Межотраслевые проблемы охраны водных объектов в России

• ВАСИЛЬЕВ Алексей Александровичкандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии ФГБОУ ВО «СГЮА»alvasilev64@gmail.ru
• ГРАЧЁВА Ольга Алексеевнакандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии ФГБОУ ВО «СГЮА»letsik91@mail.ru
• КАРДАНОВ Альберт Асербиевичаспирант Поволжского института управления – филиала ФГБОУ ВО «РАНХиГС» помощник Саратовского транспортного прокурора, юрист 3 классаKARDANOV.18@mail.ru

В настоящей статье авторы путем анализа действующего законодательства и существующих доктринальных положений предлагают возможные пути решения проблем охраны водных объектов как основы жизнедеятельности населения государства. Так, авторами отмечается, что охрана водных объектов в России регулируется Водным кодексом РФ и другими нормативными актами. К тому же, анализируется состояние законности и правопорядка в Поволжье, поскольку на ее территории сосредоточено 45% промышленного и 50% сельскохозяйственного производства страны. Промышленный потенциал представлен практически всеми основными отраслями, где размещено около 70% предприятий химической, нефтеперерабатывающей, нефтехимической и другой промышленности, являющихся одними из основных загрязнителей. Делается вывод, что охрана водных объектов включает установление охранных зон и режимов использования береговых полос, контроль над водопользованием, мониторинг состояния вод, а также меры по ликвидации последствий загрязнений.

Ключевые слова: охрана водных объектов, водные объекты, внутренний водный транспорт, прокурор, природоохранная прокуратура

Растущая антропогенная нагрузка, связанная с воздействием человека и его хозяйственной деятельности на экологию, привела к значительному ухудшению состояния водных объектов. Истощение естественных экосистем стало новым вызовом для современности, который требует комплексного подхода к его решению.

В Российской Федерации охрана водных ресурсов является одним из приоритетных направлений государственной политики. Однако, практика выявляет частые случаи несоблюдения природоохранных требований, приводящих к нарушениям законодательства, негативно отражающиеся на окружающей среде и здоровье граждан.

На водные объекты оказывает воздействие множество факторов. Кроме, природных факторов и климатических условий, на водоемы оказывает воздействие человек и связанные с его деятельностью промышленные загрязнения.

В основном законе Российской Федерации провозглашено, что природные ресурсы являются основой жизнедеятельности многонационального народа России, и в таковом качестве охраняются и используются (ст. 9 Конституции РФ).

В силу реализации конституционных положений, законодателем принят ряд норм, направленных на сохранение объектов природного мира при рациональном использовании их для нужд хозяйствующих субъектов в целях экономического развития государства.

Между тем, несмотря на значительное количество законодательных актов, принятых в природоресурсной и природоохранной сфере, в настоящее время по-прежнему остаются неразрешенными многие проблемы, требующие особого внимания со стороны государства в регулировании правоотношений в данной сфере в целях недопущения причинения вреда объектам природы.

Одной из таких проблем является отсутствие законодательного регулирования правового режима водных объектов как объекта окружающей среды, являющегося одновременно частью внутренних водных путей Российской Федерации, то есть объектом регулирования законодательства о внутреннем водном транспорте.

Данная проблема носит межотраслевой характер и выражается том, что один и тот же объект регулируется несколькими отраслями права, которые в одно и то же время регламентируются законодателем по-разному.

Справедливо отмечал В.И. Вернадский, что «с увеличением масштабов и интенсивности деятельности человечества будет нанесен мощный ущерб окружающей среде, а природные ресурсы и восстановительные способности живой природы отнюдь не безграничны» [1, c. 504]. Между тем, «важной парадигмой является защита прав человека в обеспечении, сохранения чистоты водных ресурсов, осуществляемая на основе норм международного права в различных областях сотрудничества и связанная с мониторингом водопользования, с планированием, прогнозированием, с научным обоснованием, управлением» [2, c. 46]. Например, Волга – крупнейшая река Европы, её протяженность 3531 км, бассейн реки занимает площадь порядка 1,36 млн. км2. Речная система бассейна Волги включает 151 тысячу водотоков общей протяженностью 574 тыс. км. Волга принимает около 200 притоков. В 1930-1980 годах на Волге построено восемь электростанций, являющихся частью Волжско-Камского каскада. Волга соединена с Балтийским морем – Волго-Балтийским водным путем, Вышневолоцкой и Тихвинской системами; с Белым морем через Северодвинскую систему и Беломорско-Балтийский канал; с Азовским и Черным морями – через Волго-Донской канал. Большая часть водосборного бассейна Каспийского моря принадлежит именно Волге. Поверхностные водные объекты Волго-Каспийского бассейна используются главным образом для выработки электроэнергии, хозяйственно-питьевого и промышленного водоснабжения, добычи полезных ископаемых, сброса сточных вод, судоходства.

