Непосредственное действие прав и свобод: конституционно-правовой аспект

Непосредственное действие прав и свобод является одним из центральных принципов конституционно-правового статуса личности. Его нормативная формула закреплена в статье 18 Конституции Российской Федерации: права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В этой формуле соединены три уровня юридического значения: во‑первых, права и свободы выступают самостоятельными правовыми основаниями поведения личности; во‑вторых, они служат критерием правотворчества и правоприменения; в‑третьих, их реализация обеспечивается судебной властью.

В учебной литературе непосредственное действие нередко отождествляется с прямым действием Конституции. Такое сближение, на наш взгляд, оправдано, но не исчерпывает содержание рассматриваемого принципа. Прямое действие Конституции характеризует юридическую силу всего Основного Закона как акта высшей юридической силы. Непосредственное действие прав и свобод акцентирует особый способ функционирования именно конституционных правовых притязаний личности: они не нуждаются в специальном «разрешении» законодателя для признания их юридической значимости. Законодатель вправе конкретизировать право, определить процедурные формы его осуществления, установить допустимые ограничения, но не вправе превратить конституционное право в факультативное благо, предоставляемое по усмотрению государства.

Иначе говоря, непосредственное действие прав и свобод означает, что Конституция обращена не только к законодателю, но и к суду, органу исполнительной власти, органу местного самоуправления, должностному лицу, публичной корпорации, образовательной организации, работодателю и всякому иному субъекту, от решений которого зависит реальное положение человека. В правовом государстве конституционные права не могут оставаться «верхним этажом» нормативной системы: они должны проникать в повседневную юридическую практику, задавать метод толкования законов и удерживать публичную власть в пределах конституционно допустимого усмотрения.

Для российского конституционного права принцип непосредственного действия имеет особое значение потому, что он преодолевает советскую традицию понимания прав как производных от текущего законодательства и социально-политических возможностей государства. В современной конституционной модели права и свободы не выводятся из закона, а предшествуют ему как исходная мера его легитимности. Закон не «создает» основные права, а признает, развивает, гарантирует и процедурно организует их осуществление. Именно поэтому права и свободы человека названы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанностью государства.

Непосредственное действие прав и свобод можно рассматривать одновременно как принцип, юридическое свойство и правовой режим. Как принцип оно выражает исходное требование: вся публичная власть действует не сама по себе и не ради собственной организационной эффективности, а ради признания, соблюдения и защиты человека. Как юридическое свойство оно означает пригодность конституционных прав для прямого использования в юридической аргументации. Как правовой режим оно предполагает наличие специальных процедур защиты, включая судебный контроль, конституционное судопроизводство, административное обжалование, парламентский и общественный контроль.

В материальном смысле непосредственное действие проявляется в том, что конституционное право уже содержит минимально определенное содержание: субъект, благо, юридически значимый интерес, пределы вмешательства и обязанность публичной власти воздерживаться от произвольного ограничения. Например, свобода слова не сводится к закону о средствах массовой информации; право на судебную защиту не исчерпывается процессуальным кодексом; право собственности не растворяется в гражданско-правовых конструкциях владения, пользования и распоряжения. Отраслевой закон конкретизирует право, но не вправе отменить его конституционное ядро.

В формальном смысле непосредственное действие означает возможность ссылаться на конституционное право в правовом споре. Лицо вправе утверждать, что примененная норма закона, административный акт, судебное толкование или фактическое поведение публичного субъекта нарушают его конституционное право. Суд, в свою очередь, обязан не ограничиваться механическим применением отраслевой нормы, если ее буквальное понимание ведет к результату, несовместимому с Конституцией. Верховный Суд Российской Федерации специально разъяснил, что суды при осуществлении правосудия должны применять Конституцию как акт прямого действия, в том числе, когда отсутствует закон, необходимый для реализации конституционного положения, либо когда закон противоречит Конституции. [1]

Непосредственное действие не означает, что всякое конституционное право реализуется без закона и процедуры. Наоборот, многие права по своей природе требуют организационного обеспечения: избирательные права нуждаются в избирательной системе; право на социальное обеспечение — в бюджетных механизмах и критериях назначения выплат; право на образование — в сети образовательных организаций, стандартах и правилах приема; право на благоприятную окружающую среду — в экологическом нормировании, экспертизах и контроле. Но даже там, где право требует законодательной детализации, законодатель не свободен игнорировать его сущность, откладывать регулирование на неопределенный срок или создавать такие процедуры, которые делают право практически недостижимым.

Поэтому в доктрине целесообразно различать три степени непосредственного действия. Первая — самодостаточное действие, когда конституционная норма может быть применена без дополнительного закона, например запрет дискриминации или запрет принуждения к указанию национальной принадлежности. Вторая — интерпретационное действие, когда конституционное право направляет толкование отраслевой нормы. Третья — программно-гарантийное действие, когда право требует от государства создать организационный, финансовый или процессуальный механизм реализации. Все три степени имеют юридический характер: различаются не обязательность прав, а способы их воплощения.

