Механизм ограничения права на свободный поиск информации в контексте обеспечения информационной безопасности государства в современной России

Введение

Отсутствие права на свободное распоряжение информацией является серьезным барьером на пути личностного развития, построения социальных связей и обеспечения материального благополучия. Н.Н. Ковалева и Е.В. Холодная относят право на информацию к гарантии полной реализации личных, социально-экономических и политических прав граждан [1]. Не случайно положения ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее по тексту – ФЗ «Об информации») определяют возможность информационного ресурса быть «объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений». Более того, в различных отраслях российского права информация сама по себе может проявляться и использоваться абсолютно по-разному. Например, в гражданском праве информация может являться одновременно как объектом договора (ст. 1468 ГК РФ), так и решающим фактором на преддоговорном этапе для принятия стороной решения о заключении договора (ст. 431.2. ГК РФ). Связано это с тем, что право на поиск, получение, производство и распространение информации может быть отнесено к разным группам прав, исходя из контекста [2].

Общественные отношения сегодня, независимо от предметной принадлежности (экономические, политические, духовные, технологические и т.п.), тесно связаны с доступом к информации и информационным технологиям, а потому абсолютно уместным является обозначение современных процессов как «информационная революция» [3]. Катализатором подобного укоренения является сеть «Интернет», которая «предоставляет безграничные возможности в области передачи, распространения и рассылки информации, но в то же время является эффективным средством влияния на отдельного человека и общество в целом. Интернет располагает такими возможностями в силу того, что способен в кратчайшие сроки доводить до многомиллионной аудитории самые свежие факты общественно-политической жизни, формировать общественное мнение по острым проблемам» [4]. Информация является ресурсом, позволяющим удовлетворять личные потребности человека, а значит отсутствие информации либо же права на доступ к ней прямо влияет на качество жизни.

Однако, с увеличением потенциала информации как ресурса, с помощью которого происходит положительное влияние на развитие государства и общества, в равной степени растет потенциал информации как мощного инструмента для деструктивных и злонамеренных действий. В этой связи особенно остро проявляется необходимость в наличии структурированного законодательства, определяющего критерии возможного ограничения информационных прав для защиты публичных интересов.

Цель настоящего исследования – определить современное состояние правового механизма ограничения права на поиск и получение информации в Российской Федерации в целях обеспечения информационной безопасности.

Основная часть

В юридической науке отсутствует единообразие в понимании и применении термина «информационное право» для совокупности прав по распоряжению информацией. Некоторые авторы отмечают в своих работах наличие «терминологического хаоса» по данному поводу [5].

На сегодняшний момент ситуация не изменилась. Конституция РФ, после приведенных в 2020 году поправок, так и не внесла большей ясности в этом вопросе, поскольку сохранила в исходном состоянии формулировку из части 4 статьи 29. Все же, в контексте настоящего исследования для описания совокупности прав на поиск, получение, производство и распространение информации будет использован именно термин «информационные права», либо же «право на информацию».

Основное закрепление информационных прав находит свое отражение в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. Действующая формулировка охватывает полный спектр действий, производимых с информацией в современном мире. Безусловно, Конституция РФ содержит и иные нормы, закрепляющие права граждан на поиск, получение информации: ч. 2 ст. 24, ч. 5 ст. 29, ст. 42. Однако, именно положения ч. 4 ст. 29 Конституции выступают центральным звеном в системе информационных прав, которое охватывает правоотношения различной направленности. По мнению таких авторов как А.В. Малько [6] и А.Б. Венгеров [7], закрепление подобной совокупности прав в основном законе оказывает благоприятное воздействие и на «информационные возможности» граждан, и на расширение возможностей реализации иных конституционных прав. Конституционный суд РФ (далее – КС РФ) подчеркивал, что информационные права относятся к основным правам и свободам человека и гражданина (абз. 2 п. 4 Постановления КС № 4-П от 14.03.1997).

