Нормативное правовое регулирование институтов гражданского общества в субъектах РФ: понятие, история становления и развитие

Нельзя не согласиться с тем, что «неотъемлемым атрибутом конституционного государства, в основе которого находится конституционный строй, является гражданское общество» [1, с. 77]. Актуальность исследования обусловлена возрастающей ролью институтов гражданского общества в современном социально-правовом развитии Российской Федерации. Взаимодействие триады субъектов «государство-общество-личность» представляет собой ключевую теоретико-правовую конструкцию, отражающую специфику современного конституционного развития и функционирования институтов гражданского общества. Институты гражданского общества выполняют значимую социальную функцию, обеспечивают участие граждан в управлении делами государства, осуществление общественного контроля, а также реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Цель статьи состоит в формировании целостного представления о нормативном правовом регулировании институтов гражданского общества в субъектах Российской Федерации и выявлении основных направлений его развития. Методологическую основу исследования составили формально-юридический, системный и сравнительно-правовой методы, а также анализ федеральных и региональных нормативных правовых актов.

Единого понимания гражданского общества как в конституционно-правовой науке, так и в общетеоретической теории права не выработано. Причинами тому являются многоаспектность этой категории. Ещё Р.А. Алексеев указывал: «далеко не всякое общество, состоящее из граждан, является гражданским. … Гражданское общество – это особая структура отношений людей в обществе …» [2, с. 7]. Следовательно, автор рассматривает гражданское общество как качественное состояние общества в целом. Аналогичной позиции придерживается Н.И. Матузов: «гражданское общество – это более высокая ступень в развитии социальной общности, мера его зрелости, разумности, справедливости, человечности. В классическом варианте гражданское общество складывалось вне и помимо государства, заполняя ниши, свободные от государственно-властного воздействия. Оно во многом противостояло государству, отвоевывало у него пространство для самоорганизации и ставило пределы вмешательства в свою жизнь» [3, с. 83].

Другие авторы, среди которых теоретик Т.Н. Радько, рассматривают гражданское общество как достижение обществом в целом определённой ступени своего развития. Автор предлагает использовать следующее определение: «историческая ступень развития человеческой организации, социальная общность, основанная на определенных критериях взаимного сотрудничества, взаимодействии» [4, с. 675].

Схожей позиции придерживается В.М. Шмаров. Однако его понимание гражданского общества представлено в более широком смысле, автором в определение включены ключевые признаки рассматриваемой категории: «гражданское общество – это определенная историческая ступень развития социума, современная форма человеческой общности, независимая от государства, но находящаяся с ним в диалектическом противоречивом единстве, в котором человек признается высшей ценностью, соблюдаются и защищаются его права и свободы, а самостоятельные и независимые индивиды создают путем самоорганизации некую негосударственную общность людей, объединенную по различным признакам в определенные формирования и действующую в целях удовлетворения индивидуальных и групповых потребностей и реализации потенциальных возможностей сообщества и отдельных личностей» [5].

Для формирования целостного представления о нормативном правовом регулировании институтов гражданского общества в субъектах РФ важно обратиться к институциональной теории гражданского общества. В рамках этой концепции гражданское общество представлено как «система независимых от государства самоорганизованных социальных институтов, выступающих в роли посредника между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами публичной власти, с другой, с целью обеспечения условий для реализации и удовлетворения индивидуальных и коллективных интересов частных лиц» [6].

К таковым в литературе относятся: 1) личность; 2) семья; 3) частные предприятия и хозяйственные организации; 4) экономические ассоциации и объединения; 5) профсоюзы; 6) местное сообщество; 7) социальные группы и слои населения, средний класс; 8) религиозные организации; 9) общественные объединения; 10) политические партии; 11) политические и общественные движения; 12) независимые СМИ [7]. Необходимо отметить, что в некоторых случаях, например в Концепции государственной национальной политики Республики Татарстан, утвержденной Указом Президента РТ от 03.07.2008 № УП-312, к числу институтов гражданского общества относят Общественные палаты регионов, что прямо противоречит ключевым характеристикам таких субъектов.

В условиях федеративного устройства особое значение приобретает функционирование институтов гражданского общества на уровне субъектов Российской Федерации, где происходит непосредственное взаимодействие гражданского общества с органами публичной власти.

Обращаясь к истории, важно указать, что «процесс становления и развития гражданского общества в России начался в 80-е годы прошлого столетия и проходил в условиях распада политической системы, господствовавшей в стране на протяжении более семи десятилетий. … Само понятие «гражданское общество» было введено в политический и научный оборот в 90-е годы» [8].

Принятая всенародным голосованием в 1993 г. Конституция Российской Федерации является фундаментом для нормативного правового регулирования институтов гражданского общества. Само понятие в Основном законе не определено и упоминается всего один раз – в п. «е.1» ст. 114 Конституции РФ: в результате проведения Конституционной реформы 2020 г. перечень полномочий Правительства РФ был расширен и дополнен полномочием по осуществлению мер по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечению их участия в выработке и проведении государственной политики.