Статья 18 Конституции РФ прямо указывает, что права и свободы определяют смысл и содержание законов. Это положение формирует конституционный стандарт правотворчества. Законодатель, принимая нормативный акт, должен отвечать не только на вопрос о политической целесообразности регулирования, но и на вопрос о его правомерности с точки зрения прав человека. В этом смысле непосредственное действие прав и свобод действует до появления конкретного спора: оно предваряет закон, ограничивает законодательное усмотрение и задает обязательную рамку нормотворческого выбора.

Правотворческая функция рассматриваемого принципа проявляется в нескольких требованиях. Во‑первых, законодатель должен выявить конституционно значимую цель регулирования. Во‑вторых, он обязан выбрать средства, соразмерные этой цели. В‑третьих, регулирование не должно затрагивать само существо права. В‑четвертых, должны быть созданы гарантии от произвольного усмотрения правоприменителя. В‑пятых, лицо должно иметь доступ к эффективным средствам защиты. Эти требования особенно значимы в сферах, где государство действует в условиях неопределенности: цифровая среда, биотехнологии, чрезвычайные режимы, миграция, публичная безопасность, оборот данных, искусственный интеллект.

Из непосредственного действия прав и свобод вытекает запрет на «пустую декларативность» закона. Закон, который формально признает право, но не создает процедур его реализации, оставляет человека в положении просителя. Закон, который устанавливает чрезмерно сложные, дорогостоящие или неопределенные процедуры, также может нарушать конституционный принцип, поскольку право в такой ситуации существует в тексте, но не действует в жизни. Конституционный Суд РФ последовательно исходит из того, что права и свободы должны быть не иллюзорными, а подлинно действующими; публичная власть, принимая решения в пределах своих полномочий, должна учитывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. [2]

Непосредственное действие прав и свобод влияет и на юридическую технику. Нормативный акт, затрагивающий права человека, должен быть достаточно определенным, понятным и предсказуемым. Недостаточная определенность правового регулирования создает риск произвольного вмешательства, поскольку адресат нормы не может заранее оценить правовые последствия своего поведения. Поэтому качество закона становится не только вопросом законодательной эстетики, но и элементом конституционной гарантии свободы.

В правоприменении непосредственное действие прав и свобод означает, что орган публичной власти не вправе рассматривать отраслевую норму в отрыве от конституционного смысла. Административное решение, судебный акт, отказ в предоставлении услуги, дисциплинарное взыскание, регистрационное действие или иное индивидуальное решение должны оцениваться с точки зрения того, насколько они сохраняют баланс публичного интереса и прав личности. Правоприменитель связан не только текстом закона, но и Конституцией как мерой его понимания.

Практическое значение данного положения состоит в том, что любое усмотрение публичной власти становится конституционно связанным. Если закон предоставляет органу несколько вариантов решения, должен быть избран тот, который в наибольшей степени обеспечивает право и в наименьшей степени ограничивает свободу. Если закон допускает ограничение права, оно должно быть истолковано узко, а гарантия - широко. Если норма неопределенна, толкование должно исходить из презумпции в пользу осуществления права, а не из презумпции удобства администрации.

В этом заключается принципиальное отличие современного конституционного правоприменения от формально-бюрократической модели. В бюрократической модели вопрос ставится так: «имеет ли орган полномочие отказать?» В конституционной модели вопрос должен ставиться иначе: «существует ли достаточное конституционное основание для отказа, и не уничтожает ли отказ само право?» Такая постановка вопроса меняет весь стиль юридической аргументации: права человека перестают быть риторической преамбулой и становятся рабочим критерием решения.

Непосредственное действие особенно заметно в ситуациях законодательного пробела. Пробел не освобождает публичную власть от конституционной обязанности уважать право. Если отсутствует специальная процедура, орган должен исходить из общих конституционных гарантий, принципов разумности, равенства, правовой определенности и судебной защиты. Разумеется, орган не может произвольно «создать» новый режим вопреки закону, но он не вправе прикрываться отсутствием инструкции там, где бездействие фактически лишает человека конституционной гарантии.

Особая роль суда прямо названа в статье 18 Конституции РФ: права и свободы обеспечиваются правосудием. Это означает, что судебная власть является не внешним арбитром после завершения административного процесса, а конституционным механизмом превращения прав в реально действующие юридические возможности. Судебная защита, будучи самостоятельным правом, одновременно выступает гарантией всех иных прав и свобод.