В ООН информационным правам также продолжает уделяется особое внимание, причем в международных актах сеть «Интернет» уже признана сферой, без доступа к которой осуществление для человека своих прав значительно затрудняется. Например, п. 7 Резолюции 50/55 Совета по правам человека указывалось: «Доступ к Интернету повсеместно признан как неотъемле- мое средство реализации широкого спектра прав человека. Он необходим не только для свободы выражения мнений, но и — по мере развития цифровых технологий — для осуществления, в частности, прав на образование, на свободу ассоциации и собраний, на участие в социальной, культурной и политической жизни, на здоровье, на достаточный жизненный уровень, на труд, на социальное и экономическое развитие». «Те же самые права, которые человек имеет в офлайновой среде, должны также защищаться в онлайновой среде» - отмечалось в п. 1 Резолюции 47/16 Совета по правам человека. Подобные формулировки свидетельствуют о том, что общественные отношения уже полноценно переплетены с информационной средой и отсутствие должного правового обеспечения может значительно ущемлять права человека и гражданина при реализации его правоспособности в информационной среде. В этой связи страны всячески выстраивают механизмы, направленные на оптимизацию общественных отношений, связанных с получением и распространением информации. К примеру, в начале нынешнего столетия органы власти Великобритании, осознавая уровень современного этапа развития информационных и коммуникационных технологий, начинали внедрять цифровое взаимодействие с гражданами посредством создания веб-сайтов государственных органов с публикацией информации о деятельности данных органов, а также с предоставлением определённых общественных и государственных услуг. Д. Моррисон указывал, что направленность данного процесса заключается в стремлении «оживить отношения между гражданами и правительством посредством более подробных консультаций и участия в управлении» [8]. Российская Федерация не осталась в стороне и с 2009 года в РФ работает сервис «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», призванный предоставлять физическим и юридическим лицам спектр государственных и муниципальных услуг, а также обеспечивает упрощенный способ получения информации о деятельности государственных и муниципальных органов. На сегодняшний момент данный сервис действует в соответствии с положениями Постановления Правительства РФ от 24.10.2011 № 861. Помимо этого, в РФ проводится постоянная оптимизация и иных информационных процессов.

В свою очередь, Конституционный Суд РФ в Определении от 26.11.2018 N 3087-О справедливо отметил: «Гарантированное Конституцией Российской Федерации право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (статья 29, часть 4) не должно, как того требует ее статья 17 (часть 3), осуществляться с нарушением прав и свобод других лиц, а его реализация возможна только в порядке, установленном законом». Говоря о стремлениях к развитию информационной среды, нельзя забывать о необходимости соблюдения справедливого баланса между интересами общества в информационной среде и защитой государства и общества от негативных последствий, вызываемых неограниченным и неконтролируемым доступом к информационному ресурсу [9]. Бесконтрольный доступ всех лиц к любой информации, а особенно в контексте доступа посредством сети «Интернет», может повлечь за собой угрозу нарушения имущественных и личных неимущественных прав, раскрытия сведения о частной жизни граждан, распространению дезинформации и манипулированию общественным сознанием, угрозу причинения вреда нравственному и психическому здоровью несовершеннолетних, подрыву национальной безопасности, а также угрозу информационному суверенитету государства. Тотальное оставление информационной среды без вмешательства государства могло бы привести к «информационной катастрофе». Как справедливо отмечает О.В. Нардина: «свободное перемещение информации, осуществляемое с помощью Интернета, а также сравнительная новизна рассматриваемых общественных отношений привели к появлению множества проблем, способных нанести ущерб информационной безопасности государства, негативно отразиться на неприкосновенности частной жизни граждан. Особенно опасным представляется распространение деструктивных идей, идеологий и информации через сайты террористических, экстремистских и повстанческих организаций». Число преступлений информационной и кибер-направленности с каждым годом лишь только увеличивается.

Какими же способами осуществляется ограничение информационных прав и свобод в Российской Федерации на сегодняшний момент?

Конституционно-правовой основой для ограничений информационного права является ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая является универсальным средством ограничения того или иного права с целью защиты публичных интересов. В данном случае можно провести некую параллель с ч. 4 ст. 29 Конституции, отмеченную ранее. Несмотря на то, что в Конституции имеются иные положения, направленные на регулирование определенных правоотношений, положения ч. 3 ст. 55 являются основой для ограничения того или иного права в целях защиты публичных интересов. На уровне федерального законодательства ограничения информационных прав осуществляются в контексте ряда федеральных законов: Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 «О государственной тайне» (далее – Закон «О государственной тайне»), Федеральный закон от 29.07.2004 N 98-ФЗ «О коммерческой тайне», Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ «О персональных данных» и иные. Однако, было бы несправедливо не указать, что именно ФЗ «Об информации» имеет наибольшее значение для реализации положений ч. 4 ст. 29 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ на уровне федерального законодательства. Так ст. 1 ФЗ «Об информации» закреплено, что настоящий федеральный закон напрямую является нормативно-правовым актом, регулирующим общественные отношения, возникающие при: 1) осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; 2) применении информационных технологий; 3) обеспечении защиты информации. В то же время данный федеральный закон является и нормативным актом, ограничивающим информационное право. Положениями части 2 и 3 статьи 5 ФЗ «Об информации» законодатель дает легальное разграничение информации: по категории доступа – общедоступная и доступ к которой ограничен федеральным законодательством; по порядку предоставления или распространения - свободно распространяемая, предоставляемая по соглашению лиц (участвующих в соответствующих отношениях), в соответствии с федеральными законами подлежащая предоставлению или распространению, а также информация, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается.

