Медиация в конфликтах публично-правового характера

Перед тем, как рассмотреть отдельные категории публично-правовых споров, совместимых с медиацией как способом их разрешения, следует проанализировать саму теоретическую возможность использования данного инструмента. Подчеркнем, что речь идет именно о теоретической позиции, поскольку в действительности во многих странах мира публично-правовые конфликты уже довольно успешно преодолеваются при участии посредников, Россия в этом отношении не представляет собой исключения. Но юридическая наука в подобного рода случаях необходима не для дополнительной легитимации решения законодателя, а для установления точных пределов того или иного правового регулирования (сохраняя общее представление о том, что законодатель свободен в своих решениях и связан лишь Конституцией), выходя за которые, законодатель, даже формально сохраняя легитимность решений, поступает нецелесообразно, нерационально либо в противоречие с самой сутью права и его принципами.

Согласно российскому законодательству, применение медиации не допускается, в частности, если спор затрагивает публичные интересы. Логически полного и корректного определения публичного интереса в законодательстве нет, однако, судебная практика выработала ряд весьма информативных позиций. В частности, Пленум Верховного Суда РФ в п. 75 Постановления от 23 июня 2015 г. № 25 дал такое разъяснение: «Применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы, например сделки о залоге или уступке требований, неразрывно связанных с личностью кредитора (п. 1 ст. 336, ст. 383 ГК РФ), сделки о страховании противоправных интересов (ст. 928 ГК РФ). Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов» [1]. Обобщая, можно сформулировать предмет публичного интереса как всё то, что касается жизни общества и функционирования государства. Одновременно публичный интерес может не касаться жизнедеятельности конкретного гражданина в тот или иной период времени. Граждане могут не знать о публичных интересах ни с правовой, ни с содержательной (политической, в том числе) точек зрения. Именно поэтому, как полагает А.С. Архипкина, «в публичном правоотношении всегда присутствует публичный интерес» [2]. Следовательно, продолжает автор, если в законе предусмотрена возможность медиации по спорам, вытекающим из публичных правоотношений, а далее запрещена медиация по спорам, где наличествует публичный интерес, перед нами логическое и вместе с тем концептуальное противоречие. Это могла быть ошибка, вызванная «недосмотром» законотворческого органа либо же незнанием правил юридической техники. С нашей точки зрения, имеет смысл рассмотреть иной вариант: не разрешены лишь те медиативные правоотношения, итог которых может привести к ущемлению интересов неопределенного круга лиц. В то же время, если орган государственной власти или орган местного самоуправления, выступающий стороной медиативного соглашения, отстаивает при его заключении исключительно публичный интерес (а иного интереса данные субъекты не могут отстаивать по юридическим основаниям), такая ситуация законна и легитимна. Как справедливо утверждает П.А. Астахов, «Консенсуальная форма разрешения юридических конфликтов применима не только к частноправовой, но и к публично-правовой сфере» [3]. Следовательно, конфликты и споры публично-правового характера могут разрешаться с участием посредника и заканчиваться оформлением медиативного соглашения. Рассмотрим некоторые варианты таких споров.

Налоговая медиация. Отличия медиации от судебного процесса и её принципы, установленные законом, не входят в противоречие с сутью публичного правопорядка и конфликтов в нём. Непосредственного запрета в законе разрешать налоговый конфликт через посредничество нет, однако, такая форма по сей день практикуется всё ещё очень редко.

Налоговый кодекс РФ умалчивает о возможности обращения к медиатору. При этом, как отмечал руководитель УФНС России по г. Санкт-Петербургу Александр Гнедых, «Первым опытом построения новой системы взаимоотношений между налоговыми органами и представителями бизнеса стало заключение соглашения между МИФНС России № 21 по г. Санкт-Петербургу и ООО “Риф” (до реорганизации – ООО “Таллер”). Налоговым органом после проведения контрольно-аналитических мероприятий до налогоплательщика была доведена информация о выявленных рисках неуплаты налогов. После ряда консультаций с независимой стороной (медиатором) сторонами достигнуты договоренности, в соответствии с которыми налогоплательщиком в удобные для него сроки уточнены его налоговые обязательства, уплачены соответствующие суммы налога, устранены риски» [4].

Так, в соответствии с п. 1 ст. 21 Кодекса «налогоплательщики имеют право получать по месту своего учета от налоговых органов бесплатную информацию (в том числе в письменной форме) о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также получать формы налоговых деклараций (расчетов) и разъяснения о порядке их заполнения» [5].

Согласно п. 4 и 8 п. 1 ст. 31 НК «налоговые органы вправе вызывать на основании письменного уведомления налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов для дачи пояснений в связи с уплатой (удержанием и перечислением) ими налогов и сборов либо в связи с налоговой проверкой, а также в иных случаях, связанных с исполнением законодательства о налогах и сборах, а также требовать от указанных лиц устранения выявленных нарушений законодательства и контролировать выполнение указанных требований» [6].

