Обязан ли государственный гражданский служащий исполнить детерминированное коррупциогенным фактором поручение?

• ГАВРИШ Данил Денисовичстудент 2-го курса магистратуры юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерацииjnk_177@mail.ru

• МИХАЙЛОВ Валентин Ивановичдоктор юридических наук, профессор Кафедры международного и публичного права Финансового университета при Правительстве Российской Федерацииmail@law-books.ru

В работе рассматривается актуальный вопрос необходимости исполнения государственным гражданским служащим поручения, детерминированного коррупциогенным фактором; обосновывается, что в действующей практике правоприменения субъектами антикоррупционной экспертизы уделяется недостаточное внимание выявлению и устранению нетипичных коррупциогенных факторов во властно-управленческой сфере, которые между тем являются обстоятельствами совершения преступлений и иных правонарушений; делается вывод о необходимости дальнейшего развития института антикоррупционной экспертизы в качестве одного из основных инструментов предупреждения коррупции с учетом уже имеющихся нормативной базы и правовых механизмов.

Ключевые слова: государственная гражданская служба, управление, антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы

На данном этапе развития человеческой цивилизации коррупция многофакторна и поливекторна, она регулярно трансформируется согласно образу современной жизни, её направлениям.

Опасность коррупции как социального явления заключается в том, что она является нормой поведения значительного числа людей на деловом, бытовом и иных уровнях, при этом объективная противоправность (в качестве признака умышленной вины) осуществляемых действий может не осознаваться ими. Распространение же коррупции фактически ведёт к созданию системы управления общественными процессами, действующей параллельно государственной, что подрывает конституциональные основы различных институтов административно-правовых отношений [1].

В связи с этим коррупция признаётся одной из системных угроз обеспечения национальной и экономической безопасности Российской Федерации. В рамках реализации государственной антикоррупционной политики для предупреждения коррупционных проявлений в различных сферах общества, – прежде всего в области управления, реализации властных полномочий, – приняты и внесены изменения в Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, постановления Правительства и ряд иных нормативных правовых актов (НПА), созданы соответствующие организационные структуры, в том числе связанные с осуществлением компетентными органами антикоррупционной экспертизы НПА, локальных актов, их проектов.

Вместе с тем, как показывает практика правоприменения [2], большинство выявляемых субъектами антикоррупционной экспертизы коррупциогенных факторов составляют категорию типичных правовых недостатков в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы (широта дискреционных полномочий, отсутствие или неполнота административных процедур и пр.).

Выявлению же нетипичных коррупциогенных факторов, которые связаны, к примеру, с правовым пробелом в локальном нормативном акте федерального органа исполнительной власти, направленным на регулирование, в частности финансово-экономической сферы, в настоящее время уделяется недостаточное внимание со стороны научного сообщества и практических работников ведомственных учреждений, несмотря на то, что в области управления они ведут к образованию коррупционно-опасных рисков [3], новых коррупционных схем, а также способствуют совершению преступлений и иных правонарушений.

Так, согласно Федеральному закону от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» (далее – Федеральный закон о государственной гражданской службе) гражданский служащий обязан однократно исполнять поручения, указания (оформленных в виду резолюций) и иные индивидуальные распорядительные акты применения права, передаваемых как в письменной, так и устной форме, руководителей в пределах их законодательно установленных полномочий, которые, по его мнению, правомерны с позиции наличия компетенции и ряду других оснований. В ином случае исполнитель должен в установленном порядке обосновать неправомерность данного ему властного требования и получить от вышестоящего руководства письменное утверждение этого поручения.

Действующая практика управленческой деятельности и применения норм права закрепляет на уровне принципа презумпцию законности поручений руководителей и обязанности их исполнения гражданским служащим [4]. Оценка правомерности поручения 1 для исполнителя исходит из условия недопустимости явного нарушения закона или причинения вреда различным общественным отношениям 2. В соответствии с Федеральным законом о государственной гражданской службе исполнение неправомерного властного требования влечет применение мер дисциплинарной, административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности к государственному гражданскому служащему и руководителю, давшего соответствующее поручение, указание.

