Надзор в сфере противодействия коррупции как публично-правовая функция прокуратуры

• ПЛАТОВ Егор Витальевичпреподаватель СПО ФГБОУ ВО «Пензенский государственный университет» Многопрофильный колледжplatovfsin@mail.ru

В статье раскрывается правозащитный характер деятельности прокуратуры, как специфика правового положения органов прокуратуры в государственном механизме, позволяющий реагировать на нарушения законности со стороны всех субъектов права во всех сферах и отраслях управления, в т.ч. и в области противодействия коррупции. Автор указывает на особую роль прокуратуры в проведении антикоррупционной экспертизы, антикоррупционной пропаганды, координации деятельности по борьбе с преступностью. Отмечается, что реализации полномочий по предупреждению, борьбе и минимизации коррупции прокуратура сталкивается с рядом трудностей. Резюмируется, что прокуратура является не только юридическим, но и политическим институтом государства, наделенным особыми полномочиями по противодействию коррупции.

Ключевые слова: прокуратура, публично-правовой статус, орган государственной власти, надзорная деятельность, правозащитный орган, функция, противодействие коррупции

На протяжении всего периода существования прокуратура занимала особое положение в механизме государства, что объясняется спецификой сферы ее деятельности. Несмотря на достаточно длительный период функционирования данной структуры, по поводу ее места в системе органов государственной власти до сих пор ведутся дискуссии [1].

В частности, в юридической литературе существуют различные взгляды на то, является ли прокуратура органом государственной власти.

Так, одни исследователи не относят прокуратуру к таковым, объясняя свою позицию независимостью положения прокуратуры в структуре государственного аппарата [2]. Другие, - напротив, определяют ее как федеральный орган государственной власти, поскольку прокурор, будучи должностным лицом вправе предписывать различным субъектам выполнение того или иного действия [3]. Мы разделяем данную точку зрения. Несмотря на то, что в ст. 11 Конституции Российской Федерации среди органов государственной власти отсутствует прокуратура, Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) определяет прокурорских работников государственными служащими Российской Федерации (ч. 1 ст. 40 указанного закона) и представителями государственной власти (ч. 1 ст. 45 указанного закона).

Прокуратура является государственным органом, наделенным надзорными полномочиями, суть которых состоит в проверке законности при соблюдении всеми субъектами права нормативных правовых актов. Прокурорский надзор весьма специфичен, поскольку «не относится к деяниям какой-либо одной ветви власти (судебной, исполнительной, представительной), имея вместе с этим, признаки каждой из них» [4]. Для осуществления указанной государственной деятельности прокуратура обладает достаточно широким объемом полномочий, в частности, беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных объектов, вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушения закона и т.д. Изложенное свидетельствует о том, что прокуратура наделена государственно-властными полномочиями, а, следовательно, является самостоятельным органом публичной власти.

Прокуратура представляет собой особый орган государственной власти, специализирующийся на осуществлении надзорной деятельности. Анализ публично-правового статуса прокуратуры позволяет заключить, что его специфическими особенностями выступают такие элементы, как обладание собственной компетенцией (осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов) [5]; принятие нормативных правовых актов по вопросам своей деятельности; осуществление взаимодействия с иными государственными структурами. При этом важно подчеркнуть, что последнее свойство позволяет рассматривать данную структуру «в качестве органа сдержки и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти» [6]. Именно независимость положения данного государственного органа в системе государственного механизма позволяет находиться в тесном взаимодействии с другими органами государственной власти. В частности, прокуратура активно сотрудничает с органами законодательной властью при решении кадровых вопросов, органами исполнительной власти по борьбе с коррупционными преступлениями.

Отмеченная особенность публично-правового статуса прокуратуры опосредует специфику деятельности данного органа государственной власти. Речь идет о том, что прокуратура выступает единственным органом власти, осуществляющим надзор за соблюдением законов всеми участниками общественных отношений [7], тогда как иные властные структуры наделены функциями контроля [8].

К сожалению, подавляющее большинство нормативных правовых актов не разделяют понятия «надзор» и «контроль», рассматривая их в качестве синонимов. Данную позицию разделяют и некоторые ученые. В частности, Л.А. Галанина считает, что в некоторых ситуациях достаточно сложно разграничить контрольные полномочия от надзорных [9]. Усугубляет ситуацию и отсутствие нормативного определения терминов «контроль» и «надзор», хотя в юридической науке их соотношение выступало предметом дискуссий многих исследователей. Так, по мнению М.С. Студеникиной надзор служит более узкой категорией, выступая частью контроля [10]. С.Г. Нистратов указывает на автономность данных понятий, подчеркивая, что «надзор всегда имеет своим предметом законность, в то время как контроль – не только законность, но и целесообразность» [11]. Анализ приведенных точек зрения позволяет возможным утверждать о несовпадении контроля и надзора ни по объему, ни по сфере применения. Если объектами контроля выступают различные виды деятельности любых субъектов, то объекты надзора ограничены. Под прокурорский надзор не подпадает значительная часть деятельности общественных объединений, предприятий и учреждений. Поэтому не следует прокурорскую деятельность рассматривать как контрольную или контрольно-надзорную. Данные разновидности некорректно отождествлять с надзорной деятельностью. Это объясняется еще и тем, что пределы полномочий органов контроля и надзора имеют разные границы при проведении проверок: меры реагирования контрольных структур могут быть приняты не только касаемо выявленных нарушений закона, но и обращено внимание на нецелесообразность действий и решений. Тогда как надзор осуществляется исключительно в рамках законности.

