Место и роль Конституции Российской Федерации как основы правового регулирования местного самоуправления (до и после 2020 г.)

• БАРИКАЕВА Айгуль Фаргатовнакандидат экономических наук, научный сотрудник Международного научно-исследовательского центра судебной экспертизы и исследованийmail@law-books.ru

В данной статье рассматривается конституционно- правовое становление и развития института местного самоуправления в России. Автор в статье раскрывает историю местного самоуправления через призму общественного строя, не ограничиваясь на истории официального закрепления института местного самоуправления в Российской Федерации. В результате исследования проведена хронология развития местного самоуправления в Российской Федерации. Также автор делает вывод о том, что местное самоуправление на сегодняшний день, несмотря на изменения, произошедшие после принятия поправок 2020 года, находится в состояние развития, однако развитие должно происходить с учетом исторического опыта местного самоуправления в России.

Ключевые слова: местное самоуправление, история становления, институт местного самоуправления, русское государство, традиции, самоуправление, публичная власть

Изучение истории конституционно-правового становления института местного самоуправления в России исходя из отечественного исторического опыта, является насущным и актуальным с научной точки зрения и имеет значительное научное и практическое значение. Обозначенная тема исследования непременно вызывает необходимость изучения таких понятий как народовластие, преемственность исторических и демократических традиций, место и роль самоуправления в системе публичной власти, взаимодействие государственной власти и местного самоуправления.

Анализ истории России показывает, что отечественное местное самоуправление имеет глубокие исторические корни и всегда играло важную роль в формировании и укреплении Российской государственности.

Как отмечает В.О. Ключевский в «Курсе русской истории» [1] исторический период Руси можно рассматривать, разделив Русь на три группы земель, где первая группа – галицко-волынские земли, которые характеризуются, тем что в них с конца XVII века боярская власть начала превалировать над властью князя и народного собрания. Нужно отметить что здесь бояре присваивали себе право распоряжения княжеским столом в обход веча. Вторая группа земель - северо-восточная Русь которая включала в себя Ростово-Суздальскую землю, Рязанскую и Черниговскую, доминировала княжеская власть, которая усиливалась во внутреннем управлении. И наконец третья группа - северо-западные волости, которые характеризовались преобладанием вечевой формы власти. Данное государственное устройство имело место в Новгороде, в Пскове, Вятке, Полоцке и частично в Смоленской земле и была более демократичной, при этом сильный боярской власти в данных землях не было. Эконмические условия, которые существовали в данный период не благоприятствовали образованию крупного боярства или больших городских общин. Некоторые ученые определяют Новгородскую и Псковскую земли, в силу особенностей их государственного устройства как феодальные республики. Например, новгородцы ввели в свой государственный строй избирательность высшей администрации и ряд – договор с князьями. Полномочия князя (высшая правительственная и судебная власть), совершались им не по своему усмотрению, а в присутствии и с согласия избираемого посадника [2].

Нельзя не отметить такие важные периоды становления и развития законодательства о местном самоуправлении в период становления и развития Московского государства. Так первым значительным этапом реформы был Указ Ивана Грозного в 1550 году, который определил категории крестьян и их правовой статус. Статус крестьян, находившихся у помещиков остался без изменений, они так и продолжали нести тягло в пользу своих помещиков, а вот статус крестьян на государственных землях изменился. Так «черносошные крестьяне», получили некоторые льготы, одной из которых было право на передачу земельных участков. Последующим этапом данной реформы был Указ о кормлениях и службах который был принят Иваном Грозным в 1555-1556 годах. Данный Указ был примечателен тем, что он окончательно отменил систему кормления и ввёл выборность в управление местными делами.

Согласно данному Указу, черносошные крестьяне, а также посадские люди, не несли тягло в пользу государства и получили право выбирать своих «излюбленных голов» и «лучших людей», которые и занимали должности земских судей и целовальников.

Так же как фундаментальную основу местного самоуправления в России конца XIX века можно отметить земскую реформу. Принятое в начале 1864 года Положение о губернских и уездных земских учреждениях предполагало его внедрение в 33 губерниях. Данное положение предусматривало отмену всех назначаемых мест, которые ранее занимались вопросами земских повинностей, общественного презрения и народного продовольствия, таких как дорожные комиссии, больничные советы и другие. Нужно отметить, что до принятия данного документа все дела, относившиеся к местному хозяйству губернии и уездов, находились в ведении дворянского самоуправления, а данный документ предусматривал изъятие и переведение под контроль земских учреждений всех этих дел. В будущем планировалось что данный документ будет распространён и на другие области России.

Взгляд В.И. Ленина на возникший в ходе либеральных реформ 60-70 гг. XIX в. институт земского самоуправления был положен в основу трудов практически всех советских исследователей о российских земцах, их нелегкой деятельности и судьбе земского общественно-политического движения [3].

В.И. Ленин отмечал, что земство с самого начала было осуждено на то, чтобы стать пятым колесом в телеге русского государственного управления, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством [4].