Однако Конституцией РФ отдельное регулирование этих общественных отношений в статьях или главах не закреплено. Внесение таких изменений предлагалось, и не раз [9] – в частности, в свете упомянутой реформы.

Регулирование основ гражданского общества находит отражение в следующих положениях Конституции РФ:

– допускается политическое многообразие (ст. 13);

– закрепляется право граждан на объединение (в т.ч. создание профессиональных и общественных союзов) в ст. 30;

– провозглашается равный доступ граждан к управлению государством в ст. 32;

– гарантируется право граждан на обращение в органы власти в ст. 33;

– регламентируется право на защиту прав и свобод всеми законными способами (ст. 45) и др.

Ряд законодательных актов федерального уровня регулирует вопросы, связанные с осуществлением деятельности институтов гражданского общества. К таковым относятся:

– Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», один из первых законов, который установил порядок создания, деятельности и прекращения общественных объединений в государстве;

– Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», регулирующий правовой статус некоммерческих организаций, их организационно-правовые формы, порядок деятельности, права и обязанности, фискальные и юридические аспекты их деятельности;

– Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», регулирующий правовой статус и деятельность религиозных организаций;

– Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», которым урегулирован правовой статус политических партий;

– Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», определяющий правовые основы деятельности Общественной палаты Российской Федерации, которая обеспечивает взаимодействие граждан и институтов гражданского общества с органами публичной власти, учет их потребностей и интересов, защиту прав и свобод, а также осуществление общественного контроля;

– Федеральный закон от 20.07.2012 № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», которым в 2012 г. был введен специальный режим для некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента; с 1 декабря 2022 г. соответствующее регулирование консолидировано Федеральным законом от 14.07.2022 № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием»;

– Федеральный закон от 23.05.2015 № 129-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым урегулирован правовой статус «нежелательных организаций» и иные акты.

Примечательно и то, что Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» при определении понятия «противодействие коррупции» прямо относит институты гражданского общества к числу субъектов противодействия коррупции, несмотря на отсутствие общего легального определения таких институтов.

Региональное законодательство развивает идеи, заложенные в нормативных правовых актах федерального уровня. Как отмечается в литературе, «доктрина гражданского общества в современной России получила хотя и весьма поверхностное, но тем не менее нормативное закрепление в ряде законодательных актов регионального уровня, что само по себе очень значимо» [10].

Нельзя не указать на то, что субъекты Российской Федерации обладают определённой автономией в вопросах правового регулирования деятельности гражданского общества. Хотя эта работа ведётся во взаимодействии с федеральными органами власти, региональные власти всё же располагают заметным пространством для собственных решений, что позволяет учитывать особенности и потребности конкретных территорий.

Вместе с тем действующее нормативно-правовое регулирование данной сферы на региональном уровне характеризуется отсутствием системности и единых подходов, что свидетельствует о наличии резервов для его совершенствования.

Упоминается «гражданское общество» в основных законах таких субъектов, как:

– Конституция Республики Дагестан (преамбула: «…стремясь к становлению гражданского общества и созданию благоприятных условий для свободного развития всех дагестанцев»);

– Устав Краснодарского края (преамбула: «…стремясь утвердить принципы правового государства и гражданского общества…»);

– Конституция Республики Башкортостан (ст. 100: «Органы публичной власти в Республике Башкортостан способствуют развитию гражданского общества и обеспечивают коллективное участие народа и граждан в управлении делами Республики Башкортостан и в местном самоуправлении, осуществлении принадлежащих им властных полномочий») и др.

В Конституции Республики Хакасия, Уставе Пензенской области и основных законах ряда иных регионов «гражданское общество» не упоминается вовсе. Рассматривая законодательство Республики Татарстан, следует отметить, что в Конституции Республики Татарстан гражданское общество прямо не упоминается. Ряд статей (ст. 44, 45, 51 и др.) косвенно регулируют вопросы, связанные с институтами гражданского общества. В Законе РТ от 27.04.2017 № 24-ЗРТ «Об Общественной палате Республики Татарстан» гражданское общество регулируется через создание и деятельность Общественной палаты Республики Татарстан как института посредничества, участия и общественного контроля. Законом урегулировано:

– включение граждан и некоммерческих организаций в принятие решений (закрепляет право некоммерческих организаций выдвигать кандидатов в Общественную палату; обеспечивает представительство разных социальных и профессиональных групп; создает канал влияния общества на государственную политику (ст. 1, 2, 6-7);

– общественный контроль и взаимодействие с властью через Общественную палату Республики Татарстан (предусматривается осуществление общественного контроля за деятельностью органов публичной власти и организаций в установленных законом случаях; Палата вправе участвовать в общественной экспертизе и иных формах общественного контроля; государственные органы и органы местного самоуправления рассматривают обращения и иные документы Палаты в порядке, установленном законом) и т.д.