Вместе с тем локальным актом федерального государственного органа, органа государственной власти субъекта, принятым в установленном законом порядке положении о структурном подразделении, должностной инструкции и др., за тем или иным руководителем могут быть закреплены расширенные дискреционные полномочия, обязательные для исполнения гражданским служащим. В таком случае образуется нормативная коллизия, нетипичный коррупциогенный фактор, ведущий к новым коррупционным схемам и практикам: исполнитель обязан выполнить поручение, которое по объективным признакам, – в 1 Оценка производится лицами, на которые возложена такая обязанность в соответствии с НПА.

2

К примеру, разрушение культурных ценностей, причинение различной степени тяжести вреда здоровью, лишение жизни, и пр. случае нарушения прав и законных интересов индивида, группы лиц, конкретной общественной сферы, государства, – образует уголовно наказуемое деяние в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации (далее – УК России), в частности ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», ст. 286 «Превышение должностных полномочий», ст. 292 «Служебный подлог».

Наряду с этим встречаются и примеры, когда исполнитель ошибочно, но по объективным критериям, может посчитать, что данное ему поручение коррупционно. Происходит это ввиду различного восприятия особенностей конкретной ситуации, её фактических обстоятельств (места, времени, мотива, способа и т.д.) на различных управленческих уровнях, когда начальник в целях реализации эффективного государственного управления, обеспечения гарантий прав и свобод человека поручает исполнения конкретной задачи, а исполнитель обязан её оперативно реализовать, в ином случае он будет подлежать юридической ответственности по законодательству Российской Федерации (к примеру, по ст. 293 УК России «Халатность»).

В ряде случаев соответствующие сведения о наличии в локальных НПА коррупциогенных факторов отсутствуют и у руководителей, отдающих поручения, и, это необходимо особо подчеркнуть, подписывающих соответствующие документы с формулировкой «согласен» (указание).

Осведомлённый о наличии коррупциогенного фактора, в том числе правового пробела, в локальных нормативных актах, государственный гражданский служащий может использовать его для реализации собственных корыстных целей путём предоставления руководителю на подпись юридических документов противоправного характера. При этом фактическим исполнителем данного указания может являться любой иной сотрудник организации, однако при нарушении охраняемых уголовным законом интересов такое лицо, согласно ст. 42 УК России, будет освобождено от ответственности, в отличие от руководителя – посредственного исполнителя (ст. 33 УК России). Действия же государственного гражданского служащего, способствующего визированию соответствующего распоряжения, необходимо квалифицировать как организацию преступления или подстрекательство к его совершению с обязательным указанием на ст. 33 УК России.

Таким образом, можно сделать вывод, что в соответствии с действующей практикой управленческой деятельности и правоприменения государственный гражданский служащий обязан исполнить детерминированное коррупциогенным фактором поручение, поскольку он в большинстве случаев по определению не обладает всей полнотой информации о неправомерности данного индивидуального распорядительного акта. Наличие коррупциогенных факторов также выступает условием для утверждения руководителями противоправных нормативных актов, которые нарушают охраняемые уголовным законом общественные отношения.

В данной связи подчёркивается важность дальнейшего развития института антикоррупционной экспертизы в качестве эффективного механизма по искоренению коррупциогенных факторов, который должен использоваться, среди прочего, следователями на стадии предварительного расследования.

Полагаем, что проблемы локального нормотворчества, обусловленные наличием типичных и нетипичных коррупциогенных факторов, благоприятствующих развитию действующих и уникальных коррупционных практик, совершению конкретных преступлений, особенно во властно-управленческой сфере, следует решать на основе действующего законодательства с учётом имеющегося правового инструментария по выявлению и устранению причин и условий совершения преступлений и иных правонарушений.

Список литературы

1. Михайлов В.И. Некоторые направления совершенствования нормативного правового регулирования государственной антикоррупционной политики с учетом требований международных антикоррупционных договоров // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. №4 (65).
2. Данные предоставлены Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Федеральной службой государственной статистики (Росстатом).
3. Цирин А.М., Трунцевский Ю.В., Севальнев В. В. Оценка коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти: методическое пособие. — Москва: Проспект, 2019. – 112 с.
4. Михайлов, В. И. Пределы исполнения поручения на государственной службе / В. И. Михайлов // Государственная служба. – 2011. – № 1(69). – С. 26-29.

Скачать