточной активностью населения, ограниченностью финансовых ресурсов и противоречиями с местными властями. Автор предлагает пути совершенствования системы ТОС через усиление государственной поддержки, увеличение финансирования проектов, повышение информированности граждан и налаживание межрегионального обмена успешными практиками, что позволит эффективнее использовать потенциал территориального общественного самоуправления для развития гражданского общества. Отмечается, что важным направлением развития ТОС, как института муниципальной власти, является цифровизация его деятельности. Внедрение современных информационно-коммуникационных технологий позволит оптимизировать процессы взаимодействия между активистами и жителями территорий, обеспечить большую открытость в принятии решений, а также повысить эффективность контроля за реализацией проектов благоустройства.

Ключевые слова: территориальное общественное самоуправление (ТОС), местное самоуправление, гражданская активность, Орловская область, город Орёл, домовые комитеты, уличные комитеты, муниципальная власть, гражданское общество

Всовременной России одной из ключевых системных проблем местного самоуправления является отсутствие эффективного взаимодействия между населением и муниципальной властью. Эта проблема имеет глубокие корни и проявляется в различных аспектах общественной жизни на локальном уровне.

На протяжении долгого времени наблюдается устойчивая тенденция низкого уровня доверия граждан к органам местного самоуправления. Жители муниципальных образований зачастую занимают пассивную позицию, воспринимая себя лишь как потребителей муниципальных услуг, не проявляя инициативы и не участвуя активно в жизни своих сообществ. Можно признать, что создание условий для формирования гражданского общества, значимого для построения демократического государства, осуществляется недостаточно эффективно, по нескольким причинам.

Это нежелания властей обращать внимание на важные и актуальные проблемы обеспечения нужд населения, отсутствие у муниципалитетов необходимых финансовых ресурсов, что вызывает негодование граждан, утрату авторитета у органов власти.

В связи с этим возникает вопрос о готовности граждан участвовать в формировании органов местного самоуправления и в решении вопросов местного значения. Люди не проявляют должного интереса к общественно-политической жизни своих территориальных сообществ, что приводит к снижению качества местного самоуправления и ослаблению гражданского общества на муниципальном уровне.

В результате этих негативных тенденций на территории многих муниципальных образований России сформировалась атмосфера социальной апатии и институциональной инертности. Это выражается в отсутствии стремления к переменам, нежелании брать на себя ответственность за развитие своей территории и участвовать в местных инициативах. Такая ситуация препятствует эффективному решению локальных проблем и затрудняет развитие муниципалитетов в целом. Деятельность вновь образующихся на территориях муниципалитетов общественных объединений с целью улучшения качества местного самоуправления сводится к противодействию и критике работы органов власти, организации и проведению акций, итогом которых является выражение требований об изменении существующего положения, что свидетельствует о недоверии официальным институтам, отсутствии механизмов, способствующих гражданам активно принимать участие в разрешении общественно значимых проблем иными способами.

Таким образом, отсутствие эффективного взаимодействия между населением и муниципальной властью тормозит участие граждан в решении вопросов местного значения.

Уже сегодня приоритетным направлением в социальной политике государства должно быть определено создание новой системы общественного взаимодействия, позволяющего реализовывать имеющиеся у муниципального образования внутренние ресурсы.

Налаживание результативного взаимодействия между институтами власти и обществом невозможно без сплочения и организации совместной деятельности в направлении достижения общих целей, что обуславливает содействие трансформации стихийной активности граждан в организованные формы.

Вовлеченность сформировавшихся наиболее устойчивых общественных структур в процессы муниципального управления создаст базу должного, продуктивного взаимодействия.

Именно активная и организованная часть населения должна стать ключевым партнером местных органов власти в управлении муниципалитетом, что позволит более эффективно использовать социальные ресурсы и потенциал местного сообщества для решения актуальных проблем и развития территории.

Таким образом, в укреплении принципов демократии формирование и развитие гражданского общества занимает не последнее место, что предполагает создание благоприятствующих условий для принятия населением участия в общественной и политической жизни, разрешения важных социальных проблем местного значения. Территориальное общественное самоуправление представляет собой уникальный механизм, посредством которого граждане могут реализовать свое конституционное право на участие в решении внутри муниципальных задач. Такая форма самоорганизации населения позволяет активным членам общества объединяться и совместными усилиями решать актуальные проблемы на местном уровне [1]. Организацией деятельности ТОС обеспечивается должное взаимодействие между населением и органами государственной власти, позволяя разрешать социально значимые проблемы, имеющиеся на определенных территориях проживания, наиболее результативно. «Подобную самоорганизацию граждан с целью ответственного осуществления собственных инициатив, затрагивающих разрешение проблем местного уровня, можно признать действенным инструментом прямой демократии, основной составляющей гражданского общества» [2].

