Модель развития государственно-частного партнерства в сфере внешней трудовой миграции

Внешняя трудовая миграция в современных условиях перестает быть исключительно социально-экономическим явлением и приобретает значение самостоятельного объекта административно-правового регулирования.

Актуальность разработки комплексной модели государственно-частного партнерства в сфере внешней трудовой миграции обусловлена необходимостью балансирования публичных интересов государства и частных интересов бизнеса, а также оптимизации встречных трудовых потоков в условиях структурных потребностей экономики и демографических вызовов. В указанном аспекте государственно-частное партнерство выступает не только экономико-организационной формой сотрудничества, но и административно-правовым механизмом реализации публичных функций.

Цель настоящей статьи состоит в разработке административно-правовой характеристики моделей государственно-частного партнерства в сфере внешней трудовой миграции и выявлении их значения для формирования сбалансированной системы государственного управления трудовой иммиграцией и трудовой эмиграцией. Для достижения указанной цели используются формально-юридический, системный, сравнительно-правовой и функциональный методы исследования.

Правовое оформление государственно-частного партнерства в России связано с постепенным переходом от региональных форм сотрудничества публичной власти и бизнеса [8] к федеральной модели, закрепленной в специальном законодательстве [9]. Вместе с тем перечень объектов соглашений о государственно-частном партнерстве не охватывает в полной мере инфраструктуру оказания услуг в сфере миграции населения [1, c 202]. Это обстоятельство не исключает применения публично-частных механизмов в миграционной сфере, но указывает на необходимость их специальной административно-правовой адаптации.

В сфере внешней трудовой миграции государственно-частное партнерство следует понимать не только как инвестиционную или инфраструктурную форму сотрудничества, но и как способ реализации публичных функций посредством привлечения частных субъектов к сервисному, организационному, информационному и посредническому сопровождению миграционных процессов. При этом за государством сохраняются ключевые разрешительные, контрольно-надзорные и координационные полномочия.

Наиболее точно специфика данной конструкции раскрывается через категорию административного агента государства. Частный партнер, действующий в миграционной сфере, не подменяет публичный орган и не приобретает суверенных полномочий в собственном интересе. Его правовое положение производно от публичного решения, лицензии, аккредитации, соглашения, реестровой записи или иного административного основания. Поэтому публично-частное взаимодействие в данной сфере имеет смешанную природу: организационно оно может быть оформлено договором, но предпосылки участия частного субъекта и пределы его деятельности определяются публично-правовым режимом [2, с. 77]. Данная позиция позволяет рассматривать государственно-частное партнерство в сфере внешней трудовой миграции как юридическую форму включения частного субъекта в механизм государственного управления.

Л.Д. Козырева связывает взаимную выгоду частно-государственного партнерства в миграционной политике с организационно-правовыми механизмами лицензирования деятельности по трудоустройству российских граждан за рубежом и организации стажировок студентов российских вузов в зарубежных компаниях [3, с. 133-144]. М.А. Андрианова обосновывает необходимость ратификации Российской Федерацией Конвенции МОТ № 181 о частных агентствах занятости, что позволило бы определить место таких агентств в системе трудового посредничества и меры их ответственности [4, с. 11-15]. Н.В. Курдюмов обращает внимание на консолидацию российских кадровых агентств и частных агентств занятости в объединение сертифицированных операторов для участия в целевом организованном наборе востребованных иностранных работников [5, с. 42].

Приоритеты государственной политики России в сфере внешней трудовой миграции определены Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на 2026–2030 годы [10]. В числе ключевых направлений названы расширение перечня организованных форм привлечения иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности, совершенствование механизмов целевого организованного набора иностранных работников и создание инфраструктуры, обеспечивающей их отбор и подготовку в государствах проживания.

В Российской Федерации сформирована и развивается система моделей государственно-частного партнерства в сфере внешней трудовой миграции. Их целесообразно классифицировать по функциональному признаку, поскольку каждая модель выполняет самостоятельную административную функцию: сервисную, посредническую, разрешительную, реестровую, координационную или подготовительную.

Первая модель – модель многофункциональных миграционных центров. Функционирующие на основе государственно-частного партнерства многофункциональные миграционные центры, в том числе в Санкт-Петербурге и Республике Башкортостан [11], реализуют принцип «одного окна», интегрируя государственные услуги и сервисы частных операторов. Показателен опыт заключения соглашений с Государственным агентством по внешней трудовой миграции Республики Узбекистан о размещении представительств на территории таких центров [12]. Данная модель позволяет обеспечить комплексное сервисное сопровождение трудящихся-мигрантов, включая оформление документов, медицинское освидетельствование, правовое консультирование и сдачу экзаменов. С административно-правовой точки зрения она интегрирует разрешительные, сервисные и контрольные процедуры в единой организационно-правовой конструкции.

