Муниципально-частное партнерство и концессии как формы инвестиционного регулирования на муниципальном уровне в Российской Федерации

Муниципально-частное партнерство и концессионные соглашения являются наиболее формализованными правовыми механизмами привлечения частного капитала на муниципальном уровне. Федеральный закон № 224-ФЗ прямо выделяет муниципально-частное партнерство и устанавливает полномочия муниципальных образований в этой сфере, включая принятие решения о реализации проекта, определение уполномоченного органа, координацию деятельности органов местного самоуправления, согласование конкурсной документации, мониторинг реализации соглашения, ведение реестра соглашений и обеспечение открытости информации. [1]

Правовая ценность МЧП состоит в распределении прав, обязанностей и рисков между публичным и частным партнером. Для муниципалитета это особенно важно, поскольку местные бюджеты ограничены, а инфраструктурные потребности велики. МЧП позволяет привлечь частный капитал в строительство, реконструкцию и эксплуатацию объектов социальной, коммунальной, транспортной, цифровой и иной инфраструктуры. Однако муниципалитет должен избегать подмены МЧП обычной закупкой или арендой с инвестиционными условиями. Если публичный партнер фактически покупает работы или услуги за бюджетные средства, применяется контрактное законодательство; если частный партнер создает объект и несет предпринимательский риск, возможны конструкции МЧП или концессии.

Концессионное соглашение традиционно востребовано в коммунальной, транспортной, социальной и энергетической инфраструктуре. Федеральный закон № 115-ФЗ регулирует подготовку, заключение, исполнение и прекращение концессионных соглашений, а также устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон. [2] Для муниципального уровня ключевым преимуществом концессии является возможность сохранения публичной собственности на объект при привлечении частного капитала для его создания или реконструкции. Это особенно важно для объектов теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, обращения с отходами, дорожной инфраструктуры и социального назначения.

Вместе с тем концессионная модель несет риски. Во‑первых, муниципалитеты не всегда обладают достаточной компетенцией для подготовки финансовой модели, оценки долгосрочной тарифной нагрузки и распределения рисков. Во‑вторых, публичная часть обязательств может создавать долговременную нагрузку на местный бюджет, что требует строгой бюджетной экспертизы. В‑третьих, слабая инвентаризация имущества и отсутствие технической документации повышают риск споров. В‑четвертых, конкурсная документация иногда формируется под уже известного потенциального инвестора, что создает антимонопольные и коррупционные риски.

Поэтому муниципально-частное партнерство и концессии должны запускаться только после прохождения предварительного фильтра: соответствие стратегии развития территории, наличие оформленного объекта или земельного участка, оценка бюджетных последствий, проверка тарифного эффекта, анализ сравнительного преимущества, публичное обсуждение социально значимых проектов, антимонопольная экспертиза конкурсных условий, определение ответственного органа мониторинга. Порядок оценки эффективности проекта МЧП и его сравнительного преимущества дополнительно урегулирован подзаконными актами Правительства Российской Федерации, что необходимо учитывать на муниципальном уровне. [3]

Особое значение имеет открытость реестра муниципальных МЧП и концессионных проектов. Публичная доступность сведений о предметe соглашения, сроках, объеме инвестиций, публичных обязательствах, показателях качества услуг и результатах мониторинга повышает доверие инвесторов и населения. Муниципальный проект, затрагивающий тарифы, коммунальную инфраструктуру или социальные услуги, не может быть юридически устойчивым без публичной легитимации.

Большинство инвестиционных проектов начинается не с финансовой модели, а с земельного участка. Земельное законодательство определяет категории земель, порядок предоставления участков, ограничения прав, сервитуты, публичные сервитуты, торги, особенности использования земель для строительства и эксплуатации объектов. [4] Для муниципалитета правовая задача состоит в том, чтобы заранее подготовить земельно-имущественный контур инвестиционного предложения: установить вид разрешенного использования, проверить границы, исключить пересечения, обеспечить постановку на кадастровый учет, определить инженерную обеспеченность и правовые ограничения.

Градостроительное регулирование оказывает не меньшее влияние на инвестиционную привлекательность территории. Правила землепользования и застройки, документы территориального планирования, проекты планировки и межевания, градостроительные регламенты, разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию формируют юридическую предсказуемость проекта. [5] Нестабильность градостроительных документов, непрозрачность публичных слушаний, несогласованность ПЗЗ со стратегией развития и инфраструктурными программами резко снижают доверие инвестора.

Муниципальное имущество может вовлекаться в инвестиционный оборот через аренду, безвозмездное пользование в случаях, установленных законом, концессию, МЧП, приватизацию, передачу в хозяйственное ведение или оперативное управление, создание имущественных комплексов, участие в межмуниципальных хозяйственных обществах. Однако каждая форма имеет собственные ограничения. Например, предоставление имущества без торгов допускается только в прямо установленных законом случаях; льготная аренда должна учитывать требования конкуренции; инвестиционные обязательства арендатора нуждаются в четком договорном описании, иначе они становятся трудноисполнимыми.