Судебное обеспечение непосредственного действия включает несколько элементов. Первый элемент - доступ к суду: лицо должно иметь реальную возможность обратиться за защитой. Второй - справедливая процедура: спор должен рассматриваться независимым и беспристрастным судом, с соблюдением равенства сторон и состязательности. Третий - эффективное восстановление нарушенного права: судебное решение не должно ограничиваться формальным признанием нарушения, если требуется устранить его последствия. Четвертый - обязательность судебного акта и возможность его исполнения. Без исполнения судебная защита превращается в символический жест.

Конституционный Суд РФ в правовых позициях неоднократно подчеркивал, что право на судебную защиту имеет непосредственный характер и предполагает не только право на обращение в суд, но и такие гарантии, которые позволяют реализовать его в полном объеме, обеспечивая эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости и равенства. [3] Эта позиция важна для понимания всей статьи 18: правосудие не является декоративной гарантией, оно должно обеспечивать практический эффект.

В обычном судопроизводстве непосредственное действие проявляется прежде всего через конституционно-ориентированное толкование. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, рассматривая конкретное дело, не подменяет Конституционный Суд РФ и не отменяет закон, но обязан истолковать применимые нормы в соответствии с Конституцией. Если же суд приходит к выводу о невозможности разрешить дело без проверки конституционности закона, он вправе обратиться в Конституционный Суд РФ в установленном порядке. [4]

Конституционное судопроизводство придает непосредственному действию прав и свобод системное значение. Жалоба гражданина в Конституционный Суд РФ не является еще одной апелляционной инстанцией по фактам дела. Ее смысл состоит в проверке того, соответствует ли Конституции закон, примененный в конкретном деле, и не придан ли ему правоприменительной практикой неконституционный смысл. В результате конституционное право конкретного заявителя становится основанием коррекции нормативного регулирования или его официального истолкования.

Непосредственное действие прав и свобод не означает их абсолютности. Конституция РФ допускает ограничение прав и свобод федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. [5, ст. 55, ч. 3] Следовательно, непосредственное действие права не устраняет возможность его ограничения, но переводит вопрос об ограничении в плоскость строгой конституционной проверки.

Допустимое ограничение должно соответствовать нескольким критериям. Оно должно быть установлено законом, преследовать конституционно значимую цель, быть необходимым и соразмерным, не затрагивать существо права и сопровождаться процедурными гарантиями защиты. Ограничение, введенное подзаконным актом без достаточной законодательной основы, неопределенное по содержанию, бессрочное или чрезмерное по последствиям, противоречит логике непосредственного действия: в таком случае публичный интерес используется для вытеснения самого права.

Показательным является подход Конституционного Суда РФ к ограничениям прав в условиях распространения новой коронавирусной инфекции. Суд признал, что защита жизни и здоровья граждан может требовать оперативного правового регулирования, однако такие меры должны иметь конституционно значимую цель, быть обусловлены экстраординарной ситуацией, не становиться абсолютными и подлежать последующему нормативному и судебному контролю. [3] Этот пример показывает, что непосредственное действие прав не парализует государство в кризисе, но требует юридической дисциплины публичной власти даже в чрезвычайных условиях.

Следует отличать ограничение права от регулирования порядка его осуществления. Регулирование устанавливает форму реализации права: сроки, процедуры, компетенцию органов, документы, требования к безопасности. Ограничение сужает объем возможного поведения лица или допуска к благу. На практике граница между регулированием и ограничением нередко размыта. Чем интенсивнее процедура влияет на возможность реализации права, тем ближе она к ограничению и тем строже должны быть требования к ее обоснованию. Непосредственное действие также не означает, что лицо может осуществлять право без учета прав других лиц. Конституция прямо закрепляет, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. [5, ст. 17, ч. 3] Поэтому конституционная свобода всегда имеет правовую форму: она защищает автономию личности, но не легитимирует произвол. В этом смысле принцип непосредственного действия соединяется с принципом равенства и обязанностью добросовестного осуществления прав.

Традиционно права и свободы понимались как притязания личности к государству. Однако современное конституционное право исходит из того, что угрозы правам могут исходить не только от публичной власти, но и от частных субъектов, обладающих экономической, организационной, технологической или информационной властью. Работодатель, банк, цифровая платформа, образовательная организация, управляющая компания, медицинская организация или собственник инфраструктуры могут фактически определять доступ лица к значимым благам. Поэтому непосредственное действие прав и свобод имеет и горизонтальное измерение. Горизонтальное действие не означает, что конституционные нормы автоматически заменяют нормы гражданского, трудового, семейного или информационного права. Оно означает, что частноправовые отношения должны толковаться и регулироваться с учетом конституционных ценностей: достоинства личности, равенства, свободы договора, права собственности, защиты семьи, свободы труда, неприкосновенности частной жизни, права на судебную защиту. Суд, рассматривая частный спор, обязан видеть за договором, корпоративным решением или локальным актом возможное затрагивание конституционного статуса личности.