Отличительной особенностью рассматриваемой формы организации является возможность принятия прямого участия в разрешении приоритетных для местного сообщества задач собственными усилиями инициативной группы граждан в тесном взаимодействии с органами муниципальной власти. Деятельность ТОС отличается совокупностью общественного и публичного управления, выделяющей ее среди других форм и дающих определенные преимущества, заключающиеся в своевременной реализации инициатив граждан без посредников, самостоятельности осуществления различных проектов.

Между тем, несмотря на значимость создания институтов ТОС на территории государства, есть определенные проблемы, сопряженные с различием развития регионов, которые приходится учитывать. Результативность взаимодействия между ТОС и органами местной власти зависит от комплекса взаимосвязанных факторов, охватывающих организационные, финансовые, правовые и социальные аспекты. Учет и оптимизация этих факторов позволяет существенно повысить эффективность сотрудничества и, как следствие, улучшить качество жизни местного сообщества.

Орловская область – субъект Российской Федерации, в котором система ТОС получила широкое распространение. По состоянию на конец 2023 года в Орловской области насчитывалось более 500 органов ТОС [3].

Чтобы определить, количество ТОС в Орловской области власти предприняли следующие шаги:

- Вели учет зарегистрированных органов ТОС. Учитывались данные из реестров муниципальных образований и отчетов местных администраций.

- Направляли запросы во все муниципальные образования региона с просьбой предоставить актуальную информацию о количестве действующих ТОС на их территории.

- Изучали уставы, протоколы собраний и другие документы, связанные с созданием и деятельностью ТОС в области.

- Сотрудничали с ассоциациями ТОС, некоммерческими организациями и другими общественными объединениями, которые могли предоставить дополнительную информацию.

Становление системы территориального общественного самоуправления в Орловской области началось в девяностых годах двадцатого столетия, что обусловлено принятием ряда нормативно-правовых актов, регламентирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления. Вместе с тем совершенствование институтов ТОС продолжается, чему способствует развитие отечественного законодательства, регулирующего сферу взаимодействия органов власти и общественных объединений, оказание всестороннего содействия со стороны региональных и местных властей.

Одним из ключевых факторов успешного развития ТОС в Орловской области и городе Орле стало создание эффективной нормативно-правовой базы. В настоящее время в регионе приняты и действуют новые нормативно-правовые акты и подзаконные регламенты, закрепляющие статус, функции, полномочия, правила организации ТОС, что способствует более открытому и должному осуществлению их взаимодействия с властными структурами. Нормативно-правовую базу, закрепляющую статус, функции, полномочия, правила организации ТОС составляют следующие нормативно-правовые акты и подзаконные регламенты:

- Положение Орловского городского Совета народных депутатов от 29 апреля 2014 г. N 48/0915-ГС «О Территориальном общественном самоуправлении в городе Орле»; - Закон Орловской области от 13 июня 2019 года № 2349-ОЗ «О содействии территориальному общественному самоуправлению в Орловской области»; - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024).

Важным аспектом развития ТОС в Орловской области является финансовая поддержка. В регионе действует система грантов и субсидий для ТОС, которые позволяют реализовывать различные проекты по благоустройству территорий, развитию социальной инфраструктуры и решению других актуальных проблем местных сообществ [4].

В Орловской области наблюдается уникальный подход к организации местного самоуправления, который характеризуется активным участием территориального общественного самоуправления (ТОС) в процессах принятия решений на локальном уровне. Данная модель отличается тем, что представители ТОС не просто номинально присутствуют, а являются полноправными участниками муниципального управления.

Таким образом, одним из ключевых факторов успешного развития ТОС в Орловской области стало создание эффективной нормативно-правовой базы, а также программы грантовой поддержки инициатив ТОС.

