Национальные источники международного валютного права (на примере России)

• ШАХМАМЕТЬЕВ Алексей Алимовичдоцент кафедры административного и финансового права МГИМО МИД России, доктор юридических наук, НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ МЕЖДУНАРОДНОГО ВАЛЮТНОГО ПРАВА (НА ПРИМЕРЕ РОССИИ) 1a.shachmametiev@inno.mgimo.ru

Активное участие государства в мировой торговле, диверсификация форм участия его резидентов во внешнеэкономической деятельности непосредственно зависят от степени либерализации валютных операций. С другой стороны, для большинства государств по-прежнему актуальна проблема защиты национальной валюты, поддержание ее стабильности. Стремительный рост международных финансовых операций, широкий спектр международных валютных отношений обуславливают необходимость постоянного совершенствования нормативной правовой основы их регулирования, а также ведут к расширению источников такого регулирования. Рассматривая концептуально международное валютное право не в узких рамках отраслевой привязки, а комплексно, на примере России можно показать систему его национальных источников.

Ключевые слова: источники права, международное валютное право, валютное право, международные валютные отношения, валютное регулирование, валютный контроль, валютные операции, Центральный банк России

Введение. Международные валютные отношения являются объектом регулирования как правовыми актами, издаваемыми органами власти отдельных государств (юрисдикций), так и международно-правовыми нормами. Если рассматривать международное валютное право (далее также «МВП») комплексно, а не в узком контексте догматики отраслевой принадлежности, то национальная составляющая его источников должна быть выделена в качестве неотъемлемой составной части правовой основы регулирования валютных отношений, осложненных иностранным элементом, того или иного государства (если такое регулирование в нем имеется). В данном случае в 1 Материал подготовлен при информационной поддержке справочной правовой системы «Консультант - Плюс». Если специально не указано иное, в статье использованы электронные версии документов и материалов из указанной системы.

качестве примера берется Российская Федерация (далее также «РФ»). Необходимо обратить внимание, что речь идет именно о видах (формах) источников. При этом не ставится задача ни дать их полный перечень, ни проводить анализ содержания.

Также необходимо уточнить содержание понятия «источник МВП» для целей дальнейшего изложения. Данное понятие предлагается использовать в широком значении, т.е. как источник науки МВП, охватывающем не только нормы позитивного права, но и акты правоприменительной практики, сложившиеся правила поведения и положения теоретических разработок (доктрины).

Таким образом, система национальных источников международного валютного права России – это относящаяся к данной сфере регулирования взаимосвязанная совокупность формально выраженных (закрепленных) правотворческих решений и актов, а также актов правоприменительной деятельности (в том числе судебной практики), принятых уполномоченными органами России. Кроме того, с определенными оговорками к этой системе источников следует отнести обычаи и наиболее авторитетные разработки правовой доктрины.

Конституция РФ. В российской правовой системе Конституция РФ признается правовым актом высшей юридической силы (Основным Законом), имеющим прямое действие [1, с. XVII; 2, с. 658–659; 3, с. 71–72]. Положения Конституции РФ как источник правового регулирования валютных отношений могут рассматриваться условно, исходя из ее главенствующего положения в системе источников национального законодательства (включая валютное). Закрепляя общие правила и принципы государственного вмешательства в экономику, конституционные нормы создают юридическую основу финансового, валютного и иных способов и форм регулирования. Они определяют общий порядок и условия издания правовых актов, принципы правотворческой деятельности органов власти, в том числе в сфере валютных отношений, четко обозначают границы областей осуществления законодательной и исполнительной ветвей государственной власти и, следовательно, в целом определяют сферы законодательного (в узком значении этого термина, т.е. путем принятия законов) и подзаконного нормотворчества, прежде всего через издание указов и распоряжений Президентом РФ, постановлений и распоряжений Правительством РФ.

Конституция РФ относит валютное регулирование в Российской Федерации к компетенции федеральных органов (п. «ж» ст. 71). Законы, содержание нормы валютного регулирования, должны рассматриваться обеими палатами Федерального Собрания (п. «в» ст. 106).

