Некоторые теоретико-правовые и организационные аспекты нормотворчества в Республике Беларусь

• МАТАНЦЕВ Дмитрий Александровичкандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, Академия управления МВД Россииdimokratm@mail.ru
• СОЛДАТОВ Александр Петровичдоктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, Академия управления МВД Россииalekpet1@yandex.ru

Статья посвящена исследованию нормотворческого опыта Республики Беларусь. С опорой на существующие доктринальные разработки авторами рассматриваются проблемы соотношения понятий «нормотворчество», «правотворчество», «правоообразование», анализируются легальные дефиниции нормотворческой деятельности, нормативного правового акта, ненормативного правового акта, локального правового акта, содержащиеся в белорусском законодательстве. С учетом масштабной ревизии законодательства и внедрения современных технологий отмечается позитивный опыт Республики Беларусь, который может быть учтен при совершенствовании нормотворческой деятельности в Российской Федерации.

Ключевые слова: нормотворчество, нормотворческая деятельность, правообразование, правоустановление, нормативный правовой акт, современные технологии нормотворчества

Нормотворчество играет ключевую роль в механизме правового регулирования общественных отношений, выступая его первоначальным этапом и задавая траекторию и результативность дальнейшим процессам индивидуальной правовой регламентации и реализации правовых предписаний. Именно поэтому вопросам нормотворческой деятельности уделяется пристальное внимание во всех правопорядках (даже тех, которые не относятся к континентальной правовой семье).

Сегодня во многих государствах мира отмечается тенденция интенсификации нормотворческой деятельности, которая проявляется в количественных и качественных показателях, и получает самые разные метафорические обозначения – «правовой взрыв», «правовая инфляция», «наводнение законов», «гиперактивность законодателя» и пр [4, с. 11]. Такая тенденция является, с одной стороны, следствием объективных процессов, вызванных усложнением общественного развития, ускорением темпа жизни и неспособностью иных (неправовых) традиционных регуляторов быстро реагировать на стремительно изменяющуюся социальную реальность. С другой стороны, она порождается определенными правовыми стереотипами и упущениями нормотворческой техники, которая нуждается в теоретическом осмыслении и совершенствовании.

Не случайно во многих правопорядках на уровне законодательных органов задумываются над проблемой упрощения законодательства [1].

В этой связи нормотворческий опыт других стран всегда полезен. Особенно этот тезис важен в отношении тех государств, с которыми у Российской Федерации сформировались глубокие интеграционные взаимосвязи в различных сферах жизнедеятельности, которые не только воплощаются в необходимых международных правовых актах, но и предполагают дальнейшую имплементацию в национальное законодательство, что, в свою очередь, требует определенной синхронизации и гармонизации нормотворческих процессов.

Нормотворческий опыт Республики Беларусь в этой связи интересен по ряду причин.

Во-первых, в отличие от России, в белорусском законодательстве (как и во многих странах СНГ) правовые предписания, регламентирующие вопросы нормотворческой деятельности, кодифицированы в едином акте – Законе о нормативном правовом акте [5]. Это позволяет сопоставить существующие доктринальные разработки с официальной позицией законодателя. В России попытка принять так называемый «закон о законах», который бы позволил кодифицировать сферу нормотворчества и выстроить единую иерархическую систему нормативных правовых актов, предпринималась неоднократно. В юридической науке также высказывались мнения в поддержку этой инициативы [2]. Опыт Республики Беларусь по вопросам нормативного регулирования является аргументом в пользу данной инициативы.

Во-вторых, интерес представляет реализуемая в настоящее время в Республики Беларусь масштабная реформа в сфере нормотворчества, которая нашла выражение в ревизии нормативных правовых актах, инициировании предложений по упрощению законодательства, а также внедрении современных технологий (включая искусственный интеллект) в нормотворческую деятельность.

В последние годы в Беларуси вопросам нормотворческой деятельности уделяется повышенное внимание.