На территории Поволжья сосредоточено 45 промышленного и 50% сельскохозяйственного производства страны. Промышленный потенциал представлен практически всеми основными отраслями. Здесь размещено около 70% предприятий химической, нефтеперерабатывающей, нефтехимической и другой промышленности, являющихся одними из основных загрязнителей.

В целях защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду, а также обеспечения законности в сфере охраны и использования водных объектов, особая роль отведена прокурорскому надзору.

Спецификой надзора за безопасностью природопользования на водных объектах, является высокая степень динамичности проходящих в рассматриваемой сфере процессах. Многообразие объектов надзора, их удаленность и труднодоступность осложняет процессы проведения прокурорских проверок, что, в свою очередь, предъявляет особые требования к осуществлению надзорных функций прокуратуры в указанной сфере[3].

Приказом Федеральной службы государственной статистики от 28.08.2012 № 469 «Об утверждении статистического инструментария для организации Федеральным агентством водных ресурсов федерального статистического наблюдения за выполнением водохозяйственных и водоохранных работ на водных объектах» утверждена форма статистического отчета 2-ОС, состоящая из 14 строк и 4 граф, а также указания по заполнению формы. Сроки предоставления водопользователями отчетов в территориальные органы Росводресурсов - к 25 января, территориальными органами Росводресурсов в Росводресурсы – ежегодно, к 25 февраля.

Для анализа экологической ситуации, организации надзорных мероприятий необходимо изучить сведения о выполненных работах по определению водоохранных зон; расчистке водных объектов, включая проведенные работы по дноуглублению; строительству и ремонту гидротехнических сооружений, в т.ч. в целях защиты от негативного воздействия вод; строительству, реконструкции и ремонту очистных сооружений; затраченных на эти цели средствах.

Полный перечень основных нормативных правовых актов и ведомственных документов, регулирующих отношения по использованию и охране водных объектов, приведен ниже. При правоприменении необходимо учитывать, что многие подзаконные акты в сфере водных отношений подвержены частому изменению, что создает необходимость их постоянного мониторинга.

Согласно ст. 6 Водного кодекса Российской Федерации поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено указанным Кодексом.

Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено указанным Кодексом, другими федеральными законами.

Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования.

Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.

Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

В соответствии с п.п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ береговая полоса является местом общего пользования, т.е. территорией, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. Несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.12.1 КоАП РФ, и влечет наложение административного штрафа Полномочия по обеспечению свободного доступа граждан к водным объектам на территории муниципальных районов Саратовской области осуществляют администрации соответствующих районов и сельских поселений. Государственный контроль за обеспечением режима использования водоохранных зон р. Волга осуществляет Управление Росприроднадзора по Саратовской области, аналогичные полномочия по малым рекам области осуществляет Министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области.

Природный ландшафт МО «Город Саратов» очень разнообразен. Расположение города на берегу крупной реки на стыке геологических структур разного ранга, контрастный рельеф, пестрый состав горных пород обусловили многообразие микроклиматических условий, сочетание лесных и травянистых участков, сложную гидрогеологическую обстановку, наличие оползневых склонов, крупных оврагов, небольших речек, множества родников и даже нефтяное и газовое месторождения в черте города.

МО «Город Саратов» в природно-ландшафтном отношении представляет собой сочетание трех крупных ландшафтных выделов: Лысогорского плато, Приволжской котловины, разделенной на три субкотловины, и Елшанско-Гусельской равнины, включающей Елшанско-Курдюмскую и Гусельскую части.

В настоящее время МО «Город Саратов» в пределах водоохранной зоны выделяются жилые зоны, общественно-деловые зоны, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры, рекреационные зоны, зоны режимных объектов, а также прочие территории. В центральной части рассматриваемой территории преобладающими являются жилые зоны, которые включают в себя зоны многоэтажной жилой застройки, зоны среднеэтажной жилой застройки, вблизи которых располагаются рекреационные зоны (набережная города).

От центральной части территории, в южном направлении распространены жилые зоны многоэтажной застройки, малоэтажной застройки, производственные зоны и зоны инженерной и транспортной инфраструктуры, а также встречаются прочие территории и зоны рекреационно-ландшафтных территорий.