Принимая во внимание федеративное устройство России, в конституционных положениях сформулированы основы национальной составляющей международного валютного права России: единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на российской территории (ст. 8); рубль является денежной единицей России, защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка России (ст. 75), а также конституционные нормы, гарантирующие свободу предпринимательской деятельности и защиту права собственности (ст. 34, 35).

Таким образом, совокупность положений Конституции РФ как источник права образует суть одного из главных принципов всей основы правового регулирования в валютной сфере – принцип конституционности. Данный принцип предполагает строгое соответствие всех правовых источников основам, закрепленным в Основном Законе страны, и подлежит неукоснительному соблюдению как при издании законодательных и подзаконных актов, так и в правоприменительной практике. Законодательные акты. Законодательные акты среди источников правового регулирования валютных отношений всегда играли и сохраняют в настоящее время главенствующую роль с точки зрения не только формы, но и содержания. Формально законодательные акты по своей юридической силе следуют в иерархической системе нормативных актов сразу за конституцией, и им должны соответствовать все иные правовые акты, находящиеся на нижних ступенях этой системы (в данном случае речь идет исключительно о «внутренних» источниках правовых норм; международные договоры не рассматриваются). Законодательные акты, выступающие в роли источников международного валютного права, можно разделить на следующие группы, использовав в качестве основания классификации содержание (предмет регулирования):

– акты законодательства, предметом публично-правового регулирования которых являются валютные отношения в целом и связанные с предметом международного валютного права, в частности; – законодательные акты, в которые включены отдельные нормы, касающиеся предмета международного валютного права.

К первой группе относится Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее – «Закон № 173»), который непосредственно затрагивает все основные правовые вопросы, возникающие в сфере валютного регулирования и контроля в России. При этом, являясь «специальным» актом, т.е. нормативным правовым докумен- 5.1,. 23Преедс2 2 том, обеспечивающим государственное регулирование в определенной сфере общественных отношений, Закон № 173 выступает юридической основой, на которой строится и развивается валютное законодательство и в соответствии с которой осуществляется принятие подзаконных актов по вопросам валютного регулирования.

В Законе № 173 содержится определение «валютное законодательство Российской Федерации», понимаемое в узком значении, поскольку оно состоит из данного Закона и принятых в соответствии с ним федеральных законов (ч. 1 ст. 4).

Можно констатировать, что пока таких федеральных законов не принято.

В России есть немногочисленные законодательные акты, в которые включены отдельные нормы, касающиеся предмета международного валютного права. Например, Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании», Налоговый кодекс Российской Федерации (в частности, в нем установлены правила пересчета сумм в иностранной валюте в российские рубли).

В законах иногда встречаются нормы, призванные обеспечить хозяйствующим субъектам дополнительные гарантии против ухудшения их положения вследствие изменения законодательства (так называемая дедушкина оговорка). Данные положения имеют важное значение для создания стабильного благоприятного инвестиционного климата и в немалой степени затрагивают интересы и иностранных организаций (нерезидентов). Например, согласно Федеральному закону от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестиция в Российской Федерации» инвестору предоставляются гарантии использования на российской территории и перевода за ее пределы доходов, прибыли и других правомерно полученных денежных сумм (ст. 11).

К рассматриваемой группе источников можно отнести и законы о ратификации или одобрении международных договоров, содержащих нормы МВП. Так, в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» подлежат обязательной ратификации, в частности, международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом.

Подзаконные акты. Прежде чем говорить о подзаконных актах, следует сказать, что в Законе № 173 не говорится о валютном регулировании посредством актов Президента РФ. Конституция РФ содержит нормы, определяющие нормотворческие полномочия Президента РФ. Он издает свои решения в форме указов и распоряжений (ст. 90). Наиболее активно нормотворческая деятельность Президента России в валютной сфере осуществлялась в период проведения радикальных экономических реформ (примерно до второй половины последнего десятилетия прошлого века), обеспечивая правовую основу перехода к децентрализованной системе регулирования экономики и либерализацию условий экономической деятельности. Затем указами Президента РФ по преимуществу регулировались общеорганизационные вопросы. Но в последние годы ситуация кардинально поменялась: именно указами Президента РФ внесены существенные изменения в валютное регулирование (см., например, Указ Президента РФ от 8 августа 2022 г. № 529 «О временном порядке исполнения обязательств по договорам банковского счета (вклада), выраженных в иностранной валюте, и обязательств по облигациям, выпущенным иностранными организациями»).

