Нормативно-правовое регулирование финансового мониторинга в России: анализ и практика

Финансовый мониторинг за свое многолетнее развитие выстроил последовательную систему анализа, выявления и оценки рисков как по отношению к различным участникам экономики, так и в части операций между ними. Одной из важнейших целей финансового мониторинга является именно противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма, экстремистской деятельности и финансированию распространения оружия массового уничтожения (далее – ПОД/ФТ/ЭД/ФРОМУ). Обеспечивая защищенность и контроль финансовых потоков, мониторинг приносит значительную пользу частному сектору, людям и странам, позволяя обеспечивать законность в разных сферах. Структура законодательства, регулирующего финансовый мониторинг, формируется фундаментальными нормами и положениями, затрагивающими социальную и экономическую безопасность. Эти нормы отражены в национальном законодательстве, международном праве и международных стандартах, созданных международными объединениями и организациями.

Основой национального законодательства в России является Конституция Российской Федерации, хотя она и не определяет специальные нормы, которые бы напрямую регулировали политику ПОД/ФТ/ЭД/ФРОМУ, именно ей устанавливаются принципы, определяющие основу принятия и применения профильного законодательства. Например, в статье 2 высшего нормативно-правового акта указывается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита, являются основной обязанностью государства. Такая норма обязывает государство защищать не только права отдельного человека, но и безопасность общества и государства в целом от таких угроз, как терроризм, экстремизм и организованная преступность, для борьбы с которыми и создана система ПОД/ФТ/ЭД/ФРОМУ. Утвержденная первым Президентом Российской Федерации программа по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 гг., организовывала деятельность государственной политики по борьбе с преступностью, обеспечению защищенности жизни, здоровья и иных прав граждан, а также интересов общественных объединений и государства от преступных посягательств в условиях того времени. Помимо этого, программа признавала необходимость реализации мер, противодействующих коррупции, введения ответственности за новые виды и формы преступности и оперативного изъятия средств и имущества, полученных преступным путем, что также способствовало становлению финансового мониторинга в стране.

Современное законодательное регулирование финансового мониторинга в России основывается на множестве правовых актов, в числе которых Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Федеральный закон № 115-ФЗ), определяющий основные положения антиотмывочного законодательства, в числе которых: определение перечня организаций и иных лиц, призванных идентифицировать своих клиентов, представителей клиентов и (или) выгодоприобретателей; определение бенефициарных владельцев клиентов; требования о предоставлении информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю; подозрительных операциях; о принятых мерах по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества в отношении определенных организаций и лиц [7, с. 70]. Основные действия, применяемые в соответствии с этим законом, направлены на организацию и осуществление внутреннего контроля, реализацию обязательного контроля, а также запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах ПОД/ФТ/ЭД/ФРОМУ [6, с. 72].

Другую важную часть антиотмывочного законодательства формируют подзаконные акты, часть из которых принимается Правительством Российской Федерации, например Постановление Правительства РФ от 19 марта 2014 г. № 209 «Об утверждении Положения о представлении информации в Федеральную службу по финансовому мониторингу организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальными предпринимателями и направлении Федеральной службой по финансовому мониторингу запросов в организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, и индивидуальным предпринимателям» [5, с. 270- 271].

Указ Президента РФ от 13 июня 2012 г. № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» (вместе с «Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу») определяет общие положения, полномочия и организацию деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу (далее – Росфинмониторинг), являющейся федеральным органом исполнительной власти Российской Федерации, выполняющим функции финансовой разведки и реализующим важнейшие функции в сфере ПОД/ФТ/ЭД/ФРОМУ. Указанным органом в соответствии с Федеральным законом № 115- ФЗ разработан Приказ Росфинмониторинга от 3 августа 2010 г. № 203 «Об утверждении положения о требованиях к подготовке и обучению кадров организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

Законодательная деятельность иных контрольных (надзорных) органов заслуживает отдельного внимания, значимое место среди таковых занимает Банк России не только по количеству изданных актов, но и по сфере охвата экономического сектора хозяйствующих субъектов. Формируя правовое регулирование в отношении своих подконтрольных (поднадзорных) субъектов, Банк России регулирует организацию внутреннего контроля в кредитных организациях [8, с. 4], обобщает требования к правилам внутреннего контроля для национальных кредитных организаций, зарубежных банковских представительств, некредитных финансовых организаций, а также вводит правила по идентификации кредитными организациями своих клиентов, представителей клиентов, выгодоприобретателей и бенефициарных владельцев [2, с. 51].