Наконец, число подконтрольных объектов значительно превосходит количество поднадзорных объектов. Как правило, надзор затрагивает стратегически важные, социально значимые сферы и отрасли управления. Контроль присутствует в любой структуре, любом трудовом коллективе независимо от сферы функционирования.

Исходя из этого, можно предположить, что надзор представляет собой такую форму деятельности, которая направлена на систематическое наблюдение за функционированием поднадзорных объектов с целью проверки соответствия их действий и решений нормам законодательства.

Следовательно, прокурорский надзор можно определить как особый вид деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности, выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона.

В ходе осуществления надзорной деятельности органы прокуратуры для достижения вышеуказанных целей принимают акты прокурорского реагирования. К таковым относятся санкция, протест, представление, предостережение и др., которые отражают «реакцию» прокурора не только на неправомерные действия, но и на правомерные поступки. К примеру, санкция как разрешение прокурором на совершение определенных юридически значимых действий должностных лиц применяется при аресте имущества в качестве способа обеспечения исполнения решения о взыскании задолженности налогоплательщика-организации (п. 1 ст. 77 Налогового кодекса РФ).

Прокуратура, реагируя на случаи нарушения действующего законодательства, берет под свой контроль нарушения, затрагивающие права и свободы многих субъектов права во всех сферах, областях и отраслях управления, тогда как деятельность иных правоохранительных органов носит исключительно отраслевой характер. По поступившей информации о нарушении прав человека органы надзора проводят проверку в любой организации, предприятии, учреждении независимо от формы собственности и подчинения, в т.ч. и системе правоохранительных органов. При этом прокуратура осуществляет надзорную деятельность в инициативном порядке, основываясь на статистических данных о состоянии защиты прав и свобод институтов гражданского общества в различных сферах жизни, что несвойственно иным правоохранительным и правозащитным органам.

В этой связи в юридической литературе справедливо предлагается рассматривать прокуратуру как правозащитный орган, обеспечивающий положительное изменение ситуации с нарушением прав человека, предполагающий реализацию разнообразных мер защиты [12].

Правозащитный характер деятельности просматривается в участии прокуратуры при рассмотрении дел судами, а также правотворческой деятельности прокуратуры при подготовке проектов нормативных правовых актов, осуществлении правовой экспертизы нормативных правовых актов, в т.ч. антикоррупционной, участии в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Прокуратура, реализуя полномочия по надзору за законностью, выступая правозащитным институтом, осуществляет внутреннюю и внешнюю политику государства [13], служит основой национальной безопасности Российской Федерации [14]. Это выражается в участии прокуратуры при решении вопросов о выдаче преступников по требованию иностранных государств, в разработке международных договоров и соглашений об оказании правовой помощи и борьбы с преступностью. Поэтому прокуратура как орган государственной власти имеет не только правовое, но и политическое значение [15], что отличает ее от иных элементов правоохранительной системы.

Прокуратура играет особую роль в таком важнейшем направлении деятельности государства как противодействие коррупции.

Статья 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определяет противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, борьбе с коррупцией и минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Однако приведенная трактовка понятия «противодействие коррупции» требует определенной корректировки. В частности, целью вышеназванного закона является не ликвидация коррупционной деятельности как таковой, а создание определенных барьеров, усложняющих осуществление коррупционного поведения. Иными словами, одни коррупционные явления будут ограничены, а другие – нет, у одних должностных лиц сократятся возможности осуществления коррупционной деятельности, у других – нет [16]. В связи с чем, возникает закономерный вопрос: можно ли в качестве цели антикоррупционной политики ставить ограничение противоправных деяний? На наш взгляд, целью государственной политики должна быть борьба с коррупцией, которая подразумевает применение профилактических, предупредительных, пресекательных, карательных и восстановительных мер реагирования.