В соответствии с Законом № 173 подзаконные правовые акты по вопросам, связанным с применением валютных запретов и ограничений и осуществлением контроля, могут издаваться в двух формах, соответственно, в виде актов органов валютного регулирования и актов органов валютного контроля. Акты органов валютного регулирования вправе принимать в пределах своей компетенции для реализации функций Центральный банк РФ и Правительство РФ (ч. 2 ст. 5).

Данные акты:

– могут устанавливать порядок осуществления валютных операций, а также использования счетов (включая установление требования об использовании специального счета); – обязательны для резидентов и нерезидентов, а также уполномоченных банков, если адресованы последним; – не могут вводить требования о получении резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений и о предварительной регистрации; – в силу прямого указания могут быть нормативными, но только в случаях, предусмотренных валютным законодательством (ч. 4 ст. 4 Закона № 173).

Кроме того, Центральный банк РФ устанавливает единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, а также готовит и опубликовывает статистическую информацию по валютным операциям. С 1 января 2026 г. Центральный банк РФ в целях обеспечения стабильности финансового рынка Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ, вправе установить запрет на совершение отдельных видов валютных операций, связанных с приобретением и отчуждением цифровых прав и условия совершения отдельных видов валютных операций, связанных с приобретением и отчуждением цифровых прав. Органы валютного контроля могут издавать акты валютного контроля по вопросам, отнесенным к их компетенции, только в случаях и пределах, предусмотренных российским валютным законодательством и актами органов валютного регулирования. Такие акты не могут содержать положения, касающиеся вопросов регулирования валютных операций (ч. 5 ст. 4 Закона № 173). Относительно самостоятельное место в блоке подзаконных источников занимают правовые акты органы валютного регулирования и контроля, касающиеся организации их деятельности (исполнения функций) в таком качестве, а также государственных структур, находящихся в их ведении и осуществляющих валютный контроль. Это, в частности, предусмотрено и Законом № 173 (ч. 6 ст. 22):

- Правительство РФ обеспечивает координацию деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, а также их взаимодействие с Центральным банком РФ; - Центральный банк РФ осуществляет взаимодействие с другими органами валютного контроля, а также осуществляет координацию взаимодействия уполномоченных банков и не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля с органами валютного контроля при обмене информацией в соответствии с российским законодательством.

К таким «техническим» документам можно отнести подзаконные акты, издаваемые Центральным банком РФ (см., например, Инструкцию Банка России от 16 августа 2017 г. № 181-И «О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам подтверждающих документов и информации при осуществлении валютных операций, о единых формах учета и отчетности по валютным операциям, порядке и сроках их представления») и Министерством финансов РФ (как правило, находящимися в его ведении ФТС России (см., например, Приказ ФТС России от 17 июля 2019 г. № 1171 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по осуществлению государственного контроля за валютными операциями, связанными с перемещением товаров через таможенную границу ») и Федеральной налоговой службой России (см., например, Приказ ФНС России от 26 августа 2019 г. № ММВ-7-17/418@ «Об утверждении Административного регламента осуществления Федеральной налоговой службой контроля и надзора за соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля »)) по вопросам организации валютного контроля. Указанные акты обязательны для агентов валютного контроля, они не устанавливают дополнительных обязанностей для участников валютных операций.

Судебная практика. Для целей дальнейшего изложения понятие «судебная практика» охватывает формализованные результаты правоприменительной деятельности судебных органов по вопросам валютного регулирования и контроля, выработанные в ходе судебной деятельности «правовые положения, определения-дефиниции, правила, указания, которые обладают определенной степенью обобщенности, общепризнанности и обязательности» [4, с. 10]. Судебная практика в настоящее время детально освещается в электронных средствах информации, а также публикуется в специальных изданиях. Отечественная судебная практика по вопросам валютного регулирования и контроля значительно меньше, чем, например, по налоговым спорам. Пока ей не предложено значимых правовых позиций, доктрин, которые бы существенно влияли на фактическое регулирование валютных операций. Скорее, она важна для уяснения тех или иных положений валютного законодательства.

