Скачать статью (PDF)

Об участии граждан и организаций в принятии решений в сфере экологического туризма

ЛУБНИНА Анастасия Вячеславовна

Авторы
  • ЛУБНИНА Анастасия Вячеславовнааспирант кафедры земельного и экологического права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российский государственный университет правосудия»
Поступление в редакцию:
19.02.2025
Принятие в печать:
13.03.2025
Опубликовано:
17.03.2026
Аннотация и ключевые слова

В данной статье рассмотрены вопросы правового обеспечения доступа граждан и организаций к принятию решений в сфере экологического туризма, базирующегося на конституционном праве граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии. В рамках статьи проведен анализ признаков экологического туризма, выделяемых в международных правовых актах и юридической научной литературе, сформулировано определение экотуризма, рассмотрены положения действующего законодательства, регламентирующие участие граждан и организаций в принятии юридически значимых решений, влияющих на развитие туризма, в том числе экологического, на конкретной территории, определены основные группы лиц, заинтересованных в принятии решений в сфере экологического туризма, дана оценка роли органов местного самоуправления в обеспечении участия граждан и организаций в принятии решений в сфере экотуризма.

Ключевые слова: экологический туризм, локальное сообщество, органы местного самоуправления

Текст статьи

Право на благоприятную окружающую среду и доступ к информации о ее состоянии является одним из основных принципов охраны окружающей среды. Реализация указанного права позволяет общественности не только определять эффективность мероприятий по охране окружающей среды, проводимых органами власти, но и участвовать в принятии решений, влияющих на состояние окружающей среды [14, с.76]. Действующее законодательство наделяет физических и юридических лиц возможностью участвовать в определении судьбы природных ресурсов, являющихся национальным достоянием: лесов, земель, водных ресурсов и животного мира. В то же время, как отмечает Е.А. Галиновская, реализация экологических прав граждан не должна исключать возможность реализации экономических и социальных интересов человека, общества и государства [12, с.39]. Таким образом, особое значение для достижения целей социально-экономического развития приобретают те виды хозяйственной деятельности, которые позволяют обеспечить соблюдение баланса всех указанных интересов. Одним из таких видов деятельности является экологический туризм.

Как и любой другой вид туризма экотуризм представляет собой временные выезды (путешествия) с постоянного места жительства на срок от суток до 6 месяцев в целях занятия деятельностью, несвязанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания.

Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» не содержит легального определения термина «экологический туризм», а также не выделяет экотуризм в качестве самостоятельного вида туризма. В то же время документы стратегического планирования, не только упоминают данный вид туризма как самостоятельный, но и указывают на необходимость его приоритетного развития [5; 6; 7; 8].

Анализ подзаконных правовых актов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления экотуризма позволяет выделить следующие признаки данного вида туризма: использование природных ресурсов в качестве объектов туристского показа, ориентированность на наблюдение и изучение природы и содействие в ее сохранении, применение принципов рационального природопользования и охраны окружающей среды [7; 9].

Международные правовые акты, регламентирующие экотуризм, относят к числу его признаков учет интересов местного сообщества при осуществлении деятельности, связанной с экотуризмом и позитивное влияние данного вида туризма на благосостояние местного населения [1; 2; 3; 4]. В научной юридической литературе также превалирует позиция о признании вовлеченности локального сообщества в деятельность, связанную с оказанием услуг в сфере экотуризма, и получение благ в связи с его развитием в качестве одного из основополагающих признаков экологического туризма [10, с.34; 15, с. 63; 16, с. 22].

Таким образом, экотуризм – это посещение природных территорий в целях отдыха, наблюдения и изучения природы и содействия в ее сохранении, ознакомления с природными и культурными достопримечательностями, основанный на применении принципов рационального природопользования и охраны окружающей среды, способствующий повышению благосостояния населения, с предоставлением услуг по временному размещению, организации досуга, экскурсионных и иных услуг.