Практически значимым инструментом является муниципальная «витрина активов»: открытый перечень земельных участков, зданий, помещений, имущественных комплексов и инфраструктурных объектов, которые могут быть вовлечены в инвестиционные проекты. Такая витрина должна быть не презентационным буклетом, а правовым реестром с указанием титула, технического состояния, ограничений, доступной формы вовлечения, требуемых процедур и контактного лица. Иначе инвестор тратит ресурсы на первичную правовую диагностику того, что муниципалитет должен знать сам.

Отдельного внимания заслуживают муниципальные закупки как косвенный инвестиционный инструмент. Контрактная система регулирует закупки для обеспечения муниципальных нужд и допускает долгосрочные контракты, контракты жизненного цикла и иные конструкции, связанные с созданием или эксплуатацией объектов. [6] Однако закупка не должна подменять инвестиционное партнерство. Если муниципалитет оплачивает результат полностью из бюджета, это закупочная модель. Если частный субъект вкладывает собственные средства и получает возврат через эксплуатацию объекта, тариф, плату пользователей или смешанную модель, следует оценивать возможность концессии или МЧП.

Муниципальный уровень ограничен в сфере налогового стимулирования, поскольку элементы налогов устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации, а местные налоги имеют ограниченный состав и жесткую нормативную конструкцию. [7] Тем не менее органы местного самоуправления могут влиять на инвестиционный климат через установленные законом полномочия по местным налогам, управление неналоговыми доходами, арендной политикой, льготами по муниципальному имуществу в допустимых пределах, а также через снижение административных барьеров и повышение предсказуемости решений.

Поддержка малого и среднего предпринимательства тесно связана с муниципальной инвестиционной политикой. Закон о развитии МСП предусматривает различные формы поддержки субъектов предпринимательства, включая имущественную, информационную, консультационную и финансовую поддержку в пределах компетенции публичных субъектов. [8] Для муниципального уровня особенно значимы имущественные перечни для МСП, льготная аренда, доступ к муниципальным закупкам, участие в ярмарках и локальных кооперационных цепочках. Малый и средний бизнес часто является не получателем крупной инвестиционной льготы, а участником локальной инфраструктуры проекта: подрядчиком, оператором, сервисной организацией, резидентом промышленной или туристской площадки.

Конкурентное право ограничивает произвольное предоставление преимуществ отдельным инвесторам. Закон о защите конкуренции запрещает действия органов власти и местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, если такие действия не предусмотрены федеральным законом. [9] Следовательно, муниципальная инвестиционная поддержка должна быть нормативно определенной, публичной, равнодоступной и проверяемой. Индивидуальная договоренность с инвестором допустима лишь тогда, когда она основана на прозрачной процедуре, соответствует компетенции муниципалитета и не создает необоснованного преимущества.

Правовой баланс здесь очевиден: муниципалитет должен быть активным в привлечении инвестиций, но не вправе превращать инвестиционную политику в систему персональных привилегий. Поэтому типовой муниципальный акт должен закреплять критерии отбора проектов для сопровождения: объем инвестиций, количество создаваемых рабочих мест, инфраструктурный эффект, соответствие стратегии, экологическая безопасность, бюджетный эффект, социальная значимость, технологическая или импортозамещающая направленность. Наличие критериев защищает администрацию от обвинений в произвольности и одновременно повышает доверие инвесторов.

В настоящее время можно обозначить ряд нерешенных правовых проблем. Первая проблема – это неопределенность правового статуса муниципального инвестиционного сопровождения. Во многих муниципальных образованиях сопровождение проектов описывается в информационных материалах, но не закрепляется как юридическая процедура. В результате инвестор не получает ясного набора прав, администрация не несет процедурной ответственности, а региональные институты развития вынуждены подменять муниципальные функции.

Вторая проблема - разрыв между стратегическим планированием и инвестиционными проектами. Муниципальные стратегии часто содержат общие цели: повышение качества жизни, развитие инфраструктуры, создание рабочих мест, поддержка предпринимательства. Но они не связываются с конкретными инвестиционными площадками, муниципальными программами, бюджетными лимитами, объектами МЧП и концессий. Инвестиционный проект, не встроенный в стратегию, сталкивается с риском изменения приоритетов и недостаточной инфраструктурной поддержки.

Третья проблема - слабая инвентаризация муниципального имущества и земельных ресурсов. Нередко муниципалитеты не обладают актуальным перечнем инвестиционно пригодных объектов, не знают точного технического состояния имущества, не имеют кадастрово и градостроительно подготовленных площадок. Такая ситуация резко увеличивает стоимость входа инвестора и делает территорию неконкурентоспособной по сравнению с муниципалитетами, где активы заранее оформлены и представлены в цифровом виде.