Одним из успешных примеров деятельности ТОС в Орловской области является опыт города Орла. Здесь создана разветвленная сеть органов ТОС, охватывающая практически все микрорайоны города. ТОСы активно участвуют в благоустройстве дворовых территорий, организации культурно-массовых мероприятий, работе с молодежью и пожилыми людьми.

Интересен опыт сельских ТОС в Орловской области. В условиях ограниченности ресурсов местных бюджетов именно органы общественного самоуправления часто становятся инициаторами и организаторами различных проектов по развитию сельских территорий. Это может быть ремонт дорог, обустройство детских площадок, организация водоснабжения и многое другое [5].

Важным аспектом деятельности ТОС в Орловской области является их роль в сохранении и развитии местных традиций и культуры.

Многие ТОСы организуют фольклорные фестивали, праздники, ведут краеведческую работу, что способствует укреплению местной идентичности и сплочению сообществ.

Опыт Орловской области показывает, что эффективная система ТОС может стать важным инструментом развития территорий и повышения качества жизни населения. Однако для этого необходимо создание соответствующих условий: финансовая поддержка и обучение активистов ТОС.

Вместе с тем следует отметить и ряд проблем, с которыми сталкиваются органы ТОС в Орловской области: это и недостаточная активность части населения, и ограниченность финансовых ресурсов, и иногда возникающие противоречия с местными властями. Решение этих проблем требует дальнейшего совершенствования системы ТОС, поиска новых форм работы и взаимодействия с различными заинтересованными сторонами.

Таким образом, поддержка инициатив ТОС позволяет реализовывать различные проекты, связанные с сохранением и развитием местных традиций и культуры, а также проекты по благоустройству территорий, развитию социальной инфраструктуры и решению других актуальных проблем на местном уровне.

В 2019 году в Орловской области произошло знаменательное событие в сфере местного самоуправления. Впервые в истории региона город Ливны запустил муниципальную программу, целью которой стало развитие и поддержка территориального общественного самоуправления (ТОС). Программа предусматривала комплексную помощь органам ТОС, включая информационную, консультационную, методическую, материально-техническую и организационную поддержку.

В сельской местности Орловской области ТОС также играет важную роль. Например, в Ливенском районе действует более 50 органов ТОС, которые активно участвуют в решении проблем сельских поселений. Так, ТОС села Коротыш реализовал проект по восстановлению местного памятника воинам, погибшим в Великой Отечественной войне, а также организовал регулярные субботники по уборке территории села. Важным направлением деятельности ТОС в Орловской области является работа с молодежью. Многие органы ТОС организуют спортивные мероприятия, творческие конкурсы, образовательные программы для детей и подростков.

Например, ТОС «Молодежный» в городе Мценске регулярно проводит турниры по футболу и волейболу, а также организует летние лагеря для школьников.

Таким образом, одним из ключевых факторов успеха ТОС в Орловской области является активное взаимодействие с органами местного самоуправления. В большинстве муниципальных образований региона созданы координационные советы по развитию ТОС, которые обеспечивают эффективное сотрудничество между органами власти и общественными структурами.

Одним из наиболее успешных примеров деятельности ТОС в Орловской области является опыт города Орла. Здесь действует более 100 органов ТОС, которые активно участвуют в решении вопросов благоустройства, организации досуга населения, общественного контроля за деятельностью управляющих компаний и других аспектах жизни города. Например ТОС «Наш дом» в Советском районе города Орла, успешно реализовал проект по созданию детской игровой площадки и организации регулярных мероприятий для детей и подростков.

Функционирование и формирование структур территориального общественного самоуправления (ТОС) в городе Орле регулируется рядом нормативно-правовых документов. Ключевыми среди них являются Устав города Орла и специальное Положение «О территориальном общественном самоуправлении в городе Орле».

Помимо этого, деятельность ТОС подчиняется и другим законодательным актам местного и федерального уровня.

Также необходимо отметить, что посредством деятельности органов ТОС возможно повышение качества и результативности местного самоуправления, поскольку удается разрешить приоритетные проблемы и удовлетворить своевременно насущные нужды граждан, проживающих в конкретной местности.