Началом следующего этапа становление законодательства о местном территориальном самоуправлении в Советской России можно связать с периодом Октябрьской революции и гражданской войны. В этот неоднозначный период времени, когда государственная власть находилась в руках большевиков, возникла потребность и необходимость в обеспечении управления на местах, для решения насущных потребностей населения и поддержания государственной стабильности.

7

Начальными шагами в области местного самоуправления можно считать создание советов рабочих и солдатских депутатов в 1917 году, т.е. организаций, осуществлявших управление на местах и избравшихся непосредственно населением. К сожалению, формат их ограничивался исключительно целевыми функциями и инициативными для осуществления и упорядочения жизни в городах и сёлах.

Обладающим лишь декларативными положениями или положениями декларативного характера можно охарактеризовать Закон РСФСР «О поселковом, сельском совете народных депутатов РСФСР» принятый в 1968 году. Существенным является тот момент, что после принятия данного закона термин «местное самоуправление» начал использоваться для обозначения любой из форм по самоорганизации граждан без учёта их властного положения и полномочий. Кроме того, инициативы граждан, которые ранее работали непосредственно с органами местного самоуправления теперь могли реализовываться только через общественные организации, которые не имели никаких властных полномочий.

Проводя исследования развития законодательства о местном самоуправлении после конституционной реформы 1977 года, необходимо рассмотреть и порядок подготовки и развития законодательства о местном самоуправлении.

Конституция СССР, принятая в 1977 году и действовавшая вплоть до 1991 года, претерпела изменения, которые были внесены в период перестройки особенно в 1988-1990 годы. С.А. Авакьян отмечает, что ещё в 1980 году новый Основной закон следует принципу преемственности и главное внимание уделяется основополагающим началам статуса местных Советов. В частности, усилена характеристика государственно-властной природы Советов, которая отражает их ответственность за всестороннее развитие подведомственной территории, в ней значительно расширены их возможности по отношению к предприятиям, учреждение и организациям вышестоящего подчинения, тем самым повышен авторитет местных органов власти [5]. В этом плане Конституция СССР отразила общую тенденцию в правовом регулировании деятельности местных Советов характерную для современного законодательства об этих органах власти.

Стоит сказать и о таком термине, появившемся в середине восьмидесятых годов, как «система социалистического самоуправления народа в стране». Видится актуальным исследования данного термина и его понимания в тот период времени. Также некоторыми учёными отмечается, что действия проведённые в период перестройки создали для населения больше возможностей для участия в управлении и принятии решений в государственной и общественной жизни. Характерным является и тот момент что в 1989 году был начат была начата разработка закона о местном самоуправлении. Целью создания данного законопроекта являлась передача власти на местный уровень. В 1990 году данный закон был принят Это был Закон СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [6].

Примечательно, что уже данный закон включал много прогрессивных идей, которые укрепили на тот момент основные принципы местного самоуправления. Однако данный закон при его использовании выявил существенные правовые казусы, которые были связаны с определением компетенции местных органов самоуправления. Многие положения определявшие полномочия, предоставленные органам самоуправления по этому закону, не были урегулированы соответствующим законодательством и не могли применяться организационно, а также не могли эффективно регулировать формы и способы действия местных органов власти.

Необходимо отметить, что важной отправной точкой в процессе перехода от Советской модели местного самоуправления и в целях укрепления основ народовластия, обеспечения реформы местного самоуправления в Российской Федерации стал Указ Президента РФ от 26.10.1993 N 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (вместе с «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы») [7]. Данный Указ провозгласил, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация. Кроме того, Указом было определено провести в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. выборы в представительные органы местного самоуправления. Дата проведения выборов должна была определяться органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом историко-правовое исследование показывает, что можно выделить следующие периоды законодательного регулирования местного самоуправления в России, а именно: – первый период - общинное самоуправление или до-государственный период общественного развития России, а также самоуправление в период образования и развития централизованного государства, то есть до середины XVI века; – второй период - управление на местах и самоуправление в периоды становления и развития сословно-представительной и абсолютной монархии вплоть до отмены крепостного права, то есть до 60-х годов XVIII века; – третий период - земское и городское самоуправление дореволюционной России, то есть начиная с шестидесятых годов XVIII века до 1917 года; – четвертый период - советский период развития местного государственного управления - 1917-1993 года; – пятый период постсоветский период развития с 1993 года по настоящее время.

В соответствии с принятыми в силу Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» поправками были внесены изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 13.12.2024) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2025) [8]. Учитывая вышеизложенное, а также положения Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [9] можно утверждать, что измененная модель организации региональной публичной власти предусматривает функциональное и институциональное изменение порядка и форм взаимодействия с муниципальной властью. Также можно сделать вывод, что эта модель предполагает, что:

– органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления; – взаимодействие органов публичной власти может быть дистанционным и учитывающим процессы цифровизации и эпидемиологическую ситуацию; – представители муниципальных органов имеют право, наряду с территориальными федеральными органами исполнительной власти, региональными исполнительными органами и их руководителями, по приглашению законодательного органа субъекта Российской Федерации выступать в региональном представительном органе и отвечать на вопросы депутатов, включая дистанционную форму такого участия в заседаниях, на основе регионального законодательства; – органы публичной власти, а соответственно органы местного самоуправления имеют право обращаться в Государственный Совет в целях обеспечения согласительных процедур и для разрешения разногласий, в том числе между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, включая вопросы передачи полномочий между этими органами, для достижения согласованного их решения на основе федерального закона и законов субъектов Российской Федерации.