В 2023 году Президентом Республики Беларусь утверждена Концепция правовой политики [11], в которой определяется ряд задач по совершенствованию нормотворческой деятельности. В частности, в Концепции отмечается необходимость совершенствования нормотворческой техники в части создания понятных, лаконичных предписаний, исключающих различную интерпретацию, с использованием общеупотребимой терминологии. Сам процесс нормотворчества требует активизации прогнозной функции, задействование механизмов публичного обсуждения, мониторинга нормативных правовых актов и практики их применения. Особый интерес представляют положения Концепции о необходимости взвешенного использования зарубежного законодательного опыта, с учетом интересов национальной безопасности и национальных правовых традиций. В истории российского права было не мало примеров заимствования зарубежных правовых конструкций и норм, которые были совершенно чуждыми отечественной правовой системе, и которые, в лучшем случае, не работали, а в худшем – приводили к негативным социальным последствиям.

В марте 2024 г. Указом Президента Республики Беларусь [10] в результате реорганизации Национального центра законодательства и правовых исследований и Национального центра правовой информации путем их слияния был образован Национальный центр законодательства и правовой информации, на который возложены не только задачи по законопроектной деятельности и правовой экспертизе проектов нормативных правовых актов, но и по организационно-методологическому обеспечению нормотворческого процесса, внедрению в него передовых правовых технологий.

18 июля 2024 г., выступая на встрече с судьями Конституционного Суда, Президент Республики Беларусь Александр Лукашенко сообщил о поручении Администрации Президента провести масштабную ревизию нормативных правовых актов. Как отмечал А. Лукашено, в Республике Беларусь насчитывалось 175 тысяч действующих нормативных правовых акта, многие из которых были трудно читаемыми и воспринимаемыми, зачастую зарегулированы и дублировали друга друга. «Это будет революция не только нормотворческой деятельности, это будет революция в стране» – отметил глава Республики Беларусь [6].

По свидетельству заместителя главы Администрации Президента РБ Ольги Чуприс, итогом масштабной ревизии нормативных правовых актов на конец 2025 года может стать достижение показателя сокращения их общего количества до 100 тысяч [12]. В рамках работы по упрощению и оптимизации законодательства в октябре 2025 г. Президентом Республики Беларусь в Национальное Собрание был внесен законопроект «Об изменении законов по вопросам нормотворческой деятельности».

В рамках цифровизации нормотворческого процесса с 1 июля 2025 г. в Беларуси заработала новая автоматизированная система подготовки проектов правовых актов АИС «Нормотворчество» [7].

Безусловно, в рамках формата научной публикации невозможно подробно раскрыть все особенности нормотворческой деятельности в Республике Беларусь, поэтому сконцентрируем наше внимание на анализе фундаментальных теоретико-правовых категорий, а также обратим внимание на некоторые вопросы организации нормотворческой деятельности, которые могут быть учтены при совершенствовании законодательства Российской Федерации.

В белорусском законодательстве содержатся дефиниции ключевых понятий и категорий, относящих к сфере нормотворчества – «нормотворческая деятельность», «нормотворческий процесс», «нормативный правовой акт», «нормотворческая техника», «законотворческий процесс», «законотворческая деятельность» и др. В целом белорусская юридическая наука, как и российская, исходит из необходимости рассмотрения нормотворчества в широком смысле в качестве единого сложного процесса, охватывающего собой как обнаружение потребности в правовой регламентации общественных отношений, так и непосредственную деятельность уполномоченных органов власти по принятию правовых норм и приданию им юридической силы. При этом в юридической литературе предлагается наряду с нормотворчеством (правотворчеством) использовать и другие понятия, отражающие различные этапы данного процесса. Так, С.Г.

Дробязко, вслед за академиком В.С. Нерсесянцем, предлагает разграничивать понятия «правотворчество», «правообразование», «правоустановление» [3, с. 168]. Правообразование выступает первоначальным этапом процесса формирования права, на котором под воздействием социальных и природных, объективных и субъективных факторов формируются нуждающиеся в правовом оформлении отношения, которые в последующем санкционируются государством. Следующим этапом выступает правотворчество, которое рассматривается как организованная деятельность государственных и негосударственных структур по подготовке проектов нормативных правовых актов. Наконец, правоустановление представляет собой завершающий этап процесса формирования права, на котором происходит официальное принятие нормативных правовых актов и их систематизация.