При правильной организации деятельности экологический туризм позволяет достигнуть баланса частных (получение прибыли) и публичных (сохранение природного достояния) интересов путем установления дополнительных запретов и ограничений для всех заинтересованных лиц. Обеспечить соблюдение установленных запретов и ограничений в сфере экотуризма помогает участие граждан и юридических лиц в принятии решений, связанных с осуществлением указанной деятельности. Перед рассмотрением непосредственно процесса участия граждан и организаций в принятии упомянутых решений необходимо выделить несколько групп заинтересованных лиц:

– лица, вовлеченные в оказание услуг в сфере экологического туризма (туроператоры, турагенты, средства размещения, объекты общественного питания, производители сувенирной продукции, экскурсоводы (гиды), гиды-переводчики, инструктора-проводники), учреждения, осуществляющие управление особо охраняемыми природными территориями); – лица, не принимающие непосредственного участия в развитии экотуризма, но испытывающие его влияние в связи с проживанием или нахождением на определенной территории (местные жители и предприниматели, осуществляющие деятельность на территории, в границах которой оказываются услуги в сфере экологического туризма).

Лица, входящие в первую группу, заинтересованы в развитии экотуризма и, как правило, положительно оценивают введение связанных с ним дополнительных запретов и ограничений, так как понимают их обоснованность и целесообразность, обусловленные необходимостью сохранения природных объектов, используемых в качестве объектов туристского показа, а также возможностью длительного получения экономической выгоды от оказания соответствующих туристских услуг [13, с.93, 94; 18, с. 46, 56, 83]. Лица, относящиеся ко второй группе, часто негативно воспринимают дополнительные запреты и ограничения, установленные в целях создания благоприятных условий для оказания услуг в рамках экотуризма. Они не получают доход от оказания данных услуг, но приобретают дополнительные обязанности, препятствующие традиционному для данной местности использованию природных ресурсов и вынуждены оплачивать дополнительные издержки в связи с повышением цен на товары, работы и услуги в популярных у туристов районах. Кроме того, участники второй группы, могут быть заинтересованы в сохранении природных и культурных богатств конкретного места и воспринимать рост туристского потока как фактор риска деградации территории и объектов, используемых в качестве объектов туристского показа [11; 17].

Таким образом, развитие экотуризма на конкретной территории может повлечь за собой столкновение интересов указанных лиц и значительный рост социальной напряженности. В то же время предоставление представителям обеих групп полной и точной информации о планах органов власти, инвесторов и учреждений, управляющих особо охраняемыми природными территориями, по развитию экологического туризма в определенной местности, а также обеспечение возможности участия заинтересованных лиц в принятии решений в сфере экологического туризма способно снизить интенсивность социального конфликта, а в отдельных случаях даже предотвратить его. Стоит согласиться с мнением Е.А. Галиновской о том, что гарантом соблюдения интересов местного населения, а также обеспечения баланса между социально-экономическим развитием территории и сохранением уже существующих благ местного сообщества выступают муниципальные власти [12, с. 41]. Следовательно, доступ граждан и организаций к принятию решений в области экотуризма должен быть предоставлен прежде всего на уровне муниципалитета. В свою очередь органы местного самоуправления наделены рядом полномочий, позволяющих вовлекать заинтересованных граждан в принятие решений в области экотуризма.

Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает такие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, в ходе которых могут быть приняты решения в сфере экотуризма, как публичные слушания, общественные обсуждения, территориальное общественное самоуправление и собрание граждан. Проведенный контент-анализ СМИ показал, что наиболее востребованным инструментом участия граждан в решении вопросов местного значения, связанных с развитием туризма, являются публичные слушания [22, 23].

Так, по итогам общественных слушаний, на которых рассматривались проекты Генерального плана и Правил землепользования и застройки одного из сельских поселений Республики Карелия администрацией муниципального района приняты решения об отказе во внесении изменений в данные проекты в части установления функциональной и территориальной зон рекреационного назначения образуемого земельного участка, в том числе по причине того, что строительство на указанном участке туристской базы создаст ограничение доступа неопределенного круга лиц к водоему и вызовет негативную реакцию местного сообщества, а также в части установления в отношении двенадцати земельных участков функциональной и территориальной зон отдыха в связи с расположением указанных участков внутри территории, предназначенной для садоводства и огородничества и с учетом мнения местных жителей, высказавшихся против ведения туристического бизнеса на данных участках [19].