Как отмечает И.А. Старостина, «региональное законотворчество как субфедеральный уровень регулирования должно создавать новые, отражающие специфику конкретного субъекта РФ, правовые нормы, а не воспроизводить (дублировать, копировать) общероссийские правила поведения. Это вытекает из самой природы федеративного государства. На региональном уровне наиболее контрастны взаимосвязи общественных институтов и органов государственной власти, необходимость тех и других подчиняться праву и закону, потребность в государственном регулировании различных общественных процессов, традиций и т. д.» [11, с. 119].

Вместе с тем обозначенная автономия субъектов Российской Федерации в регулировании деятельности институтов гражданского общества не носит абсолютного характера и реализуется в пределах, очерченных федеральным законодательством. Именно на этом стыке региональной нормативной инициативы и федерального регулирования возникают правовые ограничения, влияющие на содержание региональной политики в сфере развития гражданского общества. К числу таких ограничений относятся последствия приобретения статуса иностранного агента в соответствии с Федеральным законом от 14.07.2022 № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» (далее – законодательство об иностранных агентах).

В условиях развития законодательства об иностранных агентах особую актуальность приобретает вопрос соотношения статуса иностранного агента и правового положения институтов гражданского общества. Согласно Федеральному закону № 255-ФЗ иностранным агентом может быть признано, в частности, российское юридическое лицо или общественное объединение без образования юридического лица, получившее поддержку и (или) находящееся под иностранным влиянием в иных формах и осуществляющее виды деятельности, предусмотренные ст. 4 данного Закона. Таким образом, действующее регулирование не сводит основания приобретения статуса только к иностранному финансированию и политической деятельности. Приобретение статуса иностранного агента влечет специальные обязанности и ограничения, установленные, прежде всего, ст. 9 и 11 Федерального закона № 255-ФЗ.

По состоянию на 16 сентября 2026 г. законопроект № 656348-8 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования деятельности Общественной палаты Российской Федерации)», внесенный 26.06.2024 г. и принятый Государственной Думой в первом чтении 24.09.2024 г., остается на рассмотрении Государственной Думы; рассмотрение во втором чтении, планировавшееся на 28.01.2026 г., было перенесено на более поздний срок. Законопроект предусматривает, в частности, дополнительные ограничения для иностранных агентов в сфере общественного контроля и участия в деятельности общественных палат. Следовательно, указанные положения на дату актуализации статьи не являются действующим правом и должны характеризоваться именно как предлагаемые изменения.

В случае принятия законопроекта № 656348-8 предлагаемые изменения будут влиять на нормативное регулирование институтов гражданского общества не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации. Региональным органам власти потребуется учитывать новые федеральные ограничения при формировании общественных палат и организации иных форм общественного контроля.

Одновременно с этим в законодательстве субъектов РФ сужается круг организаций, которые могут признаваться институтами гражданского общества в публично-правовом смысле. Фактически формируется разграничение между гражданскими объединениями как формой социальной активности и институтами гражданского общества как элементами системы взаимодействия общества и государства. Такое разграничение, представляется, усиливает регулятивную роль государства в определении допустимых форм гражданского участия и снижает самостоятельность в данной сфере.

При этом следует подчеркнуть, что законодательство об иностранных агентах безусловно выступает инструментом обеспечения безопасности публичных интересов и защиты государственного суверенитета от внешнего воздействия. Вместе с тем его применение не должно приводить к подрыву самой основы гражданского общества. В данном контексте принципиальное значение приобретает соблюдение баланса между необходимостью предотвращения недобросовестного иностранного влияния и гарантией свободы деятельности институтов гражданского общества.

Недопустимым является как формальное, так и расширительное толкование критериев иностранного агентства, способное повлечь необоснованное отнесение общественных объединений и некоммерческих организаций к числу иноагентов и, как следствие, их исключение из механизмов общественного участия. Поддержание такого баланса особенно важно для субъектов Российской Федерации, поскольку именно на региональном уровне реализуются практики взаимодействия публичной власти и гражданского общества, от которых во многом зависит эффективность и легитимность государственного управления.

Несмотря на закрепление основ гражданского общества в Конституции Российской Федерации и развитие соответствующих положений в федеральном законодательстве, вопросы конкретизации правового статуса институтов гражданского общества и их деятельности в законодательстве субъектов РФ остаются недостаточно урегулированными. Законодательные акты регионов, как правило, содержат лишь общие положения, не обеспечивающие полноценного нормативного оформления механизмов взаимодействия публичной власти и институтов гражданского общества. Причиной тому является недостаточная разработанность указанных вопросов на федеральном уровне. Регионы, имея полномочия на выработку собственной политики в этой сфере, всё же сталкиваются с отсутствием единых подходов, что влияет на эффективность гражданского общества в Российской Федерации в целом.