В северном направлении преобладают зоны малоэтажной жилой застройки, зоны малоэтажной жилой застройки усадебного типа, зоны дачных и садоводческих участков, часть из которых располагается на прочих территориях, территориях горных отводов, неудобных, нарушенных.

Так же встречаются зоны рекреационно-ландшафтных территорий. В пределах водоохранной зоны сейчас происходят существенные изменения, в соответствии с реализацией проекта «Новая набережная». По данному проекту планируется сокращение промышленной зоны и преобразование данных зон в жилищные и рекреационные зоны. Основными задачами для реализации данного проекта являются:

– сокращение территорий производственного назначения (в том числе с полной ликвидацией) и использование освободившихся территорий для жилищного строительства, для общегородских центров, а также как рекреационные территории; – демонтаж складских помещений; – перенос железнодорожных путей с территории водоохранной зоны за ее пределы; – организация свободного пешеходного и автомобильного доступа с территорий жилищных участков и с территории центра города к реке Волга; – облагораживание старой и создание новой пешеходной территории набережной г. Саратова с целью создания рекреационной зоны общегородского назначения; – перераспределение транспортного каркаса территории с учетом проектов по созданию замкнутой пешеходной зоны г. Саратова; – создание пляжной зоны «Городской пляж»; – формирование земельных участков для размещения жилой и общественной застройки и территорий общего пользования; – изменение размеров существующих земельных участков в соответствии с материалами проекта планировки для выделения территорий общего пользования и зон отдыха; – перераспределение лодочных баз на территорию промышленных зон (на территорию поселка Улеши и Юриш); – замещение старого и ветхого аварийного жилья застройкой новыми высотными домами.

Правовой режим земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах города, определяется градостроительными регламентами, устанавливаемыми Правилами землепользования и застройки МО «Город Саратов» (рис. 1).

Рисунок 1. Карта санитарно-защитных и водоохранных зон МО «Город Саратов» Экологические требования к рациональному использованию и охране водных ресурсов должны носить комплексный характер и включать в себя систему мероприятий: характеристика водоохранных территорий (водоохранной зоны, зоны санитарной охраны водозабора и режимов их использования); характеристика геолого-гидрогеологических, геоморфологических и гидрогеологических условий; прогноз миграции загрязняющих веществ с поверхностным и подземным стоком; оценка защищенности подземных вод от проникновения загрязнения; определение потенциальных источников загрязнения поверхностных и подземных вод при размещении и эксплуатации объ- екта; зонирование территории по условиям размещения объектов хозяйственной деятельности; разработка состава водоохранных мероприятий. Таким образом, указанные мероприятия должны опираться на результаты ландшафтноградоэкологических исследований, учет природно-ландшафтной и эколого - функциональной неоднородности городской территории в пределах обозначенной зоны. Понимание экологической специфики вдольбереговой территории, исторически сложившихся особенностей её освоения, позволит осуществить грамотные шаги по её благоустройству.

Особое внимание должно быть уделено общим вопросам правового режима зон с особыми условиями использования территории, специфике их формирования и Государственного кадастрового учета.

Приоритет охраны водных объектов означает запрет на использование водных объектов в деятельности, которая может повлечь за собой негативное воздействие на окружающую среду, что подтверждается решениями Конституционного суда РФ [4].

Положениями водного законодательства определяется правовой режим использования водных объектов в зависимости от целей водопользования. В частности, при условии заключения договора водопользования допускается использование водных объектов для размещения, установки и (или) эксплуатации плавучих объектов (статья 47.1 Водного кодекса Российской Федерации).

Применение данной нормы, на первый взгляд, не представляет собой какой-либо сложности: заинтересованное лицо вправе разместить в водном объекте принадлежащий ему плавучий объект, предварительно получив право пользования таким водным объектом на основании договора водопользования, заключенного в установленном законом порядке[5].

Между тем, принимая во внимание, что основным направлением использования плавучих объектов является использование в целях водного транспорта (причаливание судов, посадка/ высадка пассажиров, погрузка/разгрузка грузов и др.), нередко водный объект в одно и то же время является частью внутренних водных путей России, то есть путей сообщения внутреннего водного транспорта, определяемых Правительством РФ (статья 3 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации).

Законодательством о внутреннем водном транспорте к плавучим объектам – в виду их особой значимости для обеспечения транспортного сообщения – предъявляются особые требования в части их безопасности.