В свою очередь, ч. 3 ст. 55 Конституции не дает государству безграничную возможность ограничивать информационное или любое иное право, произвольно определяя границы необходимых мер. Конституционный Суд РФ указывал, что «публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату (абз. 4 п. 2 Постановления Конституционного Суда РФ от 22.06.2010 N 14-П). Подобной формулировкой Конституционный суд фактически указывает на необходимость применения принципа соразмерности, что подтверждается и иными постановлениями Конституционного суда (№ 17-П от 17.09.1993, № 14-П от 13.06.1996).

Исходя из смысла ч. 3 ст. 55 Конституции, в совокупности с правовыми позициями КС РФ, информационное право граждан может быть ограничено в целях охраны публичных интересов и только федеральным законом. Дискуссии о правильном толковании смысла ч. 3 ст. 55 Конституции находят отражение в научном сообществе. По мнению М.В. Баглая, формулировка о том, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо» создает предпосылки для слишком широкого толкования нормы, а равно создает риск произвола [10]. В.В. Лапаева указывала на то, что в современном российском праве существует проблема определения оснований и пределов ограничения основных прав и свобод, которая по мнении автора является центральной [11]. Иные же авторы указывают, что возможные меры ограничения конституционных прав и соразмерность данных ограничений лежат за пределами плоскости конституционных норм, а выработка четких критериев должна производиться совместными усилиями Федерального собрания РФ и КС РФ [12]. Конституционный Суд в Постановлении от 30.10.2003 г. № 15-П указал важную формулировку: «публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е.

не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм; чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения». Справедливой видится точка зрения о том, что права могут быть ограничены лишь до момента, когда ограничение начинает вступать в противоречие со своим истинным назначением [13]. Под истинным назначением следует понимать «легитимную цель» [14] - первый элемент теста на пропорциональность для определения соразмерности ограничения прав и свобод, который находит свое отражение в судебной практике ЕСПЧ, иных зарубежных судебных органов конституционного контроля и отчасти в судебной практике КС РФ.

Непосредственно говоря об ограничении информационных прав федеральным законодательством, некоторые авторы приводят в пример Закон «О государственной тайне». Статья 5 данного закона перечисляет определения сведений, составляющих государственную тайну в РФ, однако легальные определения в статье сформулированы очень широко по смыслу. К примеру, абз. 2 п. 3 ст. 5 относит к государственной тайне сведения в области внешней политики и экономики о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности РФ, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства. В этом случае определение устанавливает основополагающим фактором для отнесения тех или иных сведений к государственной тайне наличие возможности причинения ущерба безопасности государства в случае раскрытия информации, но далее законодатель не раскрывает критерии, по которым можно было бы определить вероятность нанесения ущерба раскрытием информации. Соответственно, в зависимости от политического контекста может применяться различное толкование данной нормы, при котором абсолютно различная информация, касающаяся внешней политики и внешнеэкономической детальности РФ будет отнесена к государственной тайне.

Больший список сведений, относимых к государственной тайне содержит Указ Президента РФ от 11.02.2006 № 90 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне». Примечательно то, что вопреки смыслу положений ч. 3 ст. 55 Конституции о том, что права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом, Указ Президента РФ от 11.02.2006 № 90, являющийся подзаконным актом, содержит в себе дефиниции иных сведений составляющих государственную тайну, а равно ограничивающие права граждан на получение доступа к этим сведениям. Другие авторы также подчёркивают наличие в отечественном законодательстве проблемы ограничения прав и свобод граждан не федеральными законами, а подзаконными актами [15]. Безусловно, в действующей редакции ч. 1 ст. 9 ФЗ «Об информации» указано, что акты Президента РФ могут ограничивать доступ к информации в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако представляется, что подобная редакция статьи была введена для легализации уже принятых подзаконных актов.