Необходимо отметить, что на текущий момент обязательное проведение публичных слушаний и общественных обсуждений, затрагивающих вопросы осуществления туристской деятельности, предусмотрено только при подготовке проекта стратегии социально-экономического развития муниципалитета, а также проектов муниципальных актов, регламентирующих осуществление градостроительной деятельности, в остальных случаях публичные слушания и общественные обсуждения могут не проводиться. В то же время рост предпринимательской активности в туристской индустрии обусловил формирование запроса о необходимости законодательного регулирования диалога между местным сообществом и предпринимателями, заинтересованными в создании туристских объектов на территориях населенных пунктов, до начала реализации конкретного проекта.

В конце февраля 2025 года о намерении выступить с указанной законодательной инициативой заявили представители Государственного Совета Республики Коми. Причиной выдвижения законодательной инициативы послужило резко негативное отношение жителей поселка Краснозатонский к проекту создания в населенном пункте лесопарковой зоны с глэмпингом, связанное с планированием реализации проекта в месте, традиционно используемом местными жителями для отдыха и рекреации, а также с тем, что мнение локального сообщества относительно возможности реализации проекта на конкретной местности на этапе планирования не учитывалось [21, 24]. Применение механизма общественных слушаний и общественных обсуждений особенно актуально в случае обсуждения планируемых решений в сфере экологического туризма. Экотуризм предусматривает организацию путешествий в природной среде, а также использование наиболее эстетически привлекательных объектов природы (побережья водоемов, леса, луга и тд) для размещения и организации досуга туристов, в такой ситуации риск возникновения социальных конфликтов между туристами и местным населением по поводу режима использования указанных объектов значительно возрастает. В связи изложенным особенно важно до вынесения вопроса на обсуждение предоставить всем заинтересованным лицам информацию не только разработанных проектах в сфере экотуризма, но и об экологическом туризме в целом, а также об ожидаемых эффектах и рисках для местного населения, связанных со всеми этапами реализации указанных проектов. Как показывает международный опыт, привлечение местного сообщества на стадии разработки и планирования проекта является одним из факторов повышения доверия к проекту и в значительно увеличивает шансы на его успешную реализацию, в то время как ограничение роли местного населения исключительно одобрением или отклонением уже сформированного проекта может стать причиной негативного отношения к проекту и отказа локального сообщества от сотрудничества [20].

Таким образом, для обеспечения участия граждан и организаций в принятии решений в сфере экологического туризма муниципалитету необходимо не только организовать информирование граждан о планируемых к реализации на его территории мероприятий в рамках экологического туризма, но и создать условия для полноценного диалога как на этапе планирования, так и на этапе реализации проекта в сфере экотуризма. Указанные меры позволят не только выявить основные противоречия между группами интересантов, но и до начала реализации проекта выбрать вариант реализации, учитывающий интересы всех участников, вовлеченных в отношения в сфере экологического туризма, и тем самым не допустить необоснованных расходов и роста социальной напряженности.