В основном деятельность местных ТОС направлена на разрешение вопросов благоустройства территорий, развитие и поддержание в должном состоянии жилищного фонда, что обусловлено озабоченностью граждан, выражаемой по поводу проблем в работе организаций ЖКХ. Согласно официальным данным, к концу 2023 года в городе Орле функционировало 238 домовых комитетов, которые занимались решением вопросов, связанных с управлением многоквартирными домами и прилегающими территориями. В инфраструктуре города присутствует довольно большой частный сектор, где проживающему населению, приходится коллективными усилиями разрешать вопросы по поддержанию прилегающей территории в должном порядке, а также решать другие проблемы, для чего организуются уличные комитеты. Стоит признать полезным опыт советского периода по формированию и работе «уличкомов», который нашел применение и трансформировался в новые формы местного самоуправления.

Таким образом, ТОС не только активно участвуют в организации досуга населения, но также играют активную роль в решении вопросов благоустройства.

В 2024 году в Орле произошли значительные изменения в муниципальной программе поддержки общественных организаций. Мэр города Орла инициировал расширение сферы действия программы, ранее ориентированной исключительно на социально ориентированные некоммерческие организации (СОНКО).

Обновленная программа, рассчитанная на период 2024-2026 годов, теперь носит название «Поддержка институтов гражданского общества». Ключевым нововведением стало включение в программу органов территориального общественного самоуправления (ТОС). Согласно пересмотренной преамбуле, к институтам гражданского общества теперь относятся не только СОНКО, но и ТОСы. Эти структуры рассматриваются как важные посредники между населением и органами местного самоуправления.

Хотя городская администрация и ранее оказывала поддержку ТОСам, было принято решение о более системном подходе. Использование программно-целевого подхода предположительно приведет к улучшению качественных и количественных показателей развития гражданского общества в Орле.

Такое решение демонстрирует намерение городской администрации наладить более тесное сотрудничество с разнообразными общественными инициативами. Подход может положительно сказаться на эффективности муниципального управления и укрепить основы гражданского общества в городе. Власти рассчитывают, что целенаправленное планирование и реализация программ позволит достичь более значимых результатов в сфере общественного развития и гражданской активности орловчан [6].

Важность местных уличкомов этим не ограничивается. Они представляют собой ценный социальный институт, обладающий рядом преимуществ [7]:

1. Развитые соседские связи: уличкомы способствуют укреплению отношений между жителями, создавая атмосферу взаимопомощи и поддержки в микрорайоне.

2. Обеспечение преемственности: благодаря устойчивой структуре уличкомов, опыт и знания передаются от одного поколения активистов к другому, что позволяет сохранять эффективность работы на протяжении длительного времени.

3. Глубокое понимание местных проблем:

находясь в непосредственном контакте с жителями, члены уличкомов хорошо осведомлены о насущных проблемах и потребностях своего района.

4. Посредническая роль: уличкомы выступают связующим звеном между населением и органами местного самоуправления, способствуя более эффективному решению локальных вопросов.

Таким образом, система территориального общественного самоуправления в Орле, представленная домовыми и уличными комитетами, играет важную роль в жизни города, способствуя повышению качества жизни граждан и развитию гражданского общества на местном уровне.

Кроме того, в Орле уже на протяжении восьми лет функционирует уникальное образовательное учреждение - «Школа домкомов». Реализация данного проекта позволяет повысить правовую культуру граждан. В рамках проведения подобной образовательной деятельности каждый гражданин имеет возможность ознакомиться с порядком разрешения различных жилищно-коммунальных проблем, получить консультацию, что способствует снятию общественной напряженности, обусловленной недовольством работы отдельных организаций жилищно-коммунального хозяйства. Более того, предложения, внесенные гражданами, будут полезны при планировании работы местными органами власти по разрешению проблем в данной сфере.

Вместе с тем, исходя из статистических исследований, создание и организация деятельности домовых комитетов как формы ТОС не находит широкого применения. Действующих на сегодняшний день домовых комитетов в различных городских округах явно недостаточно для решения каждодневных проблем, с которыми сталкиваются горожане, что предполагает расширение работы по стимулированию гражданской активности в данном направлении. Несмотря на наличие образовательной платформы, развитие системы домовых комитетов в Орле происходит не столь активно, как могло бы быть. Необходимо отметить, что развитие сферы территориального общественного самоуправления в Орловской области и городе Орле продолжает совершенствоваться и в перспективе будет иметь положительный результат.

Таким образом, институты ТОС помогают муниципальным образованиям выявлять те или иные проблемы в организации жизнедеятельности территорий, расположенных в границах муниципальных образований, позволяют вовлекать граждан в решение социально-экономических проблем территорий, эффективно выстраивать и поддерживать диалог общества и государства.