Процесс противодействия коррупционной деятельности включает в себя проведение профилактических мероприятий, борьбы с коррупцией и минимизации и (или) ликвидации послед- ствий коррупционных правонарушений. На каждом из указанных этапов органы прокуратуры выполняют свои задачи. Так, в ходе реализации профилактических мер воздействия органы прокуратуры придают важное значение антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов, антикоррупционной пропаганде. Ценность института антикоррупционной экспертизы велика. Именно данная мера воздействия направлена на недопущение еще на стадии принятия нормативного правового акта корруцпионных проявлений со стороны правоприменителя, тем самым не допуская нарушения прав и свобод граждан. В рамках антикоррупционной пропаганды сотрудники прокуратуры уделяют внимание правовому просвещению населения и разъяснению содержания антикоррупционного законодательства. Между тем многолетний опыт использования институтов антикоррупционной экспертизы и антикоррупционной пропаганды в прокурорской деятельности выявил определенные сложности при их проведении, которые требуют своего решения. Во-первых, в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» к объектам антикоррупционной экспертизы не относятся нормативные договоры (соглашения) и их проекты; отсутствует законодательное определение нормативного правового акта, коррупциогенного фактора; не определен механизм работы органов прокуратуры с проектами нормативных правовых актов и др. Во-вторых, несмотря на отсутствие законодательного закрепления функции проведения антикоррупционной пропаганды, фактически органы прокуратуры ее осуществляют. Тогда как согласно положениям статей 1 и 3 Закона о прокуратуре, все иные функции органов прокуратуры, не являющиеся надзорными, должны быть установлены именно федеральными законами.

В то же время необходимо помнить о том, что антикоррупционная экспертиза и антикоррупционная пропаганда не являются единственными средствами профилактики противоправных деяний коррупционной направленности, а значит, должны использоваться в совокупности с иными средствами воздействия.

Большое значение в эффективности деятельности по противодействию коррупции, осуществляемой органами прокуратуры, имеет международное сотрудничество органов прокуратуры в области противодействия коррупции. В настоящее время никем не оспаривается факт того, что проблема коррупции стала транснациональной проблемой, затрагивающей все мировое сообщество. Поэтому борьба с данным социальным злом служит составной частью межгосударственной системы противодействия коррупции, а также особым направлением международного сотрудничества.

При ведении борьбы с коррупционной деятельностью прокуратура обладает широкими возможностями при осуществлении надзора за соблюдением антикоррупционного и уголовно-процессуального законодательства и т.д. Для борьбы с коррупционными преступлениями прокуратура координирует и обеспечивает взаимосогласованность действий правоохранительных органов в целях своевременного выявления, раскрытия, пресечения и предупреждения преступлений, устранения причин и условий, способствующих их совершению и реализации совместных мероприятий по определенным вопросам в пределах своей компетенции. Между тем при осуществлении координационной деятельности по борьбе с коррупцией органы прокуратуры сталкиваются с некачественным планированием осуществляемых координационных мероприятий, неиспользованием всех форм координационной деятельности, отсутствием единых критериев оценки качества и эффективности проводимых координационных мероприятий и т.д.

На этапе минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционной деятельности надзорное ведомство реализует функции, связанные с возмещением причиненного коррупционным поведением ущерба посредством обращения в арбитражный суд с иском о признании недействительными мнимых и ничтожных сделок и т.д.

Вместе с тем, следует отметить, что полномочиями по противодействию коррупции обладают не все прокурорские работники, а только сотрудники специализированного подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции.

Подводя итог сказанному, можно прийти к выводу о том, что прокуратура, обладая особым публично-правовым статусом:

- является не только юридическим, но и политическим институтом государства, формирующим основные направления внутренней и внешней политики страны; - выступает правозащитным и правоохранительным органом, осуществляющим надзор за соблюдением законодательства всеми субъектами права во всех сферах и отраслях государственного управления; - наделена особыми полномочиями по противодействию коррупции.