Легально установленная оговорка о том, что подзаконные акты Президента могут ограничивать доступ к информации все еще не сопоставляется с конституционными нормами ч.1 ст. 15 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Более того, стоит отдельно отметить, что поскольку органы исполнительной власти могут издавать подзаконные акты, ограничивающие права и свободы человека и гражданина, постольку в руках исполнительной власти происходит фактически большая концентрация объема властных полномочий нежели тот объем, который предусмотрен конституционными нормами. Часть 3 статьи 55 Конституции РФ прямо возлагает возможность ограничения тех или иных прав и свобод в угоду охраны публичного интереса на власть законодательную, путем принятия федеральных законов, однако по приведенным примерам выше исполнительная власть может действовать в обход данного конституционного положения.

Статья 9 ФЗ «Об информации» более подробно описывает особенности ограничения информационного права, но при определении информации, право на получение которой должно быть ограничено, частями 2,3 и 4 закон отсылает к иным федеральным законам и актам Президента. Примечательно, что более точные дефиниции в основном содержаться в федеральных законах, регулирующих общественные отношения по обращению с информацией, задействованной в частных правоотношениях, либо которая менее затрагивает государственные интересы. Например, статьями 4 и 5 ФЗ «О коммерческой тайне» подробно конкретизировано каким образом информация может быть отнесена к коммерческой тайне и указан перечень сведений, которые не могут быть признаны коммерческой тайной.

Вдобавок стоит отметить часть 2.1. статьи 9 ФЗ «Об информации», с помощью которого законодатель фактически возлагает на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, дискрецию по выбору порядка идентификации информации и информационных ресурсов в целях принятия мер по ограничению доступа и требования к методам такого ограничения. Таким органом в РФ является Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее – Роскомнадзор). Пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16 марта 2009 г. № 22827 определены основные функции Роскомнадзора:

контроль и надзор в сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, функции по контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных (является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по защите прав субъектов персональных данных) требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных, а также функции по организации деятельности радиочастотной службы. В своей деятельности Роскомнадзор осуществляет блокировку ресурсов в сети Интернет, содержащих запрещенную информацию, опираясь на ФЗ «Об информации» и иные нормативные акты. Нельзя отрицать того факта, что в сети Интернет содержится большое количество вредоносной информации, в том числе экстремисткой и террористической направленности. Однако Роскомнадзор в своей деятельности неоднократно подвергался критике по причине блокировки информационных ресурсов, запрещенность информации которых ставилась под сомнение.

О.Л. Солдаткина отметила: «Критики деятельности Роскомнадзора обращают внимание на отсутствие в законодательстве установленных критериев запрещенной в Российской Федерации информации, что вызывает риск злоупотреблений и «лишних» блокировок» [16]. Безусловно, причной подобного вольного применения мер является формулировка нормы ч. 2.1. ст. 9 ФЗ «Об информации», которая фактически дает Роскомнадзору право применять различного рода санкций на свое усмотрение к нарушениям, которые ведомство определяет самостоятельно. Ухудшает положение дел, опять же, отсутствие в большей части федерального законодательства четких критериев определения запрещенной информации. В совокупности это приводит к случаям явно несоразмерного ограничения прав, предусмотренных ч. 4 ст. 29 Конституции РФ.

Заключение

Несмотря на закрепленные нормами отечественного законодательства информационные права граждан, вопрос соблюдения справедливого баланса между правом и соразмерным его ограничением остается открытым. Российское законодательство не имеет структурированности в определении случаев, при которых информационные права, гарантированные Конституцией РФ, могут быть ограничены. Правоприменитель, ориентирующийся в своей деятельности на существующие нормы, не имеет возможности толковать значение критериев буквально из-за широкого смысла формулировок.

На сегодняшний момент имеется потребность в законодательной выработке более четких критериев для определения того, какая информация должна быть изъята из доступа или ограничена, а какая, напротив, должна сохранять открытость как гарантия конституционного права на информацию. Отсутствие ясного разграничения информации на доступную и недоступную порождает практику необоснованного ограничения конституционных прав граждан в информационной сфере. Должна быть выработана государственная политика, способствующая работе в данном направлении [17]. Современные технологии продолжают развиваться, а потому реализация прав и свобод человека и гражданина во всех сферах будет только укреплять свою зависимость от возможности реализации гражданами принадлежащих им информационных прав и свобод.