Деятельность ТОС способствуют повышению качества жизни населения, проживающего на конкретной территории, посредством вовлеченности граждан в разрешение первоочередных социально-значимых проблем. При этом стимулирование гражданской активности в данном направлении требует приложения усилий со стороны государственных органов по оказанию содействия в развитии органов ТОС в муниципальных образованиях, увеличения финансирования для реализации проектов ТОС, доведение до сведений граждан в доступной и понятной форме информации о возможности участия в общественном самоуправлении.

Список литературы

1. Горностай Л.А. Роль ТОС в системе местного самоуправления Российской Федерации // Студенческий электронный научный журнал. — 2017. — № 11(11). — С. 44-49.
2. Комарова В.В. Правовая природа ТОС: мнения, суждения, перспективы / В. В. Комарова // Местное право. 2019. — № 4. — С. 65–76.
3. Малая Т.Н. Правовые гарантии участия территориального общественного самоуправления в жизни муниципального образования / Т. Н. Малая // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. — № 9. — С. 35–39
4. Миронов К.О. Понятие и природа института территориального общественного самоуправления / К. О. Миронов. — Текст: непосредственный // Молодой ученый. — 2024. — № 2 (501). — С. 103-104.
5. Овчинников, И. И. Муниципальное право: учебник и практикум для среднего профессионального образования / И. И. Овчинников, А. Н. Писарев. — 5-е издание, переработано. и дополнено. — Москва: Издательство Юрайт, 2025. — 431 с.
6. Муниципальное право России: учебник для вузов / под редакцией А. Н. Кокотова. — 8-е изд., переработано и дополнено. — Москва: Издательство Юрайт, 2025. — 406 с.
7. Чаннов, С. Е. Муниципальное право: учебник и практикум для вузов / С. Е. Чаннов. — 5-е изд., переработано и дополнено. — Москва: Издательство Юрайт, 2025. — 307 с.
8. Бойко, Н. С. Муниципальное право: учебник для вузов / Н. С. Бойко. — 3-е изд., переработано и дополнено. — Москва: Издательство Юрайт, 2025. — 430 с. Spisok literatury:
9. Gornostaj L.A. Rol’ TOS v sisteme mestnogo samoupravlenija Rossijskoj Federacii // Studencheskij jelektronnyj nauchnyj zhurnal. — 2017. — № 11(11). — S. 44-49.
10. Komarova V.V. Pravovaja priroda TOS: mnenija, suzhdenija, perspektivy / V. V. Komarova // Mestnoe pravo. 2019. — № 4. — S. 65–76.
11. Malaja T.N. Pravovye garantii uchastija territorial ’nogo obshhestvennogo samoupravlenija v zhizni municipal’nogo obrazovanija / T. N. Malaja // Gosudarstvennaja vlast’ i mestnoe samoupravlenie. 2019. — № 9. — S. 35–39
12. Mironov K.O. Ponjatie i priroda instituta territorial ’nogo obshhestvennogo samoupravlenija / K. O. Mironov. — Tekst: neposredstvennyj // Molodoj uchenyj. — 2024. — № 2 (501). — S. 103-104.
13. Ovchinnikov, I. I. Municipal’noe pravo: uchebnik i praktikum dlja srednego professional’nogo obrazovanija / I. I. Ovchinnikov, A. N. Pisarev. — 5-e izdanie, pererabotano. i dopolneno. — Moskva: Izdatel’stvo Jurajt, 2025. — 431 s.
14. Municipal’noe pravo Rossii: uchebnik dlja vuzov / pod redakciej A. N. Kokotova. — 8-e izd., pererabotano i dopolneno. — Moskva: Izdatel’stvo Jurajt, 2025. — 406 s.
15. Channov, S. E. Municipal’noe pravo: uchebnik i praktikum dlja vuzov / S. E. Channov. — 5-e izd., pererabotano i dopolneno. — Moskva: Izdatel’stvo Jurajt, 2025. — 307 s.
16. Bojko, N. S. Municipal’noe pravo: uchebnik dlja vuzov / N. S. Bojko. — 3-e izd., pererabotano i dopolneno. — Moskva: Izdatel’stvo Jurajt, 2025. — 430 s.

Скачать