Несмотря на продолжающееся совершенствование местного самоуправление реалии указывают на следующие проблемы:

– неравномерность уровня развития муниципальных образований; – нарушение права граждан на равный доступ к услугам и возможностям развития в разных регионах; – отсутствие или наоборот чрезмерный контроль за деятельностью муниципальных органов власти со стороны органов государственной власти; – отсутствие достаточно-необходимого финансирования для реализации своих задач и функций.

Список литературы

1. Ключевский В. О., Курс русской истории. Полное издание в одном томе. — М.: «Издательство «АЛЬФА-КНИГА», 2019, Лекции XXII-XXIV, C. 245-291.
2. Пашенцев, Д. А. История отечественного государства и права / Д. А. Пашенцев, А. Г. Чернявский. – второе издание, исправленное и дополненное. – Москва: ИНФРА-М, 2024, С. 44.
3. Хвостова И. А. Земское самоуправление дореволюционной России: взгляд В. И. Ульянова-Ленина // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2015. №12-1. URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/zemskoe-samoupravleniedorevolyutsionnoy-rossii-vzglyad-v-i-ulyanova-lenina (дата обращения: 16.03.2025).
4. Ленин В.И., Земский съезд / В.И. Ленин // Полн. собр. соч. Т.5. С. 93–94.
5. Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов. М.,1980. С. 89.
6. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (ред. от 23.10.1990). https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=do c&base=ESU&n=43992#iWBVhfUeLeHuYKQM. (дата обращения 25.02.2025.
7. Указ Президента РФ от 26.10.1993 N 1760 (ред. от 22.12.1993) «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (вместе с «Положением об основах организации местного 7 самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»). https://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_2614/ (Дата обращения 25.02.2025.
8. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131- ФЗ (ред. от 13.12.2024) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2025). https://legalacts.ru/doc/131_FZ-obobwih-principah-organizacii-mestnogosamoupravlenija / (дата обращения 20.02.2025).
9. Федеральный закон от 21.12.2021 N 414- ФЗ (ред. от 13.12.2024) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2025). https://legalacts.ru/doc/federalnyizakon-ot-21122021-n-414-fz-ob-obshchikhprintsipakh /. (Дата обращения 15.02.2025). Spisok literatury:
10. Klyuchevskij V. O., Kurs russkoj istorii. Polnoe izdanie v odnom tome. — M.: «Izdatel`stvo «ALЬFA-KNIGA», 2019, Lekcii XXII-XXIV, C. 245- 291.
11. Pashencev, D. A. Istoriya otechestvennogo gosudarstva i prava / D. A. Pashencev, A. G. Chernyavskij. – vtoroe izdanie, ispravlennoe i dopolnennoe. – Moskva: INFRA-M, 2024, S. 44.
12. Xvostova I. A. Zemskoe samoupravlenie dorevolyucionnoj Rossii: vzglyad V. I. Ul`yanova-Lenina // Aktual`ny`e problemy` gumanitarny`x i estestvenny`x nauk. 2015. №12-1. URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/zemskoe-samoupravlenie-dorevolyutsionnoy-rossii-vzglyad-v-i-ulyanova-lenina (data obrashheniya: 16.03.2025).
13. Lenin V.I., Zemskij s``ezd / V.I. Lenin // Poln. sobr. soch. T.5. S. 93–94.
14. Avak`yan S. A. Pravovoe regulirovanie deyatel`nosti Sovetov. M.,1980. S. 89.
15. Zakon SSSR ot 9 aprelya 1990 g. N 1417-I Ob obshhix nachalax mestnogo samoupravleniya i mestnogo xozyajstva v SSSR (red. ot 23.10.1990). https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=- doc&base=ESU&n=43992#iWBVhfUeLeHuYKQM. (data obrashheniya 25.02.2025.
16. Ukaz Prezidenta RF ot 26.10.1993 N 1760 (red. ot 22.12.1993) O reforme mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii (vmeste s Polozheniem ob osnovax organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii na period poe`tapnoj konstitucionnoj reformy`). https://www.consultant.ru/document /cons_doc_LAW_2614/ (Data obrashheniya 25.02.2025.
17. Federal`ny`j zakon ot 06.10.2003 N 131-FZ (red. ot 13.12.2024) Ob obshhix principax organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii (s izm. i dop., vstup. v silu s 01.01.2025). https://legalacts.ru/doc/131_FZ-ob-obwih-principah-organizacii-mestnogo-samoupravlenija/ (data obrashheniya 20.02.2025).
18. Federal`ny`j zakon ot 21.12.2021 N 414-FZ (red. ot 13.12.2024) Ob obshhix principax organizacii publichnoj vlasti v sub``ektax Rossijskoj Federacii (s izm. i dop., vstup. v silu s 01.01.2025). https://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-ot-21122021-n-414-fz-ob-obshchikh-printsipakh/. (Data obrashheniya 15.02.2025).

Скачать