Квалифицированное молчание законодателя и эколого-правовой риск: проблемы соотношения

• ГУСАРОВ Артём Владимировичаспирант кафедры Теории и истории государства и права, Владимирский государственный университет им. А.Г. и Н.Г. Столетовыхgusarov.artyom@yandex.ru

Настоящая статья посвящена исследованию проблематики соотношения категорий квалифицированного молчания законодателя и эколого-правового риска. Рассмотрены сущностные особенности данных правовых явлений, проанализированы их характерные черты. В авторской интерпретации существование квалифицированного молчания законодателя формирует условия для иных явлений правовой действительности, к числу которых относится эколого-правовой риск. Приведены примеры, иллюстрирующие применение квалифицированного молчания в сфере эколого-правового регулирования.

Ключевые слова: квалифицированное молчание законодателя, эколого-правовой риск, риск в праве, правовой риск, юридическая техника, эколого-правовая сфера, правовая неопределенность

Ключевыми элементами правоотношений являются нормы права, то есть правила поведения, которые стороны-участники правоотношений используют для понимания меры своего возможного поведения, включающего в себя конкретный набор субъективных прав и обязанностей. Однако в процессе правового регулирования нередко происходят ситуации, когда юридический казус не удается решить с помощью имеющихся норм. Во-первых, причиной этому может служить то, что качество проработки нормативно-правовых предписаний может не соответствовать степени развития общественных отношений, ввиду чего нужная норма права может попросту отсутствовать. Так, Г.В. Плеханов, анализируя проблематику скорости процессов развития общественных отношений и совершенствования правовых предписаний причину изменения последних видел в том, что данные предписания «перестают соответствовать новым «условиям», то есть новым фактическим отношениям, в которые люди становятся друг к другу в общественном процессе производства» [5, c. 256].

Во-вторых, возможна и обратная ситуация.

Отсутствие необходимой нормы права может быть связано и с тем, что отношения, требующие правового регулирования, пока ещё недостаточно развиты. Оба процесса могут происходить синхронно, ввиду чего нормы позитивного права, как верно указывал В.И. Ленин, «могут также... «соответствовать» регрессу или застою» [3, c. 259].

Однако это далеко не единственные причины, по которым необходимая в конкретном случае норма может отсутствовать. Иногда в нормотворческой деятельности сознательно допускается отсутствие формально установленного предписания. Нормотворческий субъект, осознавая неурегулированность вопроса, не формирует норму, а, напротив, уклоняется от ее принятия. Такой феномен получил в теоретико-правовой литературе название «квалифицированного молчания законодателя».

Так, с точки зрения Л.А. Морозовой квалифицированное молчание законодателя выражается в том, что «он (законодатель – прим. авт.) сознательно оставляет вопрос открытым, предлагая передать его решение на усмотрение правоприменителя, или законодатель сознательно выводит данные общественные отношения за сферу правового регулирования» [4, c. 288].

Причем квалифицированное молчание законодателя следует разграничивать с другим несколько схожим явлением, обозначаемым обычно как «пробел в праве». Сущность правовых пробелов связана с дефектной работой субъекта нормотворчества, когда последний, недостаточно проработав все аспекты сферы, подлежащей регламентации, не издает нужную норму. Из-за этого образуется своеобразный правовой вакуум, в котором нужные предписания отсутствуют.

Существование пробелов – это не цель нормотворца и той деятельности, которую он осуществляет. Их формирование происходит неосознанно, без какой-либо цели. В этом и заключается главное отличие, которое предопределяет разную природу квалифицированного молчания и пробела в праве.

Рассуждая на тему соотношения этих явлений, И. П. Кожокарь резюмировал: «Правовые пробелы необходимо отличать от мнимых пробелов и квалифицированного молчания законодателя, которые не относятся к правовым недостаткам, а являются соответственно – добросовестным заблуждением правореализатора относительно наличия правовой неопределенности либо сознательным отказом законодателя от правовой регламентации общественных отношений в силу объективных причин» [2, c. 10]. Схожих взглядов придерживается и С. И. Суслова, которая полагает, что «для разграничения квалифицированного молчания и пробела предлагается субъективный критерий – намерение законодателя: в первом случае речь идёт о целенаправленной правотворческой политике, во втором – о неосознанном бездействии, упущении законодателя» [6, c. 407].

Между тем, важнейшей проблемой, пока не до конца разрешенной в юридической науке, является выработка практикоориентированного критерия разграничения пробела и квалифицированного молчания. С технико-юридической точки зрения эти явления почти неотличимы друг от друга, ввиду чего разобраться в том, является ли отсутствие нормы осознанным допущением законодателя или же его просчетом, может быть проблематично. На текущий момент помочь в этом может лишь анализ пояснительных записок к проектам нормативных актов, учет законодательных тенденций, анализ правоприменительной практики и актов толкования. Других действенных решений этой проблемы не существует.