Примечательно то, что в ранее действовавшем законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» 2000 г. законодателем был воспринят этот доктринальный подход о необходимости разграничения деятельности по принятию нормативных актов и нормотворчества в широком смысле слова. Так, понятием «нормотворческая деятельность» охватывалась деятельность по подготовке, экспертизе, принятию, толкованию, отмене и приостановлении действия нормативных правовых актов, а понятие «нормотворческий процесс» включало в себя деятельность уполномоченных нормотворческих органов по разработке, принятию и вступлению в действие нормативных актов [8, с. 12].

В действующем Законе РБ «О нормативных правовых актах» эта градация нивелирована, поскольку нормотворческий процесс определяется как процедура осуществления нормотворческой деятельности, а последняя определяется как «государственно-властная деятельность по планированию, реализации нормотворческой инициативы, подготовке, проведению экспертиз, принятию (изданию), официальному опубликованию, изменению, официальному толкованию, приостановлению, возобновлению, продлению и прекращению действия нормативных правовых актов».

Тем самым понятие нормотворческой деятельности в действующем законодательстве сужено до этапа государственного санкционирования правовых отношений.

Достаточно спорным видится включение в состав нормотворчества деятельности по официальному толкованию права (данный интерпертационный аспект содержится и в легальной дефиниции нормативного правового акта). В отечественной теории права в качестве догматических положений сформировалось представление о нетождественности процессов формирования, реализации и толкования права, и, соответственно, о необходимости разграничения нормативных, правоприменительных и правоинтерпретационных актов. Сам же белорусский законодатель, рассматривая процесс как процедуру осуществления нормотворчества, среди этапов этого процесса не упоминает интерпретационную деятельность, ограничиваясь лишь традиционными стадиями планирования, инициирования, разработки проекта, принятия, экспертизы, опубликования нормативного правового акта (ст. 36 Закона о нормативных правовых актах).

Интерес вызывает законодательное разграничение и определение понятий «нормативный правовой акт» (ст. 2), «ненормативный правовой акт» (ст. 4), «локальный акт» (ст. 5). Объединяет все эти три понятия то, что они могут издаваться нормотворческими органами. При этом нормативные правовые акты содержат нормы права (правила, рассчитанные на неоднократное применение и неопределенный круг адресатов), ненормативные правовые акты содержат предписания организационного и распорядительного характера, которые могут распространяться на определенный круг лиц и рассчитаны на однократное применение, а локальные акты регламентируют внутреннюю организацию нормотворческого органа.

В плане организации нормотворческой (и законотворческой) деятельности белорусский опыт интересен по ряду моментов.

Во-первых, в Конституции Республики Беларусь (ст. 99) право законодательной инициативы принадлежит не только органам власти, но гражданам численностью от 50 тысяч человек. Тем самым расширяются возможности участия народа не только в процедуре принятия законов посредством референдума, но и в непосредственной разработке проектов законов. В российском законодательстве народная законодательная инициатива предусмотрена лишь на уровне регионального законотворческого процесса (ч. 2 ст. 10 федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»).

Во-вторых, Конституцией Республики Беларусь (ст. 99) предусмотрена возможность Президента инициировать срочное рассмотрение законопроекта в палатах парламента и установлен десятидневный срок для такого рассмотрения.

Данное конституционное положение обеспечивает реализацию принципа оперативности при принятии наиболее значимых для общества и государства законодательных решений.

В-третьих, заслуживает внимания организация планирования и прогнозирования нормотворческой деятельности. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 25 января 2019 г. № 54 «О прогнозировании последствий принятия (издания) нормативных правовых актов» [9] утверждены формы прилагаемых к законопроекту документов (в частности, обоснования необходимости принятия нормативного правового акта, финансово-экономического обоснования и др). Формализация документов, прилагаемых к проекту нормативного правового акта, придает единообразие и четкость нормотворческому процессу.