Список литературы

1. См.: Надин А.Н. Место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Вопросы российской юстиции. 2020. № 6. С. 94.
2. См.: Гоголевский А.В. К вопросу о понятии, элементах и видах правового статуса прокуратуры Российской Федерации // Современные проблемы судоустройства и организации судебной деятельности в Российской Федерации. Материалы Межд. науч.-практ. конф. (Екатеринбург, 12-13 апреля 2012 г.). Екатеринбург, 2013. Часть 1. С. 111.
3. См.: Урываев А.В. Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных права и свобод человека и гражданина: автореф. дис.… канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 15-16.
4. Деменкова Е.В. Прокуратура в системе органов государственной власти // Государство и право в XXI веке. 2016. № 1. С. 59.
5. См.: Кобзарь-Фролова М.Н. Система органов публичной власти Российской Федерации: понятие, характерные признаки, взаимодействие // Сибирское юридическое обозрение. 2021. Т. 18, № 2. С. 196.
6. Дибиров Ю.С. Особенности административно-правового статуса органов прокуратуры // Символ науки. 2016. № 12-3. С.85.
7. См.: Карпов Н.Н. Прокуратура в системе государственной власти Российской Федерации. М., 2007. С. 109.
8. См.: Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. М., 2005. С. 133.
9. См.: Галанина Л.А. Организационно-правовое обеспечение контроля за обеспечением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации: дис.… канд. юрид. наук. М., 2001. С. 22.
10. См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля) М., 1974. С. 18.
11. Нистратов С.Г. Контроль и надзор как гарантии законности (теоретико-правовой аспект): автореф. дис.… канд. юрид. наук. Волгоград, 2012. С. 8.
12. См.: Каинов А.С. Правоохранительная и правозащитная деятельность // Вектор науки ТГУ. Серия: Юридические науки. 2016. № 2 (25). С. 31.
13. См.: Кошлевский В.Д. Прокуратура в системе органов государственной власти Российской Федерации: теоретический аспект. Пенза, 2007. С. 87.
14. См.: Кардашова И.Б. Прокуратура Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2009. № 4 (12). С. 7-11.
15. См.: Чечин В.А. Доктринальные основания развития прокуратуры в Российской Федерации // Правовая культура. 2015. № 3. С. 56.
16. См.: Артемьев А.Б. Антропология коррупции. СПб., 2011. С. 17. Spisok literatury:
17. Sm.: Nadin A.N. Mesto i rol’ prokuratury v sisteme organov gosudarstvennoj vlasti Rossijskoj Federacii // Voprosy rossijskoj yusticii. 2020. № 6. S. 94.
18. Sm.: Gogolevskij A.V. K voprosu o ponyatii, elementah i vidah pravovogo statusa prokuratury Rossijskoj Federacii // Sovremennye problemy sudoustrojstva i organizacii sudebnoj deyatel’nosti v Rossijskoj Federacii. Materialy Mezhd. nauch.-prakt. konf. (Ekaterinburg, 12-13 aprelya 2012 g.). Ekaterinburg, 2013. CHast’ 1. S. 111.
19. Sm.: Uryvaev A.V. Prokuratura Rossijskoj Federacii v mekhanizme zashchity konstitucionnyh prava i svobod cheloveka i grazhdanina: avtoref. dis.… kand. yurid. nauk. Saratov, 2009. S. 15-16.
20. Demenkova E.V. Prokuratura v sisteme organov gosudarstvennoj vlasti // Gosudarstvo i pravo v XXI veke. 2016. № 1. S. 59.
21. Sm.: Kobzar’-Frolova M.N. Sistema organov publichnoj vlasti Rossijskoj Federacii: ponyatie, harakternye priznaki, vzaimodejstvie // Sibirskoe yuridicheskoe obozrenie. 2021. T. 18, № 2. S. 196.
22. Dibirov YU.S. Osobennosti administrativno-pravovogo statusa organov prokuratury // Simvol nauki. 2016. № 12-3. S.85.
23. Sm.: Karpov N.N. Prokuratura v sisteme gosudarstvennoj vlasti Rossijskoj Federacii. M., 2007. S. 109.
24. Sm.: Belyaev V.P. Kontrol’ i nadzor v Rossijskom gosudarstve. M., 2005. S. 133.
25. Sm.: Galanina L.A. Organizacionno-pravovoe obespechenie kontrolya za obespecheniem normativno-pravovyh aktov v sub»ektah Rossijskoj Federacii: dis.… kand. yurid. nauk. M., 2001. S. 22.
26. Sm.: Studenikina M.S. Gosudarstvennyj kontrol’ v sfere upravleniya (problemy nadvedomstvennogo kontrolya) M., 1974. S. 18.
27. Nistratov S.G. Kontrol’ i nadzor kak garantii zakonnosti (teoretiko-pravovoj aspekt): avtoref. dis.… kand. yurid. nauk. Volgograd, 2012. S. 8.
28. Sm.: Kainov A.S. Pravoohranitel’naya i pravozashchitnaya deyatel’nost’ // Vektor nauki TGU. Seriya: YUridicheskie nauki. 2016. № 2 (25). S. 31.
29. Sm.: Koshlevskij V.D. Prokuratura v sisteme organov gosudarstvennoj vlasti Rossijskoj Federacii: teoreticheskij aspekt. Penza, 2007. S. 87.
30. Sm.: Kardashova I.B. Prokuratura Rossijskoj Federacii v sisteme obespecheniya nacional’noj bezopasnosti // Vestnik Akademii General’noj prokuratury Rossijskoj Federacii. 2009. № 4 (12). S. 7-11.
31. Sm.: CHechin V.A. Doktrinal’nye osnovaniya razvitiya prokuratury v Rossijskoj Federacii // Pravovaya kul’tura. 2015. № 3. S. 56.
32. Sm.: Artem’ev A.B. Antropologiya korrupcii. SPb., 2011. S. 17.

Скачать