Список литературы

  1. Манильская декларация по мировому туризму // Международный туризм: правовые акты, Москва, 2000 [Электронный ресурс] URL: https:// docs.cntd.ru/document/901813698?section =text (дата обращения: 20.02.2025);
  2. Повестка дня на XXI // Международный туризм: правовые акты, Москва, 2000 [Электронный ресурс] URL: https:// docs.cntd.ru/document /901894820 (дата обращения: 20.02.2025);
  3. Глобальный этический кодекс туризма A/ RES/58/212 // Официальный сайт ООН [Электронный ресурс] URL:https:/ /www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions (дата обращения: 20.02.2025);
  4. Модельный закон Содружества Независимых Государств «Об экологическом туризме» // Официальный сайт Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ [Электронный ресурс] URL: https:// iacis.ru/baza_dokumentov/ modelnie_zakonodatelnie_akti_i_rekomendatcii_ mpa_sng/modelnie_kodeksi_i_zakoni (дата обращения: 02.01.2025);
  5. Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.12.2011 № 2322-р;
  6. Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.05.2014 № 941-р,
  7. Концепция федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019 - 2025 годы)», утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.05.2018 № 872-р;
  8. Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.09.2019 № 2129-р;
  9. ГОСТ Р 56642-2021. «Национальный стандарт Российской Федерации. Туристские услуги. Экологический туризм. Общие требования», утв. приказом Росстандарта от 29.12.2021 № 1879-ст;
  10. Васильева М.И. К юридическому определению понятия экологического туризма // Lex russica. 2020. № 4. С. 34 – 52;
  11. Виноградов Е.С. Негативные аспекты развития природоориентированного туризма // Сервис в России и за рубежом. 2017. №5 (75) [Электронный ресурс] URL: https:// cyberleninka.ru/ article/n/ negativnye-aspekty-razvitiya-prirodoorientirovannogo-turizma (дата обращения: 23.02.2025);
  12. Галиновская Е.А. Политико-правовые аспекты реализации экологических требований органами местного самоуправления // Российская юстиция. 2024. № 2. С. 38 – 49;
  13. Иванова С.В., Рыбак С.В. Развитие экологического туризма как приоритетного направления экологической политики: проблемы реализации в России и за рубежом // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. – 2024. – № 3(77). – С. 91-98;
  14. Кичигин Н.В. Актуальные правовые проблемы общественного контроля в сфере охраны окружающей среды // Закон. 2023. № 10. С. 76 – 85;
  15. Клюканова Л.Г. Экологический туризм на особо охраняемых природных территориях: рекреационная деятельность и охрана окружающей среды // Закон. 2023. № 10. С. 59 – 67;
  16. Погодина И.В., Баранова А.Ф. Экотуризм: необходимость определения и регулирования // Туризм: право и экономика. 2019. № 4. С. 21 – 23;
  17. Рой О.М. Особо охраняемые природные территории: от консервации к развитию // Антиномии. 2021. №2. [Электронный ресурс] URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/osobo-ohranyaemyeprirodnye-territorii-ot-konservatsii-k-razvitiyu (дата обращения: 23.02.2025);
  18. Методическое пособие «Экотурпродукт: от идеи до отзыва» — Москва: АНО «АРСИ», Экоцентр «Заповедники», 2022. — 90 с;
  19. Заключение о результатах публичных слушаний по проектам Генерального плана и Правил землепользования и застройки Шуйского сельского поселения от 31.01.2025 // Официальный сайт Прионежского муниципального района Республики Карелия [Электронный ресурс] URL: https://prionego.ru/node/23428 (дата обращения: 23.02.2025);
