Международно-правовой опыт осуществления банковского надзора за деятельностью филиалов иностранных банков

• АНТОНОВ Д.И.ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия», студент кафедры финансового праваdenisigrvich@yandex.ru

В статье исследуются актуальные вопросы организации и осуществления банковского надзора за деятельностью филиалов иностранных банков в Российской Федерации. Анализируется современное состояние нормативно-правового регулирования, выявляются ключевые проблемы надзорной деятельности. На основе изучения международного опыта и научных подходов предлагаются направления совершенствования законодательства для повышения эффективности надзора и создания благоприятных условий функционирования филиалов иностранных банков.

Ключевые слова: банковский надзор, филиалы иностранных банков, Банк России, законодательные реформы, международный опыт

Следует отметить, что в условиях глобализации финансовых рынков и усиления международной экономической интеграции вопросы эффективного надзора за деятельностью филиалов иностранных банков приобретают особую актуальность. Как справедливо отмечается в научной литературе, допуск иностранных банков на национальный рынок через открытие филиалов представляет собой сложный процесс, требующий тщательной проработки надзорных механизмов.

Необходимо подчеркнуть, что «Российская Федерация длительное время придерживалась консервативного подхода к допуску филиалов иностранных банков» [1]. Однако в 2024 году произошли существенные изменения в регуляторной политике, что обусловлено необходимостью адаптации финансовой системы к новым геополитическим реалиям. В связи с этим особую важность приобретает вопрос формирования эффективной системы банковского надзора, способной обеспечить финансовую стабильность при одновременном создании привлекательных условий для иностранных участников.

Целью настоящего исследования является разработка предложений по совершенствованию банковского законодательства в сфере надзора за деятельностью филиалов иностранных банков на основе изучения международного опыта.

Прежде всего, следует отметить, что правовую основу надзора за филиалами иностранных банков составляют Федеральный закон от <+ 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» 1 и Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» 2. Важно подчеркнуть, что в 2024 году были приняты существенные изменения, предусматривающие возможность открытия филиалов иностранных банков на территории России.

Согласно Указанию Банка России от 25.09.2024 № 6860-У «О получении иностранным банком лицензии на осуществление банковских операций» 3, установлены детальные требования к процедуре лицензирования и последующего надзора. Вместе с тем, анализ действующего законодательства позволяет выявить ряд проблемных аспектов.

Во-первых, отсутствует четкая дифференциация надзорных требований в зависимости от страны происхождения банка и уровня развития надзорной системы в данной юрисдикции. Во-вторых, недостаточно проработаны механизмы трансграничного надзорного взаимодействия.

В-третьих, требует совершенствования система оценки рисков, связанных с деятельностью филиалов иностранных банков.

Потенциальные решения этих проблем могут быть выявлены в ходе анализа международного опыта в области надзора за филиалами иностранных банков.

Согласно Принципу 25 Базельского Конкордата «Органы банковского надзора должны требовать, чтобы проводимые в их стране операции иностранных банков соответствовали тем же высоким стандартам, которые установлены для национальных банковских учреждений, и иметь полномочия для обмена соответствующей информацией о таких банках с надзорными органами стран происхождения материнских банков, что необходимо для осуществления надзора за банками на консолидированной основе» [2] Представляется целесообразным рассмотреть опыт ведущих финансовых юрисдикций в организации надзора за филиалами иностранных банков.

В рамках Европейского союза действует принцип «единого паспорта», позволяющий бан- 1 Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 492.

2

Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

3

Указание Банка России от 25.09.2024 № 6860-У «О получении иностранным банком лицензии на осуществление банковских операций» // Вестник Банка России. 2024. № 78.

кам, получившим лицензию в одной стране ЕС, свободно открывать филиалы в других странах-членах. При этом основная надзорная ответственность возлагается на регулятора страны происхождения банка (home country control). Как отмечает В.Ю. Костюкевич в своей работе «Правовое регулирование деятельности филиалов иностранных банков» [3], такой подход обеспечивает эффективность надзора при минимизации регуляторной нагрузки.

Важно отметить, что в ЕС функционирует Единый надзорный механизм (Single Supervisory Mechanism) [4], координирующий деятельность национальных регуляторов. Это позволяет обеспечить единообразие надзорных стандартов и эффективный обмен информацией. В ситуациях, когда возникают затруднения с обменом информацией с государствами, не являющимися членами Европейского союза, взаимодействие по вопросам передачи данных осуществляется на основании специальных межгосударственных соглашений [5].