Четвертая проблема - бюджетная уязвимость инвестиционных обязательств. Муниципалитет может принять политически привлекательное решение о проекте, не имея достаточной оценки долгосрочных бюджетных последствий. Особенно опасны проекты, где публичный партнер принимает обязательства по плате концедента, минимальной гарантированной выручке, подготовке инфраструктуры, содержанию объекта или компенсации отдельных расходов. Без финансово-правовой экспертизы такие проекты способны стать источником бюджетного напряжения.

Пятая проблема - недостаточная профессионализация муниципального инвестиционного управления. Подготовка МЧП, концессии или крупного инфраструктурного проекта требует юридической, финансовой, технической и тарифной экспертизы. Небольшие муниципальные образования редко располагают соответствующими специалистами. Отсюда следует необходимость межмуниципальной кооперации, типовых региональных решений, экспертной поддержки субъектов Федерации и создания проектных офисов на межмуниципальной основе.

Шестая проблема - недостаточная цифровая прозрачность. Муниципальные инвестиционные разделы на сайтах часто представляют собой набор устаревших файлов, не связанных с кадастровой картой, документами территориального планирования, публичными реестрами имущества и контактами ответственных лиц. Такая информационная модель не соответствует современному поведению инвестора, который ожидает быстрого доступа к данным и возможности предварительно оценить площадку дистанционно.

Седьмая проблема - отсутствие постпроектной оценки. Муниципалитеты фиксируют факт заключения соглашения или начала строительства, но редко оценивают фактический результат: созданные рабочие места, прирост налоговых и неналоговых доходов, качество услуг, снижение аварийности инфраструктуры, эффект для населения, выполнение экологических требований. Без такой оценки невозможно отличить реальное инвестиционное развитие от статистического учета намерений.

Сформулируем основные направления совершенствования правового регулирования инвестиционного регулирования на муниципальном уровне в Российской Федерации.

Первое направление - закрепление в муниципальных правовых актах понятия инвестиционного проекта и процедуры его сопровождения. Муниципальный акт должен содержать критерии проекта, стадии сопровождения, права инвестора на получение информации и мотивированного ответа, обязанности администрации, сроки, порядок межведомственной координации и основания прекращения сопровождения. Такой акт не должен обещать инвестору невозможного, но обязан гарантировать процедурную определенность.

Второе направление - создание правовой модели муниципального инвестиционного цикла. Она должна включать: 1) стратегическое определение приоритетов; 2) инвентаризацию активов; 3) подготовку инвестиционного профиля; 4) формирование перечня площадок; 5) выбор правовой формы проекта; 6) бюджетно-финансовую экспертизу; 7) публичное информирование; 8) заключение договора или соглашения; 9) мониторинг реализации; 10) оценку социально-экономического результата. Закрепление цикла в муниципальном акте позволит систематизировать деятельность администрации и снизить зависимость проекта от персональных договоренностей.

Третье направление - введение обязательной правовой экспертизы инвестиционных соглашений, МЧП, концессий и договоров аренды с инвестиционными обязательствами. Такая экспертиза должна проверять компетенцию муниципалитета, правовой режим имущества, необходимость торгов, бюджетные последствия, риски нарушения конкуренции, соответствие стратегии и муниципальным программам. Итог экспертизы целесообразно приобщать к материалам решения о реализации проекта.

Четвертое направление - развитие цифрового инвестиционного профиля. Он должен быть связан с официальным сайтом муниципального образования, региональной инвестиционной картой, документами территориального планирования, публичными кадастровыми сведениями, реестром муниципального имущества и регламентом сопровождения. Инвестор должен получать не только презентацию, но и юридически проверяемую информацию о площадке. При этом следует разграничивать информационный характер профиля и юридические гарантии: сведения должны быть актуальными, но правовой титул подтверждается официальными документами.

Пятое направление - формирование межмуниципальных проектных офисов для небольших муниципальных образований. В условиях ограниченных кадровых ресурсов целесообразно объединять юридическую, финансовую и техническую экспертизу на уровне нескольких муниципалитетов или при региональном институте развития. Такая модель особенно актуальна для коммунальных концессий, туристских кластеров, межмуниципальных дорог, обращения с отходами, социальной инфраструктуры и промышленных площадок.

Шестое направление - внедрение стандарта публичности инвестиционных обязательств. По каждому значимому проекту должны публиковаться сведения о правовой форме, объекте, сроке, объеме инвестиций, публичных обязательствах, ожидаемом результате, ходе реализации и причинах отклонений. Исключения допустимы только для охраняемой законом тайны. Прозрачность снижает риски коррупции, повышает общественное доверие и дисциплинирует частного партнера.

Седьмое направление - законодательное уточнение места муниципального инвестиционного стандарта. В перспективе возможно закрепить в федеральном законодательстве минимальные требования к муниципальному сопровождению инвестиционных проектов: наличие регламента, инвестиционного профиля, ответственного лица, реестра проектов, публичной карты активов и механизма взаимодействия с субъектом Российской Федерации. При этом содержание мер поддержки должно оставаться гибким, учитывающим тип муниципального образования, его ресурсы и бюджетные возможности.