Вторая модель – модель организованного набора иностранной рабочей силы. На площадке Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ было принято Модельное соглашение от 27 ноября 2015 года № 43-5 «Об организованном наборе граждан для осуществления временной трудовой деятельности на территории СНГ» [13]. Международно-правовой основой развития данной модели выступают двусторонние соглашения об организованном наборе с Республикой Узбекистан и Республикой Таджикистан, а также многосторонние договоренности в рамках ЕАЭС и СНГ.

И.А. Жуков отмечает, что «развитие двустороннего сотрудничества в сфере организованной трудовой миграции было связано с заключением соглашений с Республикой Узбекистан в 2017 году и Республикой Таджикистан в 2019 году. При этом система организованного набора, несмотря на расширение договорной базы, демонстрировала низкую эффективность: в 2023 году через нее было оформлено лишь 23 тыс. иностранных работников, что составляло 1,69% от общего объема, преимущественно узкой профессиональной специализации» [6, с. 52-53].

В 2024 году Минтруд России предложил механизм целевого организованного набора иностранных граждан для осуществления временной трудовой деятельности на территории Российской Федерации, предполагая координацию деятельности публично-правовой компании. В 2025 году создана Службы по вопросам гражданства и регистрации иностранных граждан МВД России [14] (далее – Миграционная служба МВД России), а содействие МВД России и его территориальным органам по вопросам миграции и гражданства оказывает ФГУП «Паспортно-визовый сервис» МВД России, фактически выступающий ключевым оператором организованного набора на условиях государственно-частного партнерства. В отличие от предшествующей модели, новая концепция исходит из принципа «единого окна» на базе Миграционной службы МВД России с передачей операционных функций специализированной организации.

Третья модель – модель миграционных бирж труда. Миграционные биржи представляют собой посреднические платформы для согласования интересов работодателей, трудящихся-мигрантов и государства. В России в разное время функционировали ОАО «Российская миграционная трудовая биржа» и ООО «Международная миграционная биржа труда» в Республике Дагестан [15].

Основными задачами таких структур являлись обеспечение прав иностранных работников и согласование их интересов с интересами российских работодателей и органов государственной власти. Перспективным направлением развития данной модели является ее трансформация в цифровую электронную биржу труда.

Четвертая модель – модель частных агентств занятости. Правовой статус частных агентств занятости, их роль в трудовом посредничестве и меры ответственности устанавливаются Конвенцией МОТ № 181 [16], которая до настоящего времени не ратифицирована Российской Федерацией. В целях сближения национальных законодательств 28 октября 2010 года на 35-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был принят модельный закон «О деятельности частных агентств занятости» [17]. Федеральным законом от 12 декабря 2023 года № 565-ФЗ «О занятости населения в Российской Федерации» [18] введена глава 6.1, регулирующая трудоустройство граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации, однако системного правового регулирования деятельности частных агентств занятости в сфере внешней трудовой миграции не создано.

Как отмечается в пояснительной записке к проекту федерального закона № 1168422-8 «О государственном регулировании деятельности по трудоустройству иностранных граждан в Российской Федерации», законодательство России регулирует правовой статус иностранных граждан и правила их привлечения работодателями, однако деятельность посредников, которые подбирают и направляют иностранных работников, пока не регулируется единой системой обязательных требований и профессиональной ответственности.

Административно-правовая конструкция данной 7 модели основана на делегировании публичных функций лицензированным частным субъектам при условии их включения в систему государственного контроля (надзора).

Пятая модель – модель цифровых миграционных сервисов и реестров. Л.В. Андриченко и И.В. Плюгина подчеркивают, что «расширяется доступность государственных услуг в сфере миграции, действуют многофункциональные и специализированные центры, часть государственных услуг предоставляется в электронном формате, а ожидаемым шагом является введение суперсервиса «Трудовая миграция онлайн» [7, с. 102]. В странах ЕАЭС с 1 июля 2021 года действует унифицированная система поиска «Работа в ЕАЭС», а Рострудом разработан раздел «Работа без границ», интегрирующий вакансии государств-членов Союза.

МВД России предлагается ввести реестровую модель, основанную на отказе от выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников, разрешений на работу и патентов с переходом к двум информационным ресурсам: электронному реестру работодателей, привлекающих иностранных работников, и реестру иностранных работников [19]. Минцифры России совместно с МВД России ведет работу по созданию цифрового профиля иностранного гражданина и формированию трех электронных реестров: работодателей, привлекающих иностранных работников; иностранных работников; недобросовестных работодателей. Вместе с тем необходимо отметить, что вопрос о создании реестра граждан Российской Федерации, осуществляющих трудовую деятельность за границей, пока не обсуждается, что является пробелом в механизме государственного управления трудовой эмиграцией.