Такой подход кажется наиболее удачным и эффективным в рамках регулирования деятельности филиалов иностранных банков, хотя и предусматривает более глубокого сотрудничества со странами происхождения таких банков.

В соответствии со статьей 5k Банковского акта Чешской Республики [6]. Если компетентные органы страны, в которой открыт филиал иностранного банка, обнаруживают, что его деятельность не соответствует национальным правовым нормам, они должны потребовать устранения выявленных нарушений. Если филиал не принимает необходимых мер, надзорные органы принимающей страны информируют об этом соответствующий надзорный орган страны, откуда происходит банк. Надзорные органы страны происхождения обязаны в кратчайшие сроки предпринять действия, для устранения выявленных недостатков, и уведомить об этом надзорные органы принимающей страны. Если, несмотря на принятые меры, работа филиала иностранного банка все еще противоречит национальному законодательству, компетентные органы принимающей страны могут, предварительно уведомив надзорные органы страны происхождения, предпринять действия для устранения нарушений или закрыть филиал в интересах защиты клиентов и вкладчиков.

В Соединенных Штатах Америки применяется более строгий подход к надзору за филиалами иностранных банков. В этой связи стоит упомянуть «Закон об усилении надзора за иностранными банками» [6] (FBSEA), который был принят 19 декабря 1991 году, чтобы расширить полномо- чия Федеральной резервной системы (ФРС) в рамках надзора за иностранными банками, подающими заявки на открытие, а также за иностранными банками уже осуществляющих свою деятельность на момент принятия этого закона. Таким образом, ФРС имеет право в любой момент отозвать лицензию у иностранного банка, если обнаружит, что банк допустил нарушения или его банковская деятельность является ненадлежащей или же отклонить заявку на открытие такого банка, если такой банк не является «объектом всеобъемлющего банковского надзора и регулирования на консолидированной основе соответствующими органами пруденциального надзора страны происхождения» [7]. Закон ввел требование о наличии иностранных банков достаточных резервов и более высокого уровня подотчетности государственным органам не только на федеральном уровне, но и на уровне штатов, что позитивно сказалось на сохранности банковского сектора в стране.

Одним из достоинств американского подхода является его риск-ориентированность, в том числе, с помощью использования системы оценки финансовых учреждений CAMELS [8] по шести факторам, обозначенным аббревиатурой: достаточность капитала, качество активов, управление, прибыль, ликвидность и чувствительность.

Следует подчеркнуть, что американский подход характеризуется высокой степенью экстерриториальности надзорных требований, что создает дополнительную нагрузку на иностранные банки, но обеспечивает защиту национальной финансовой системы.

Опыт Индии является весьма показательным, так как система внешнего контроля охватывает разнообразные аспекты отчетности, включая информацию о капитале, структуре активов и обязательств, ликвидности, а также анализ чувствительности к изменениям процентных ставок. Эти данные проверяются в процессе внутреннего надзора. В стране действует ограничение на количество выдаваемых лицензий для банковских учреждений в течение года, что распространяется как на новых участников, так и на действующие банки [9].

В Непале надзор за операциями с иностранной валютой осуществляется совместно органами надзора принимающей страны и государства, в котором расположен головной офис банка, что отражает специфику регулирования трансграничной банковской деятельности [10].

Практика регулирования деятельности филиалов иностранных банков в рассмотренных государствах, особенно в развивающихся странах, таких как Индия и Непал, свидетельствует о возможности адаптации системы банковского контроля и надзора с учетом национальных институциональных особенностей.

Хотя функционирование филиалов, как правило, осуществляется в соответствии с принципами и стандартами, установленными Базельским Конкордатом, отдельные страны вводят дополнительные ограничения, включая требования к минимальному капиталу, процедурам лицензирования, перечню разрешённых операций, объёму предоставляемой отчетности, а также количеству операционных подразделений филиала.

Исходя из анализа международного опыта организации надзорной деятельности в зарубежных странах, стоит выделить следующие ключевые проблемы банковского надзора в Российской Федерации и указать следующие направления совершенствования правового регулирования.

Представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 № 395-1 в части установления дифференцированных требований к филиалам иностранных банков в зависимости от: уровня развития надзорной системы в стране происхождения банка, наличия соглашений об обмене надзорной информацией, соответствия страны происхождения международным стандартам ФАТФ, исходя из американского и европейского опыта в регулировании филиалов иностранных банков.