Предпосылки приведения в соответствие с международными нормами функционирования финансового мониторинга в России в части системы ПОД начинают формироваться еще в период советской власти. Так, в 1990 г. Верховный Совет Союза Советских Социалистических Республик ратифицировал Венскую конвенцию Организации Объединенных Наций (далее – ООН) о борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 1988 г., заложившую международно-правовые основы борьбы с отмыванием преступных доходов и продолжающую действовать по настоящее время как составная часть российской правовой системы [1, с. 208].

Наиболее значимым примером международных правовых актов ООН, активно применяемых в России, выступает резолюция Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г., принятая с целью противодействия международному терроризму, угрожающему мировым государствам и всеобщей безопасности. В соответствии с резолюцией федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий призваны: противодействовать финансированию террористических актов, обеспечивать блокировку денежных средств, активов и иных экономических ресурсов, предполагаемых к использованию или используемых для совершения террористической деятельности, ввести уголовную ответственность за преступления, связанные с терроризмом, а также иные меры, которые, в том числе, сопряжены с применением финансового мониторинга. Не менее значима резолюция Совета Безопасности ООН 1456 от 20 января 2003 г., в соответствии с которой Россия, согласно международному законодательству, обязана привлекать к судебной ответственности тех, кто финансирует, планирует, поддерживает или совершает акты терроризма. Международное регулирование также включает в себя стандарты и рекомендации, созданные Группой разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (далее – ФАТФ), которые в совокупном применении позволяют эффективно противодействовать угрозам и вызовам, исходящим от терроризма и преступности как на национальном, так и общемировом уровнях [3, с. 20].

Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (далее – ЕАГ) одна из важнейших региональных групп по типу ФАТФ, объединяющая не только одни из самых сильных экономик мира, но и страны с высокими показателями эффективности применения политики ПОД/ФТ/ФРОМУ. Как и у ФАТФ, документы данного объединения не обладают официальной законодательной силой, но тем не менее применение предписаний способствует развитию финансового мониторинга в России. В качестве примера можно привести Методические рекомендации ЕАГ по организации и проведению финансовых расследований в сфере ПОД/ФТ. Одновременно важно обозначить влияние других международных объединений, тесно связанных с Россией, которые, как и ФАТФ, противодействуют преступлениям в рассматриваемой сфере. Например, Содружество Независимых Государств уделяет значительное внимание политике ПОД/ФТ и формирует совместное нормативно-правовое регулирование [4, с. 2]. Так, в 2022 г. государствами участниками организации подписан Договор государств-участников Содружества Независимых Государств о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения. В деятельности БРИКС также присутствуют и согласовываются вопросы в части реализации финансового мониторинга в разных направлениях: государства-члены регулярно принимают совместные декларации, в которых страны поддерживают свою приверженность международным стандартам ФАТФ, определяя важность обмена информацией и общего соответствия законодательства. Дополнительно создаются рабочие группы по вопросам ПОД/ФТ/ ФРОМУ, где обсуждаются актуальные практики противодействия преступности, подходы к наиболее эффективной оценке рисков и обмен опытом. Часто результатами такой деятельности становится принятие методических материалов и рекомендательных актов, которые оказывают существенное влияние на внутреннюю антиотмывочную политику данных стран.

Анализируя практику применения финансового мониторинга, важно понимать, что его эффективность складывается из множества факторов: качества взаимодействия органов власти между собой, а также с частным сектором и иными субъектами антиотмывочного законодательства; постоянного применения риск-ориентированного подхода и выстраивания системы технического соответствия национального законодательства международному регулированию ФАТФ в сфере ПОД/ФТ/ФРОМУ, сохраняя особенности и положительные черты профильного законодательства.

В то же время на практике продолжают сохраняться вызовы и угрозы, связанные с необходимостью постоянного обновления законодательного регулирования системы ПОД/ ФТ/ЭД/ФРОМУ, повышением квалификации сотрудников и адаптацией к новым видам социальных и финансовых рисков субъектов антиотмывочного законодательства, поддерживая баланс между сохранением и укреплением требований ПОД/ФТ/ЭД/ФРОМУ к частному сектору и самим частным сектором в отношении вопросов его развития.

Подводя итог, отметим, что нормативно-правовое регулирование финансового мониторинга на современном этапе представляет собой многоуровневую и изменяющуюся систему правовых актов, позволяющую своевременно противодействовать преступлениям и правонарушениям как на национальном, так и на международном уровнях посредством постоянного взаимодействия государств и их органов власти.