Существование квалифицированного молчания законодателя формирует условия и для иных явлений правовой действительности, в частности, для правового риска. Поскольку при квалифицированном молчании отсутствует необходимое нормативное предписание, это создает неопределенность для субъектов правоотношений при реализации ими прав и соблюдении обязанностей в конкретном правоотношении. Неопределенность представляет собой ту среду, где неминуемо возникает риск. Вне неопределенности риск как вероятность отклонения не может существовать, поскольку иное предопределило бы существование четкой логической связи между действием и его последствием. Наличие этой связи – индикатор определенности, в рамках которой все субъекты четко понимают характер и степень своего участия в отношениях, регламентируемых с помощью права. Известный исследователь проблематики квалифицированного молчания В. М. Баранов отмечал, что данный феномен обладает достаточно высокой степенью рискогенности, причем признаком его выступает «отсутствие правовой регламентации той или иной сферы, вида деятельности, ее какого-то фрагмента, этапа, процесса, состояния» [1, c. 64].

Учитывая тот факт, что квалифицированное молчание законодателя – это осознанное, намеренное и волевое решение законодательного субъекта, риск как следствие такого молчания не может им не осознаваться и не допускаться.

Иными словами, используя квалифицированное молчание как технико-юридическое средство, законодатель в некотором роде разрешает риск в качестве формы деятельности субъекта права. Такое допущение основывается на оценке законодателем соответствующей сферы регулирования.

Если с позиции законодателя характер отношений может предусматривать наличие некоторой осознанной неурегулированности в целях предоставления свободы выбора, ввиду чего регламентация отношений может происходить при отсутствии конкретной правовой нормы, то квалифицированное молчание, и, как следствие, риск применимы. Сферы, где используется квалифицированное молчание, весьма разнообразны. В их число также входит сфера эколого-правового регулирования. Специфика эколого-правовых отношений заключается в том, что они непосредственно затрагивают среду жизни человека. Условия, которые предопределяют существование людей как биологического вида, формируются не нормами права, а законами природы. Однако компоненты природы, образуемые в результате функционирования законов природы, находятся в прямой зависимости от действий человека. Потребительское отношение к природным богатствам пагубно влияет на окружающую среду и создает непосредственные угрозы для всех населяющих ее лиц. Этим и предопределяется особая значимость эколого-правовой отрасли как для всей сферы правового регулирования, так и для отдельных людей как субъектов этой сферы.

В литературе последних лет некоторую популярность приобрела дифференциация квалифицированного молчания законодателя на позитивное и негативное [6, c. 407]. Позитивное квалифицированное молчание представляет собой особое средство юридической техники, в рамках которого субъект законотворчества не формирует четкие нормы, а создает рамки правоотношений. Суть же этих правоотношений в силу наличия квалифицированного молчания оформляется уже на этапе использования нормативных предписаний.

Одним из примеров позитивного квалифицированного молчания в сфере эколого-правового регулирования выступает ч.8 ст.8 Водного кодекса РФ, где сказано, что «каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского рыболовства и причаливания плавучих средств» 1. Как можно заметить, за исключением некоторых немногочисленных аспектов законодатель не формирует четкий порядок пользования береговой полосой.

1

Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ // Российская газета. 08.06.2006. № 121.

Другим частным случаем позитивного квалифицированного молчания выступает порядок проведения экологического просвещения. Профильная ст. 74 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ Об охране окружающей среды» закрепляет лишь примерный перечень субъектов и средств такой деятельности в совокупности с основными ее целями 2. Другие сопряженные вопросы остаются за рамками нормативного регулирования.

Негативное квалифицированное молчание выступает антиподом позитивного. Суть его сводится к стремлению законодателя не оформлять с помощью правовых средств некоторые элементы общественных отношений, имманентные целям нормативно-правовой регламентации.

Примером негативного квалифицированного молчания может служить отсутствие требования о получении лицензии в отношении некоторых видов деятельности в области охраны окружающей среды. Ст.30 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ Об охране окружающей среды» предусмотрено, что лишь некоторые виды деятельности и в случаях, прямо упомянутых в профильном законодательстве, подлежат лицензированию 3. Иными словами, законодатель, используя механизм выдачи лицензий, пытается защитить наиболее уязвимые сферы от тех лиц, которые не обладают необходимыми компетенциями, ресурсной базой, квалификационными требованиями. Так, на текущий день лицензионно-разрешительный порядок действует в отношении недропользования, содержания животных в зоопарках, утилизации отходов I - IV классов опасности и т.д. Менее уязвимые сферы, не требующие такого контроля со стороны государства, лицензированию не подлежат. В их числе можно выделить пользование водными объектами, сбор ягод и грибов, посещение природных территорий и т.д.