Целесообразно предусмотреть упрощенную процедуру лицензирования для банков из юрисдикций с эквивалентным уровнем регулирования, что соответствует европейскому опыту с их единой системой регулирования для всех членов Европейского Союза.

На основании проведенного анализа представляется целесообразным внести изменения в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности». Дополнить статью 11.1 положением следующего содержания: «Банк России вправе устанавливать дифференцированные требования к филиалам иностранных банков в зависимости от уровня соответствия надзорных режимов страны происхождения банка международным и российским стандартам банковского регулирования и надзора».

Важным направлением совершенствования законодательства является создание правовой основы для эффективного трансграничного надзорного сотрудничества. Необходимо дополнить статью 51 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» положениями, предусматривающими: обязательное заключение межгосударственных соглашений, исходя из опыта Европейского Союза в отношении взаимо- <+ действия надзорных органов государств, о взаимопонимании с надзорными органами стран происхождения банков, проведение совместных надзорных проверок, создание коллегий банковских супервизоров для системно значимых банков.

В связи с этим важным этапом в совершенствовании российского законодательства представляется проведение следующих реформ:

Ведение новой статьи в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» 11.1-5 «Особенности надзора за филиалами иностранных банков», предусматривающую: принципы взаимодействия с иностранными надзорными органами, особенности проведения проверок филиалов, требования к системам управления рисками. Внесение изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации», дополняющих главу X «Банковское регулирование и банковский надзор» статьей, регламентирующей: порядок заключения соглашений о надзорном сотрудничестве, механизмы обмена конфиденциальной информацией, особенности проведения дистанционного надзора, процедуры проведения совместных проверок.

Разработка и принятие Положения о порядке взаимодействия структурных подразделений Банка России при осуществлении надзора за филиалами иностранных банков.

Следует отметить, что современные тенденции в международной практике банковского надзора связаны с переходом к риск-ориентированному подходу. В этой связи представляется целесообразным разработать и утвердить на уровне нормативного акта Банка России методологию оценки рисков филиалов иностранных банков, учитывающую: политические риски, риски бизнес-модели, операционные риски, риски в сфере ПОД/ФТ/ЭД/ФРОМУ.

В контексте надзора за филиалами иностранных банков особую актуальность приобретают вопросы соблюдения требований Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» 1.

К тому же, как справедливо отмечается в работе М.М. Прошунина «К вопросу о месте финансового мониторинга в системе финансового права» [11], финансовый мониторинг имеет ключевую роль в обеспечении финансовой безопасности государ ства. 1 Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3418.

В связи с этим, стоит внедрить систему надзорных рейтингов филиалов иностранных банков по аналогии с системой CAMELS, применяемой в США.

А также представляется целесообразным разработать и принять следующие нормативные акты Центрального Банка Российской Федерации: Указание Банка России о требованиях к системам внутреннего контроля филиалов иностранных банков в целях ПОД/ФТ/ЭД/ФРОМУ.

Положение о порядке осуществления надзора за филиалами иностранных банков, включающее: методологию оценки рисков, критерии отнесения филиалов к различным категориям надзорного внимания.

Реализация предложенных законодательных изменений позволит достичь следующих положительных эффектов:

Во-первых, повышение эффективности банковского надзора за счет внедрения риск-ориентированного подхода. Это уже есть Во-вторых, создание более привлекательных условий для входа на российский рынок иностранных банков, способных добросовестно выполнять требования российского законодательства при одновременном усилении барьеров для участников, не имеющих релевантного уровня надзора в банковском секторе страны происхождения. Где об этом выше?

В-третьих, укрепление международного сотрудничества в сфере банковского надзора, что особенно важно в условиях глобализации финансовых рынков.

В-четвертых, снижение регуляторной нагрузки на Центральный Банк за счет использования риск-ориентированного подхода в отношении выдачи лицензий филиалам иностранных банков и оптимизации надзорных процедур за счет установления правил взаимодействия с надзорными органами страны банка происхождения.

Чего конкретно?

Таким образом, проведенное исследование показало, что действующая система надзора Банка России за деятельностью филиалов иностранных банков требует существенной модернизации. Анализ международного опыта и научных подходов позволил сформулировать комплекс предложений по совершенствованию законодательства.