Особое значение горизонтальное действие приобретает в цифровой среде. Персональные данные, алгоритмическое профилирование, автоматизированные решения, платформенная занятость, блокировка аккаунтов, рейтингование пользователей и работников создают новые формы зависимости человека от частных инфраструктур. Здесь непосредственное действие прав и свобод требует переосмысления традиционного деления на публичное и частное: если частный субъект фактически осуществляет власть над доступом к информации, труду, коммуникации или рынку, правопорядок должен обеспечивать конституционно значимые гарантии от произвольного исключения. Тем самым непосредственное действие прав и свобод постепенно становится не только принципом публичного права, но и общей методологией всего правового регулирования. Конституция задает ценностный каркас, а отрасли права переводят его в конкретные юридические конструкции. Чем выше социальная значимость частной инфраструктуры, тем сильнее необходимость конституционного контроля за ее правилами. В практическом отношении наиболее частой формой непосредственного действия является конституционно-ориентированное толкование. Его сущность состоит в выборе такого смысла нормы, который обеспечивает согласование отраслевого регулирования с правами и свободами человека. Если закон допускает несколько разумных вариантов понимания, предпочтение должно быть отдано тому, который обеспечивает более полную реализацию конституционного права и лучше защищает лицо от произвольного вмешательства.

Конституционно-ориентированное толкование особенно важно при применении оценочных категорий: «разумный срок», «уважительные причины», «общественный интерес», «существенное нарушение», «добросовестность», «злоупотребление правом», «безопасность», «необходимость». Эти категории неизбежно оставляют пространство усмотрения. Непосредственное действие прав и свобод не устраняет оценочность, но требует, чтобы она наполнялась не ведомственными удобствами, а конституционными критериями. Можно выделить несколько правил такого толкования. Первое правило - презумпция в пользу права: сомнение должно разрешаться в пользу возможности реализации права, если иное не вытекает из закона и конституционно значимой цели. Второе - запрет чрезмерного формализма: процедурное требование не должно превращаться в самостоятельную преграду к защите права. Третье - приоритет эффективного средства защиты: способ защиты должен быть способен реально восстановить нарушенное положение. Четвертое - учет уязвимости субъекта: дети, инвалиды, пожилые люди, лица в зависимости от администрации или работодателя нуждаются в повышенной процессуальной внимательности. Пятое - баланс интересов: право одного лица реализуется в системе прав других лиц и публичных интересов.

Конституционное толкование не должно подменять законодателя. Суд или административный орган не вправе создавать регулирование contra legem, если текст закона ясен и не допускает конституционно приемлемого толкования. В такой ситуации механизмом восстановления конституционности становится обращение в Конституционный Суд РФ либо изменение законодательства. Но пока существует возможность истолковать норму в соответствии с Конституцией, правоприменитель обязан использовать эту возможность.

Непосредственное действие прав и свобод является индикатором зрелости конституционализма. В формальной правовой системе права человека могут быть торжественно провозглашены, но фактически зависеть от усмотрения чиновника, бюджета, инструкции или ведомственного письма. В конституционной правовой системе все наоборот: ведомственное усмотрение, бюджетная политика, административная процедура и судебная практика должны быть подчинены правам человека. Именно поэтому статья 18 Конституции РФ имеет не только юридическое, но и институциональное значение: она меняет центр тяжести всей публичной власти.

Для законодателя этот принцип означает необходимость предварительной оценки воздействия закона на права человека. Для исполнительной власти - обязанность выбирать правореализующее, а не запретительное толкование. Для суда - обязанность обеспечивать эффективную защиту, а не только проверять формальное соответствие решения закону. Для юридического образования - необходимость учить будущего юриста мыслить от права человека к закону, а не только от закона к административному решению.

В будущем значение непосредственного действия прав и свобод будет возрастать. Причина состоит в усложнении механизмов власти. Современное вмешательство в права человека часто осуществляется не классическим запретом, а через алгоритм, рейтинг, базу данных, технический стандарт, платформенное правило, автоматизированный отказ или распределение доступа к услуге. Формально такие механизмы могут выглядеть нейтральными, но фактически определять судьбу права. Поэтому конституционная доктрина непосредственного действия должна развиваться в сторону контроля за цифровыми, инфраструктурными и организационными формами власти.

Сильная сторона статьи 18 Конституции РФ состоит в том, что она не позволяет превратить права и свободы в музейную часть Основного Закона. Она требует, чтобы право действовало здесь и сейчас: в суде, в органе власти, в муниципальной администрации, в школе, на рабочем месте, в цифровом сервисе, в социальной выплате, в процедуре обжалования. Непосредственное действие означает, что человек вправе требовать от государства и иных властных субъектов не уважительных слов о правах, а юридически значимого поведения, обеспечивающего их реальность.