Другим примером является перечень сведений, включаемых в федеральную государственную информационную систему состояния окружающей среды. Этот перечень формируется и администрируется Правительством РФ, ввиду чего отражает наиболее важные с позиции субъекта-администратора категории, индикативно отражающие уровень проблем окружающей среды 4. В нем, в частности, должны быть сведения о госу- 2 Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ // Российская газета. 12.01.2002. № 6.

3

Там же.

4

Постановление Правительства РФ от 19.03.2024 № 329 «О федеральной государственной информационной системе состояния окружающей среды» // Официальный интернет-портал правовой информации, 20.03.2024 (дата обращения: 07.04.2025). дарственном экологическом контроле (надзоре) и производственном экологическом контроле.

Однако общественный экологический контроль остался за рамками перечня, поскольку Правительство РФ в соответствующем акте не указало на необходимость включения сведений о нем в информационную систему.

Приведенные примеры отчетливо показывают, что квалифицированное молчание в условиях рискогенной эколого-правовой сферы обладает особой спецификой.

Во-первых, квалифицированное молчание – это специальный прием юридической техники, используемый нормотворческим субъектом для разграничения сфер, которые подлежат и не подлежат юридической оценке. Там, где существуют конкретные нормативно-правовые предписания, имеется приоритет в правовой регламентации, которая не может быть замещена иными способами регулирования. Отсутствие же правовых норм, регулирующих определённый вид общественных отношений, свидетельствует о том, что законодатель не посчитал необходимым создания соответствующих норм права либо потому, что пока «не созрели для этого» общественные отношения, либо по соображениям квалифицированного молчания.

Во-вторых, квалифицированное молчание – это форма эколого-правового риска нормотворческого характера. При допущении существования неурегулированной области общественных отношений нормотворческий субъект идет на риск, то есть пытается создать условия для гармоничного развития отношений, не задействовав в полной мере свой нормативный инструментарий. Успех этого риска не предопределен, так как существует вероятность отклонения от общей парадигмы эколого-правового регулирования как способа обеспечения надлежащего состояния окружающей среды.

В-третьих, квалифицированное молчание может создавать среду для появления правоприменительных и правореализационных рисков эколого-правового характера. Поскольку четких нормативно зафиксированных правил поведения не установлено, субъекты правоотношений на вполне легальных основаниях могут формировать свои правила поведения. Однако эта бесконтрольность также может привести к негативным результатам в виде дестабилизации основ комплексной экологической безопасности.

Проблема квалифицированного молчания законодателя в эколого-правовой сфере слабо отражена в исследованиях юридического характера. Между тем, ее существование очевидно, а игнорирование недопустимо, поскольку качество нормативного материала напрямую влияет на то, как складываются и протекают правоотношения. Допущение неурегулированности должно быть осознанным и взвешенным шагом субъекта нормотворчества. Не все ситуации могут быть грамотно разрешены при помощи квалифицированного молчания, поэтому пользоваться им нужно крайне аккуратно и лишь в тех условиях, когда это действительно нужно.

Список литературы

1. Баранов В.М. Риски «квалифицированного молчания законодателя»: доктрина, практика, техника // Юридическая техника. 2019. №13. С.63-81.
2. Кожокарь И.П. Технико-юридические дефекты в российском праве: автореф. дисс.… д-ра юрид. наук. М., 2020. 46 с.
3. Ленин В.И. Полн. собр. соч. М.: Издательство политической литературы, 1970. Т. 8. 689 с.
4. Морозова Л.А. Теория государства и права. М., 2002. 384 с.
5. Плеханов Г.В. Избранные философские произведения: в 5 т. М.: Государственное издательство политической литературы, 1956-1958. Т. 2. 829 с.
6. Суслова С.И. Непоименованность в гражданском праве: к постановке вопроса // Ученые записки Казанского университета. Серия «Гуманитарные науки». 2018. № 160 (2). С. 404-414. Spisok literatury:
7. Baranov V.M. Riski «kvalificirovannogo molchanija zakonodatelja»: doktrina, praktika, tehnika // Juridicheskaja tehnika. 2019. №13. S.63-81.
8. Kozhokar’ I.P. Tehniko-juridicheskie defekty v rossijskom prave: avtoreferat diss.… d-ra jurid. nauk. M., 2020. 46 s.
9. Lenin V.I. Poln. sobr. soch. M.: Izdatel’stvo politicheskoj literatury, 1970. T. 8. 689 s.
10. Morozova L.A. Teorija gosudarstva i prava. M., 2002. 384 s.
11. Plehanov G.V. Izbrannye filosofskie proizvedenija: v 5 t. M.: Gosudarstvennoe izdatel’stvo politicheskoj literatury, 1956-1958. T. 2. 829 s.
12. Suslova S.I. Nepoimenovannost’ v grazhdanskom prave: k postanovke voprosa // Uchenye zapiski Kazanskogo universiteta. Serija «Gumanitarnye nauki». 2018. № 160 (2). S. 404-414.

Скачать