Посредничество в налоговых спорах может иметь некоторые прогнозируемые перспективы, если законодатель озаботится введением стимулов обращения к данному инструменту. Да и само регулирование процедуры нуждается в существенной конкретизации.

Л.Л. Арзуманова и Э.Л. Мкртумова предлагают ряд мер по эффективному внедрению медиации в налоговые споры. Во‑первых, следует обеспечить доступность медиации для физических лиц (в т.ч. индивидуальных предпринимателей), закрепив «гарантированное государством право лица обратиться в компетентный орган за разрешением возникшего спора посредством альтернативной процедуры урегулирования спора, финансируемой из государственного бюджета» [7]. Во‑вторых, необходимо предусмотреть повышенные требования к налоговым медиаторам – высшее экономическое или высшее юридическое образование (или соответствующую ученую степень), подтвержденный опыт налогового консультирования или аудита не менее чем пять лет. Также предлагается создать единый реестр профессиональных медиаторов в налоговой сфере. В качестве дополнительной возможности авторы отмечают включение в текст медиативного соглашения порядка (графика) погашения задолженности налогоплательщиком, что убережет граждан от банкротства. Данные предложения имеет смысл дополнить двумя нормами: одной общей и одной специальной. Общая норма должна в гл. 19 НК РФ закрепить возможность обращения к процедуре медиации с обязательным указанием подробных критериев легитимности (допустимости) споров. Специальная норма должна определить случаи, когда возможно заключение медиативного соглашения по налоговым спорам. Такая возможность должна определяться по аналогии с заключением мирового соглашения [8].

Административно-правовая медиация.

Здесь следует говорить не только о делах, производство по которым регламентировано КоАП РФ, но и о судебных делах, в основании которых лежит публично-правовой спор, связанный так или иначе с функциями органов исполнительной власти, с осуществлением данными органами своих полномочий.

По всей видимости, между ростом числа правовых норм в сфере публичного права и потребностью в альтернативных формах разрешения споров существует прямая связь. Начиная с 2000-х годов в нашей стране административное законодательство развивается быстрыми темпами, идеология дерегулирования и снижения обязательной нагрузки на отдельных участках публичного управления сменяется возвратом к жесткому императивному регулированию, а где‑то мы видим обратную тенденцию. Так или иначе, но степень подвижности административного законодательства превосходит и иные материальные отрасли, и тем более все процессуальные. От количества используемых в механизме правового регулирования предписаний напрямую зависит и число возможных конфликтов: для каждого правового режима свойственна будет определенная группа споров, разрешение которой в конечном итоге всё равно заканчивается судом и применением положений Кодекса об административном судопроизводстве.

Очевидно, главным теоретическим обоснованием отсутствия посредничества при разрешении публично-правовых конфликтов выступает наличие публичного интереса у одной из сторон (говоря о таких конфликтах, мы имеем в виду с большей вероятностью именно область административного права, а не конституционного, в котором усилиями Конституционного Суда РФ заложен солидный конфликтологический фундамент, делающий медиативные процедуры не первостепенными по важности). Публичный интерес детерминирует характер и правоотношений, и санкций: например, закон не предусматривает в качестве последствия примирения сторон освобождение от административного наказания. Вообще говоря, наличие публичного интереса делает стороны изначального правоотношения неравными, и это неравенство транслируется далее, сохраняясь в конфликтной ситуации. Тогда как принцип формального равенства, имманентно присущий праву, требует, чтобы неравенство сторон было как‑то выравнено или минимизировано.

Как пишет Е.Б. Лупарев, «примирительные процедуры характеризуют в основном те случаи, когда участники спорного административного правоотношения находятся в договорных отношениях и имеют равный правовой статус, то есть, не подчинены друг другу и находятся на одном властном уровне, например, два федеральных министерства» [9]. Хотелось бы отметить, что споров между федеральными министерствами, как и вообще – между органами исполнительной власти довольно мало в практике судебных органов, поскольку здесь в большей мере задействованы неформальные практики согласования интересов – в конце концов, мы говорим о частях единого бюрократического механизма.

Таким образом, с одной стороны, можно признать уместность медиации лишь в тех случаях, когда участники правового спора не находятся в иерархическом отношении друг к другу, с другой стороны, у законодателя нет ответа на вопрос об обоснованности исключения споров между органом власти и гражданином или юридическим лицом из числа возможностей для обращения к посреднику.

Подводя итоги, можно констатировать, что применения медиации при разрешении публично-правовых конфликтов представляется важным и перспективным и требуют дальнейшего осмысления с позиции общей теории права.