Отдельный интерес вызывает прогнозирование социальных последствий принятия нормативного правового акта. Вышеназванным постановлением Совета Министров РБ утверждена Инструкции по прогнозированию последствий принятия (издания) нормативных правовых актов, пунктом 33 которой предусмотрено, что прогнозирование социальных последствий осуществляется, если нормативный правовой акт: наделяет граждан новыми правами и льготами, либо ограничивает их; уменьшает объем обязанностей граждан, либо, наоборот, увеличивает их; вводит или усиливает юридическую ответственность, либо уменьшает или отменяет ее; приводит к изменению иных обстоятельств, влияющих на правовой статус человека; снижает или увеличивает временные, финансовые и иные затраты в процессе взаимодействия с государственными органами и организациями; увеличивает или уменьшает количество документов, требуемых для предоставления в государственные органы для реализации своих прав и (или) обязанностей; оказывает влияние на качество жизни граждан, медицинское, социальное обеспечение, жилищные права, труд и занятость, образование.

В-четвертых, как уже отмечалось ранее, в настоящее время в Республике Беларусь реализуется внедрение современных технологий в нормотворческую деятельность, что также заслуживает внимания и учета. Начавшая функционировать с 1 июля 2025 г. АИС «Нормотворчество» призвана повысить оперативность межведомственного взаимодействия в вопросах нормотворческой деятельности, а внедренные в систему технологические решения – упростить аналитическую работу, связанную с формулированием текста нормативных предписаний, их правовой, лингвистической, криминологической и иных экспертиз, сформировать шаблоны правовых актов и прилагаемых к ним документов, в автоматизированном порядке контролировать сроки совершения в рамках нормотворческого процесса тех или иных действий, и многое другое.

Подводя итог настоящему исследованию необходимо констатировать, что опыт Республики Беларусь в сфере нормотворчества представляет несомненный теоретический и практический интерес в силу многих обстоятельств, некоторые из которых рассмотрены в настоящей статье: кодификация правовых предписаний о нормотворческой деятельности, формализация отдельных документов, прилагаемых к проектам нормативных правовых актов, обеспечивающая единообразие нормотворческого процесса, реализация прогнозной функции правоподготовительной работы; установление возможности оперативного обсуждения и принятия наиболее значимых законов; расширение права законодательной инициативы на население; внедрение современных технологий в нормотворческую деятельность. Указанные положения белорусского законодательства заслуживают учета при совершенствовании правового регулирования нормотворческой деятельности в Российской Федерации.

Список литературы

1. Андреева И. А. Упрощение законодательства во Франции: причины, этапы, итоги // Труды Академии управления МВД России. – 2018. – № 4. – С. 163–169.
2. Бошно С.В. Закон о нормативных правовых актах: прошлое, настоящее и перспективы // Право и современные государства. 2015. № 2. С. 7-22.
3. Дробязко С.Г., Козлов B.C. Общая теория права. Минск, 2003. 336 с.
4. Зайцева Е.С. Пределы правового регулирования в правотворческой политике современного российского государства // Академический юридический журнал. – 2016. – № 2. – С. 11–17.
5. Закон Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 31.07.2018, 2/2568.
6. Лукашенко поручил организовать масштабную ревизию законодательства [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://belta.by/ president/view/lukashenko-poruchil-organizovatmasshtabnuju-reviziju-zakonodatelstva- 648710-2024/
7. Новый этап цифровизации правовой сферы страны. С 1 июля запускается АИС «Нормотворчество» [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://pravo.by/novosti/novosti-pravo-by/ 2025/june/89284/ – Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь
8. Нормотворческая деятельность: учебное пособие / А.Ф. Вишневский [и др.]; под общ. ред. В.С. Гайдельцова. Минск: Академия МВД, 2022. 155 с.
9. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 25 января 2019 № 54 «О прогнозировании последствий принятия (издания) нормативных правовых актов» // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 31.01.2019, 5/46103.
10. Указ Президента Республики Беларусь от 14 марта 2024 г. № 96 «О Национальном центре законодательства и правовой информации Республики Беларусь» // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 18.03.2024, 1/21275
11. Указ Президента Республики Беларусь от 28 июня 2023 г. № 196 «О Концепции правовой политики Республики Беларусь» // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 30.06.2023, 1/20916.
12. Чуприс: после ревизии законодательства массив документов может сократиться с 170 тыс. до 100 тыс. нормативных правовых актов [Электронный ресурс] // Режим доступа: https:// belta.by/society/view/chupris-posle-reviziizakonodatelstva-massiv-dokumentov-mozhetsokratitsja-s-170-tys-do-100-tys-744222-2025/

Скачать