Шестая модель – модель электронной биржи труда. Модельный Миграционный кодекс для государств-участников СНГ от 16 апреля 2021 года № 52-3 предусматривает создание электронной биржи труда, предназначенной для оптимизации подбора работников на вакантные рабочие места. Распоряжением Евразийской экономической комиссии от 27 декабря 2022 года № 241 [20] создана рабочая группа по реализации проекта «Евразийская электронная биржа труда». Указанная модель обеспечивает наднациональный уровень координации трудовой мобильности на основе унифицированных цифровых механизмов взаимодействия государств.

Седьмая модель – модель центров доиммиграционной подготовки. В соответствии с федеральным проектом «Россия – привлекательная для учебы и работы страна» и положениями Концепции 2026–2030 годов перспективным направлением является создание центров доиммиграционной подготовки в основных странах-донорах трудовых ресурсов, включая Республику Узбекистан, Республику Таджикистан и Киргизскую Республику. Проектами международных соглашений планируется определить перечень услуг, предоставляемых в таких центрах: языковую подготовку, правовое информирование, медицинское освидетельствование, профессиональное тестирование и сертификацию [21]. Юридическая специфика данной модели состоит в выносе отдельных административных процедур за пределы территории Российской Федерации, что формирует экстерриториальный элемент механизма государственного управления.

Сравнительно-правовой анализ моделей государственно-частного партнерства в сфере внешней трудовой миграции в Великобритании, Германии и Китае свидетельствует о том, что государственно-частное партнерство используется как инструмент институционального расширения административного потенциала государства.

В Великобритании государственный миграционный надзор осуществляется Управлением пограничного и иммиграционного контроля и его подконтрольным органом – Консультативным комитетом по вопросам миграции, который, являясь формально независимой неправительственной организацией, встроен в административную систему как экспертно-аналитический орган. Ключевым инструментом выступает обязанность работодателей, желающих нанимать иностранных работников, получить лицензию спонсора и быть зарегистрированными в специальном реестре.

Через данный институт государство делегирует часть надзорных функций частным субъектам, которые приобретают статус административных агентов государства.

В Германии с 1 апреля 1994 года законодательно урегулировано право частных агентств занятости, получивших лицензию, оказывать содействие в трудоустройстве наравне с государственными органами. Немецкая модель предполагает конкуренцию государственных и частных посредников на рынке труда.

В Китае Министерство транспорта является основным регулятором в сфере трудоустройства китайских моряков за рубежом, а Управление морской безопасности выдает лицензии частным агентствам занятости. В рамках государственно-частного партнерства действует уполномоченный оператор – «Китайская сеть трудоустройства моряков».

Для России с учетом действующих стратегических ориентиров наиболее характерна центра- лизованная модель, при которой операционные функции передаются специализированным организациям при сохранении доминирующей роли государства. Однако эффективность такой модели может быть повышена за счет более четкого правового статуса частных агентств занятости, цифровой интеграции реестров и развития механизмов сопровождения трудовой эмиграции.

Проведенный анализ позволяет сформулировать несколько выводов.

Во-первых, государственно-частное партнерство в сфере внешней трудовой миграции следует рассматривать как самостоятельный административно-правовой механизм реализации публичных функций, в рамках которого частные субъекты и цифровые сервисы включаются в систему государственного управления в статусе административных агентов государства.

Во-вторых, система моделей государственно-частного партнерства включает многофункциональные миграционные центры, организованный набор иностранной рабочей силы, миграционные биржи труда, частные агентства занятости, цифровые миграционные сервисы и реестры, электронные биржи труда, а также центры доиммиграционной подготовки. Эти модели отражают различные формы институционального расширения административного потенциала государства и позволяют обеспечить реализацию разрешительных, сервисных и контрольных функций в едином механизме государственного управления.

В-третьих, действующая российская конструкция государственно-частного партнерства в сфере внешней трудовой миграции имеет выраженную иммиграционную направленность. Отсутствие сопоставимого административно-правового механизма управления трудовой эмиграцией граждан Российской Федерации ограничивает полноту миграционного учета и препятствует формированию сбалансированной модели регулирования встречных трудовых потоков.

В-четвертых, дальнейшее развитие исследуемого механизма связано с формированием межведомственной цифровой системы, включающей реестры иностранных работников, работодателей, недобросовестных работодателей, а также реестр граждан Российской Федерации, осуществляющих трудовую деятельность за рубежом.

Такая система способна повысить качество статистики, обеспечить прозрачность миграционных процессов и усилить эффективность административного надзора в сфере внешней трудовой миграции.