Следует подчеркнуть, что предложенные реформы носят системный характер и затрагивают как федеральное законодательство, так и нормативные акты Банка России. Их реализация потребует координированных усилий законодательной и исполнительной власти, а также тесного взаимодействия с банковским сообществом.

Представляется, что внедрение предложенных изменений позволит создать современную, эффективную систему надзора, соответствующую лучшим международным практикам и обеспечивающую баланс между защитой национальных интересов и созданием благоприятных условий для развития банковского сектора.

Список литературы

1. Щенникова Е.С., Афанасьева П.С., Васильев И.И. Платёжные инструменты в Российской Федерации после отмены использования системы SWIFT для взаимодействия с зарубежными партнёрами // Финансовые рынки и банки. 2022. № 11. С. 56-61.
2. Костюкевич В.Ю. Правовое регулирование деятельности филиалов иностранных банков // Российский внешнеэкономический вестник. 2009. № 11. С. 45-52.
3. Regulation (EU) No 1024/2013 of the Council of 15 October 2013 conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions // Official Journal of the European Union. 2013. L 287. P. 63-89.
4. А.А. Вишневский. Банковское право Европейского Союза. /Учебное пособие. - М.: Статут, 2000, стр. 42-46.
5. Act of the Czech Republic № 21/1992 Coll. of 20 December 1991, on Banks, pp.10-11.
6. H.R.2432—Foreign Bank Supervision Enhancement Act of 1991: Summary. URL - https:// www.congress.gov/bill/102nd-congress/housebill /2432.
7. Adrian E. Tschoegl. Foreign Banks in the United States Since World War II: A Useful Fringe.// The Wharton School, University of Pennsylvania, Working paper 00-42, 2000, p. 6.
8. National Credit Union Administration, Proposed rule with request for comments. 12 CFR Parts 700, 701, 703, 704, and 713 RIN 3133-AF32. URL: https://www.federalregister.gov/d/2021-01396.
9. Rupa Chanda. Trade in financial services: India‘s opportunities and constraints. / 2005 working paper no 152, pp. 19-38.
10. Legal, Regulatory and Supervisory Provisions For Foreign Bank Branches in Nepal // Nepal Rastra Bank, 2006, pp. 32-36.
11. Прошунин М. М. К вопросу о месте финансового мониторинга в системе финансового права // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2009. №3. Spisok literatury:
12. SHCHennikova E.S., Afanas’eva P.S., Vasil ’ev I.I. Platyozhnye instrumenty v Rossijskoj Federacii posle otmeny ispol’zovaniya sistemy SWIFT dlya vzaimodejstviya s zarubezhnymi partnyorami // Finansovye rynki i banki. 2022. № 11. S. 56-61.
13. Kostyukevich V.YU. Pravovoe regulirovanie deyatel’nosti filialov inostran-nyh bankov // Rossijskij vneshneekonomicheskij vestnik. 2009. № 11. S. 45-52.
14. Regulation (EU) No 1024/2013 of the Council of 15 October 2013 conferring spe-cific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervi-sion of credit institutions // Official Journal of the European Union. 2013. L 287. P. 63-89.
15. A.A. Vishnevskij. Bankovskoe pravo Evropejskogo Soyuza. /Uchebnoe posobie. - M.: Statut, 2000, str. 42-46.
16. Act of the Czech Republic № 21/1992 Coll. of 20 December 1991, on Banks, pp.10-11.
17. H.R.2432—Foreign Bank Supervision Enhancement Act of 1991: Summary. URL - https:// www.congress.gov/bill/102nd-congress/housebill /2432.
18. Adrian E. Tschoegl. Foreign Banks in the United States Since World War II: A Use-ful Fringe.// The Wharton School, University of Pennsylvania, Working paper 00-42, 2000, p. 6.
19. National Credit Union Administration, Proposed rule with request for comments. 12 CFR Parts 700, 701, 703, 704, and 713 RIN 3133-AF32. URL: https://www.federalregister.gov/d/2021-01396.
20. Rupa Chanda. Trade in financial services: India‘s opportunities and constraints. / 2005 working paper no 152, pp. 19-38.
21. Legal, Regulatory and Supervisory Provisions For Foreign Bank Branches in Nepal // Nepal Rastra Bank, 2006, pp. 32-36.
22. Proshunin M. M. K voprosu o meste finansovogo monitoringa v sisteme fi-nansovogo prava // Vestnik RUDN. Seriya: YUridicheskie nauki. 2009. №3.

Скачать