Так, законом определено, что плавучие объекты подлежат периодическому освидетельствованию и классификации (ст. 35 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации) (взамен техническому надзору, подвергавшемуся ранее критике), в ходе которых такие объекты признаются годными (негодными) к эксплуатации на основе соответствия их технического состояния требованиям безопасности судоходства [6].

При этом законодательством о внутреннем водном транспорте предусмотрено, что использование внутренних водных путей и береговой полосы для осуществления хозяйственной и иной деятельности допускается только в случае, если такая деятельность совместима с обеспечением безопасности судоходства (п. 7 ст. 10 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации).

Нельзя не отметить, что в правоприменительной практике выявляются случаи законодательных коллизий в данной сфере. Так, к примеру, можно ли размещать в водном объекте - части внутренних водных путей России плавучие объекты, не освидетельствованные и не классифицированные в установленном порядке, при условии заключения договора водопользования?

Данный вопрос явился предметом судебного разбирательства по иску транспортной прокуратуры к ООО «А.» и ИП Т.О.М. о запрете размещения неосвидетельствованных плавучих объектов в пределах внутренних водных путей [7].

С одной стороны, водное законодательство гласит, что водный объект дозволено использовать для размещения плавучих объектов при одном условии – наличии законных прав использования воды (статья 47.1 Водного кодекса Российской Федерации).

Водопользователь – со ссылкой на водное законодательство – заявлял, что законные условия размещения плавучего объекта им соблюдены и размещение таких плавучих объектов дозволено. При этом учитывая специальный характер норм водного законодательства подлежат применению его нормы, а не нормы смежного законодательства о внутреннем водном транспорте.

Суды нескольких инстанций по результатам рассмотрения доводов надзорного ведомства пришли к единодушному выводу о том, что, невзирая на правовой режим водного объекта как объекта окружающей среды, необходимо – учитывая требования безопасности жизнедеятельности и недопущения вреда окружающей среде – принимать во внимание также нормы законодательства о внутреннем водном транспорте, согласно которым плавучие объекты, не прошедшие соответствующих освидетельствования и классифика - ции, не могут признаваться безопасными, а их использование – совместимым с обеспечением безопасности судоходства (статья 10 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации). Само по себе наличие права пользования водным объектом не является достаточным основанием для размещения в таком объекте не соответствующих нормам безопасности плавучие объекты, даже несмотря на формальное соблюдение предусмотренных водным законодательством условий.

При таких обстоятельствах представляется необходимым внести в водное законодательство изменения, корреспондирующие с требованиями законодательства о внутреннем водном транспорте: так, пункт 1 статьи 47 Водного кодекса Российской Федерации предлагается изложить в следующей редакции: «Водные объекты используются для размещения (буксировки, установки и эксплуатации) плавучих объектов в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами, при условии соответствия плавучих объектов требованиям законодательства о внутреннем водном транспорте».

Отсутствие подобных правовых коллизий позволит обеспечить соблюдение конституционного принципа охраны окружающей среды и не допускать произвольного толкования субъектами права положений природоохранного права.

Список литературы

1. Вернадский В.И. Труды по философии естествознания. − М.: Наука, 2000. − 504 с.
2. Соколова Н.А. Международно-правовые аспекты управления в сфере охраны окружающей среды: автореф. дис.… докт. юрид. наук. – М., 2010. – 46 с.
3. Васильев, А. А. Специфика правового режима прибрежных территорий: теоретический и практический аспекты / А. А. Васильев, О. А. Грачева // Вестник Поволжского института управления. – 2023. – Т. 23, № 6. – С. 47-56. – DOI 10.22394/1682-2358-2023-6-47-56.
4. Определение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2015 г. № 1693-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Ушаковское» на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации».
5. Грачева, О. А. Природоохранная прокуратура: вопросы компетенции осуществления прокурорского надзора / О. А. Грачева, А. А. Васильев, И. Д. Исаев // Образование и право. – 2024. – № 12. – С. 61-66. – DOI 10.24412/2076-1503-2024-12- 61-66.
6. Диканова Т.А., Ястребов В.В. О законности в сфере безопасности движения и эксплуатации внутреннего водного транспорта // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2011. №4 (24). URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/o-zakonnosti-v-sfere-bezopasnostidvizheniya-i-ekspluatatsii-vnutrennego-vodnogotransporta (дата обращения: 05.10.2025).
7. Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Саратовского областного суда от 25.06.2025 по делу № 33-4951/2025. Доступ: СПС «КонсультантПлюс».

Скачать