  20. Сотрудничество с местным населением (по материалам К. Brandon Ecotourism: A Guide for Planners and Managers, 1993) [Электронный ресурс] URL: https:// ecodelo.org/3462-212_ sotrudnichestvo_s_mestnym_naseleniem-prakticheskie _ rekomendatsii_po_planirovaniyu_ organizat (дата обращения: 23.02.2025)
  21. Депутаты Госсовета Коми готовят законодательную инициативу об обязательности обсуждений с жителями выделения земельных участков под проекты туризма // Информационное агентство БНК [Электронный ресурс] URL: https:// www.bnkomi.ru/data/news/181640/ (дата обращения: 23.02.2025);
  22. Миллер Е. Турист не всегда прав. Что не так с развитием экотрузима в Ширяево и других селах побережья // Сетевое издание «Другой город» [Электронный ресурс] URL: https:// drugoigorod.ru/problem-ecoturizma-in-shiryevo/ (дата обращения: 23.02.2025);
  23. Тишкина А. Жители карельской деревни выступили против туризма на своей территории // РБК Карелия [Электронный ресурс] URL: https:// karelia.rbc.ru/karelia/30/01/2025/679b9f099a794785 8b5bec96 (дата обращения: 23.02.2025);
  24. Фетисов А. Депутат Госдумы поддерживает позицию Госсовета Коми об изменениях в законы о выделении земельных участков // Информационное агентство Комиинформ [Электронный ресурс] URL: https://komiinform.ru/news/277148 (дата обращения: 23.02.2025). Spisok literatury:
  25. Manil`skaya deklaraciya po mirovomu turizmu // Mezhdunarodny`j turizm: pravovy`e akty`, Moskva, 2000 [E`lektronny`j resurs] URL: https:// docs.cntd.ru/document/901813698?section=text (data obrashheniya: 20.02.2025);
  26. Povestka dnya na XXI // Mezhdunarodny`j turizm: pravovy`e akty`, Moskva, 2000 [E`lektronny`j resurs] URL: https:// docs.cntd.ru/document /901894820 (data obrashheniya: 20.02.2025);
  27. Global`ny`j e`ticheskij kodeks turizma A/ RES/58/212 // Oficial`ny`j sajt OON [E`lektronny`j resurs] URL:https:/ /www.un.org/ru/documents/ decl_ conv/conventions (data obrashheniya: 20.02.2025);
  28. Model`ny`j zakon Sodruzhestva Nezavisimy `x Gosudarstv «Ob e`kologicheskom turizme» // Oficial`ny`j sajt Mezhparlamentskoj Assamblei gosudarstv — uchastnikov SNG [E`lektronny`j resurs] URL: https:// iacis.ru/baza_dokumentov/modelnie_ zakonodatelnie_akti_i_rekomendatcii_mpa_sng/ modelnie_kodeksi_i_zakoni (data obrashheniya: 02.01.2025);
  29. Koncepciya razvitiya sistemy` osobo oxranyaemy `x prirodny`x territorij federal`nogo znacheniya na period do 2020 goda, utv. rasporyazheniem Pravitel `stva Rossijskoj Federacii ot 22.12.2011 № 2322-r;
  30. Strategiya razvitiya turizma v Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda, utv. rasporyazheniem Pravitel`stva Rossijskoj Federacii ot 31.05.2014 № 941-r,
  31. Koncepciya federal`noj celevoj programmy` «Razvitie vnutrennego i v``ezdnogo turizma v Rossijskoj Federacii (2019 - 2025 gody`)», utv. rasporyazheniem Pravitel`stva Rossijskoj Federacii ot 05.05.2018 № 872-r;
  32. Strategiya razvitiya turizma v Rossijskoj Federacii na period do 2035 goda, utv. rasporyazheniem Pravitel`stva Rossijskoj Federacii ot 20.09.2019 № 2129-r;
  33. GOST R 56642-2021. «Nacional`ny`j standart Rossijskoj Federacii. Turistskie uslugi. E`kologicheskij turizm. Obshhie trebovaniya», utv. prikazom Rosstandarta ot 29.12.2021 № 1879-st;
  34. Vasil`eva M.I. K yuridicheskomu opredeleniyu ponyatiya e`kologicheskogo turizma // Lex russica. 2020. № 4. S. 34 – 52;