По своей юридической значимости и авторитету наиболее «весомыми» являются решения Конституционного Суда РФ (см., например, Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2021 г. № 34-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 15.25 и пункта 2 части 1 статьи 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 6 части 1 статьи 1, частей 4 и 5 статьи 12 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле», а также части 2 статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» в связи с жалобой гражданина Н.В. Кузнецова»).

Суды общей юрисдикции также участвуют в формировании судебной практики, обеспечивая решение вопросов, связанных с установлением содержания правовых актов, включая проверку их законности, с применением норм в конкретных ситуациях (в частности, при рассмотрении споров между органами валютного контроля и физическими лицами о нарушениях правил совершения валютных операций).

7

В российской правовой системе в создании судебной практики по вопросам валютного регулирования и контроля важную роль играют арбитражные суды (см., например, Информационное письмо ВАС РФ от 31 мая 2000 г. № 52 «Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с применением законодательства о валютном регулировании и валютном контроле»). Их основными задачами являются защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов субъектов, споры с участием которых отнесены к подведомственности арбитражных судов, в области предпринимательской или иной экономической деятельности, а также содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в указанной сфере.

Представляется весьма поверхностной гипертрофированная оценка роли суда как универсальной инстанции, способной устранять все пробелы и недочеты законодательства. Искусственное возвышение значимости судебной практики как источника права способно привести к абсурдной конкуренции различных судебных инстанций, к подмене одних государственных органов другими без какого-либо улучшения качества самого законодательства. Внедрение прецедента волевым решением угрожает значительными потерями для национальной правовой системы, поскольку ее структура построена на других принципах. Поэтому требования об абсолютном признании прецедента в качестве источника права представляются необоснованными с теоретической точки зрения и, мягко говоря, несвоевременными в практическом плане.

Решения судебных органов, в том числе касающиеся вопросов толкования права, выходят в свет в специальных публикациях (подвергаясь, как правило, определенной систематизации) и либо доводятся для ознакомления путем размещения их текстов на сайтах указанных органов в сети Интернет, в справочных правовых системах. Можно отметить, что публикацию судебной практики сторонники «легализации» прецедента также рассматривают как одно из подтверждений фактического признания последнего, поскольку к основным признакам обязательности прецедента по общему праву относится именно публикация постоянных судебных отчетов – сборников судебной практики [5].

Список литературы

1. См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: БЕК, 1996. С. XVII.
2. Конституции государств Европейского Союза. М.: ИНФРА-М–НОРМА, 1997. С. 658–659.
3. Сравнительное конституционное право. М.: Манускрипт, 1996. С. 71–72.
4. Боботов С.В. Конституционная юстиция: сравнительный анализ. М.: РПА МЮ РФ, 1994. С. 10.
5. См.: Голомазова Л. Роль и значение судебных актов в становлении прецедентного права в России // эж–Юрист. 2000. № 1. Spisok literatury:
6. Sm.: Kommentarii k Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii. [Commentary on the Constitution of the Russian Federation]. M.: BEK, 1996. P. 664. (In Russ.).
7. Konstitutsii gosudarstv Evropeiskogo Soiuza. M.: INFRA-M–NORMA, 1997. S. 803. (In Russ.).
8. Sravnitel’noe konstitutsionnoe pravo. [Comparative constitutional law]. M.: Manuskript, 1996. S. 729. (In Russ.).
9. Bobotov, S.V. Konstitutsionnaia iustitsiia: sravnitel’nyi analiz. [Constitutional Justice: A Comparative Analysis]. M.: RPA MIu RF, 1994. S.10. (In Russ.).
10. Sm.: Golomazova L. Rol’ i znachenie sudebnykh aktov v stanovlenii pretsedentnogo prava v Rossii [The role and significance of judicial acts in the development of case law in Russia] // ezh–Iurist. [EJ-Lawyer]. 2000. № 1. (In Russ.).

Скачать