  35. Vinogradov E.S. Negativny`e aspekty` razvitiya prirodoorientirovannogo turizma // Servis v Rossii i za rubezhom. 2017. №5 (75) [E`lektronny`j resurs] URL: https:// cyberleninka.ru/ article/n/ negativnye-aspekty-razvitiya-prirodoorientirovannogo-turizma (data obrashheniya: 23.02.2025);
  36. Galinovskaya E.A. Politiko-pravovy`e aspekty` realizacii e`kologicheskix trebovanij organami mestnogo samoupravleniya // Rossijskaya yusticiya. 2024. № 2. S. 38 – 49;
  37. Ivanova S.V., Ry`bak S.V. Razvitie e`kologicheskogo turizma kak prioritetnogo napravleniya e`kologicheskoj politiki: problemy` realizacii v Rossii i za rubezhom // Vestnik Kaliningradskogo filiala Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii. – 2024. – № 3(77). – S. 91-98;
  38. Kichigin N.V. Aktual`ny`e pravovy`e problemy ` obshhestvennogo kontrolya v sfere oxrany` okruzhayushhej sredy` // Zakon. 2023. № 10. S. 76 – 85;
  39. Klyukanova L.G. E`kologicheskij turizm na osobo oxranyaemy`x prirodny`x territoriyax: rekreacionnaya deyatel`nost` i oxrana okruzhayushhej sredy` // Zakon. 2023. № 10. S. 59 – 67;
  40. Pogodina I.V., Baranova A.F. E`koturizm: neobxodimost` opredeleniya i regulirovaniya // Turizm: pravo i e`konomika. 2019. № 4. S. 21 – 23;
  41. Roj O.M. Osobo oxranyaemy`e prirodny`e territorii: ot konservacii k razvitiyu // Antinomii. 2021. №2. [E`lektronny`j resurs] URL: https://cyberleninka. ru/article/n/osobo-ohranyaemye-prirodnye-territorii-ot-konservatsii-k-razvitiyu (data obrashheniya: 23.02.2025);
  42. Metodicheskoe posobie «E`koturprodukt: ot idei do otzy`va» — Moskva: ANO «ARSI», E`kocentr «Zapovedniki», 2022. — 90 s;
  43. Zaklyuchenie o rezul`tatax publichny`x slushanij po proektam General`nogo plana i Pravil zemlepol`zovaniya i zastrojki Shujskogo sel`skogo poseleniya ot 31.01.2025 // Oficial`ny`j sajt Prionezhskogo municipal`nogo rajona Respubliki Kareliya [E`lektronny`j resurs] URL: https://prionego.ru/ node/23428 (data obrashheniya: 23.02.2025);
  44. Sotrudnichestvo s mestny`m naseleniem (po materialam K. Brandon Ecotourism: A Guide for Planners and Managers, 1993) [E`lektronny`j resurs] URL: https:// ecodelo.org/3462-212_sotrudnichestvo _s_mestnym_naseleniem-prakticheskie_ rekomendatsii _po_planirovaniyu_organizat (data obrashheniya: 23.02.2025)
  45. Deputaty` Gossoveta Komi gotovyat zakonodatel`nuyu iniciativu ob obyazatel`nosti obsuzhdenij s zhitelyami vy`deleniya zemel`ny`x uchastkov pod proekty` turizma // Informacionnoe agentstvo BNK [E`lektronny`j resurs] URL: https:// www.bnkomi.ru/data/news/181640/ (data obrashheniya: 23.02.2025);
  46. Miller E. Turist ne vsegda prav. Chto ne tak s razvitiem e`kotruzima v Shiryaevo i drugix selax poberezh`ya // Setevoe izdanie «Drugoj gorod» [E`lektronny `j resurs] URL: https:// drugoigorod.ru/problem-ecoturizma-in-shiryevo/ (data obrashheniya: 23.02.2025);
  47. Tishkina A. Zhiteli karel`skoj derevni vy`stupili protiv turizma na svoej territorii // RBK Kareliya [E`lektronny`j resurs] URL: https:// karelia.rbc.ru/ karelia/30/01/2025/679b9f099a7947858b5bec96 (data obrashheniya: 23.02.2025);
  48. Fetisov A. Deputat Gosdumy` podderzhivaet poziciyu Gossoveta Komi ob izmeneniyax v zakony` o vy`delenii zemel`ny`x uchastkov // Informacionnoe agentstvo Komiinform [E`lektronny`j resurs] URL: https://komiinform.ru/news/277148 (data obrashheniya: 23.02.2025).

Скачать

DOI: 10.24412/2076-1503-2025-2-595-600 · С. 595–600 · Образование и право № 2 2025