Конституционные пределы ограничений прав граждан, признанных иностранными агентами: анализ соответствия норм федерального закона «о контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» Конституции Российской Федерации

По состоянию на 3 мая 2026 г. в Российской Федерации совокупное количество лиц, включенных в реестр иностранных агентов, публикуемый на официальном сайте Министерства юстиции РФ, достигло 1191 [15]. Формирование указанного реестра осуществляется с 2013 года. Примечательно, что его содержание не ограничивается исключительно юридическими и физическими лицами, чья правосубъектность не вызывает сомнений. В него также входят образования, чей правовой статус является менее определенным (например, незарегистрированные общественные движения, общественные проекты или телеграм-каналы, которые попадают под «иные объединения лиц» согласно ст. 1 Закона № 255-ФЗ), что ставит под вопрос однозначность их положения в качестве субъектов права. [5] С высокой долей вероятности к моменту выхода настоящей статьи количество лиц, включённых в реестр иностранных агентов, продолжит увеличиваться, поскольку Министерство юстиции РФ обновляет соответствующий перечень на систематической основе. Внесение записей осуществляется строго еженедельно по пятницам, что свидетельствует о сложившемся регламенте. Хочется отметить, что на момент начала работы над данной статьёй реестр прибавил в своих рядах 22 лица, а значит, автор переписывает введение настоящей статьи уже в третий раз. В связи с продолжительным мониторингом реестра, была выявлена интересная тенденция перед майскими праздниками: дабы уложиться в сложившийся регламент, в последнюю пятницу (24 апреля 2026 года) было добавлено большее количество людей, чем обычно. Наряду с динамикой текущих включений, следует учитывать бессрочный характер фиксации самого факта внесения. При этом даже в случае последующего исключения лица из реестра сведения о его первоначальном внесении остаются там бессрочно. Фактически однажды присвоенная отметка об иностранном агенте сохраняется за лицом навсегда, в том числе в ситуациях утраты правоспособности (ликвидация организации или смерть физического лица), хотя само по себе такое сохранение записи уже не порождает юридически значимых последствий.

[16]

Сложившаяся тенденция к регулярному расширению реестра иностранных агентов уже становилась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В частности, Определением от 26 июня 2025 г. № 1546-О [11] Конституционный Суд отказал в принятии жалобы гражданина, ссылавшегося на неопределённость оценочных понятий, используемых в законодательстве об иностранных агентах, что, по мнению заявителя, допускало произвольное правоприменение. В свою очередь, юристы ликвидированного «Комитета против пыток» («Настоящий материал (информация) произведен, распространен и (или) направлен иностранным агентом «Команда против пыток» либо касается деятельности иностранного агента «Команда против пыток») обращали внимание на отсутствие в законе чёткого момента возникновения обязанности по маркировке материалов: Министерство юстиции РФ начинает проверку сразу после включения в реестр, ещё до получения официального уведомления, что создаёт, по их оценке, ситуацию юридической ловушки.

Несмотря на подобные обращения, Конституционный Суд не усмотрел оснований для признания оспариваемых норм не соответствующими Конституции РФ. В этой связи принципиальное значение приобретает вопрос о соблюдении законодателем требования правовой определённости как одного из фундаментальных начал правового регулирования.

Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. [1] Развивая данное положение, Конституционный Суд РФ уже указывал, что публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если они отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей (постановления КС РФ от 30.10.2003 № 15-П, от 20.07.2011 № 20-П, от 16.07.2015 № 23-П); публичные интересы могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения эквивалентны социально необходимому результату (Постановление КС РФ от 13.04.2017 № 11-П).

Соответственно, при оценке любых мер, связанных с возможным ограничением конституционных прав и свобод, законодатель должен в первую очередь обосновать и, по возможности, доказать необходимость введения таких ограничений.

Выполнено ли это требование в отношении законодательства об иностранных агентах?

В пояснительной записке к проекту федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» указано, что предложенные законопроектом меры будут способствовать защите интересов и обеспечению безопасности Российской Федерации, ее суверенитета и территориальной целостности, прав и свобод ее граждан, а также обеспечению безотлагательной реакции на международно-противоправные деяния (данная категория применима исключительно к государствам, а не к физическим и юридическим лицам) [2] путем противодействия иностранному вмешательству в дела государства, российского общества, реализации прав и свобод граждан Российской Федерации. [10] Вопреки ожиданиям, убедительные аргументы, подтверждающие, что лица, подверженные любому виду иностранного влияния, создают не абстрактную, а фактическую угрозу государству и обществу, так и не были представлены. Как справедливо отмечает Антон Николаевич Рундквист, нельзя отрицать, что на протяжении всего периода современной истории России – с момента распада СССР в 1991 году и до принятия первого закона об иностранных агентах в 2012 году – гипотетическая опасность, исходившая от таких лиц (которые в то время обладали гораздо большей свободой действий, нежели сегодня), ни разу не материализовалась в реальную угрозу. [12] Более того, в своём Постановлении от 8 апреля 2014 года № 10-П Конституционный Суд РФ прямо указал, что отнесение российской некоммерческой организации к числу выполняющих функции иностранного агента не означает указания на исходящую от данных организаций угрозу тем или иным государственным и общественным институтам. С тех пор Суд не пересматривал данную позицию. Таким образом, складывается явное противоречие: с точки зрения Конституционного Суда угроза отсутствует, тогда как законодатель исходит из её наличия.

Утверждение о том, что иностранные агенты действительно способны подорвать основы конституционного строя либо посягнуть на безопасность государства нужно обосновать и доказать.

Однако до сих пор не представляется возможным сколь-либо объективно оценить реальную пользу законодательства об иностранных агентах, в то время как негативные последствия его применения с каждым новым этапом корректировки лишь нарастали, достигнув к 2026 году своего максимального уровня. Причиной этого выступают конкретные системные изъяны, присущие содержанию самого рассматриваемого нормативного акта. В соответствии со ст. 1 Закона № 255-ФЗ для признания лица иностранным агентом необходима совокупность двух критериев: иностранное влияние, политическая деятельность.

Согласно ч. 1 ст. 2 Закона № 255-ФЗ, иностранное влияние – предоставление иностранным источником лицу поддержки и (или) оказание воздействия на лицо, в том числе путем принуждения, убеждения и (или) иными способами. При этом, под поддержкой понимается предоставление лицу иностранным источником денежных средств и (или) иного имущества, а также оказание лицу иностранным источником организационно-методической, научно-технической помощи, помощи в иных формах.

Как справедливо отмечает Т.А. Бондаренко [8], использование законодателем формулировок «иными способами» и «иных формах» при определении поддержки открывает безграничные возможности для субъективного толкования и усмотрения правоприменителя (Министерства юстиции РФ). Любая попытка выявить универсальные признаки, характеризующие иностранное влияние, не имеет перспективы, поскольку таких признаков просто не существует. Единственным более или менее измеримым показателем могло бы выступать получение денежных средств от иностранного источника, однако закон не принимает во внимание ни суммы переводов, ни их периодичность, ни даже целевое назначение.

Остальные критерии являются ещё менее конкретными.

Под определение организационно-методической и научно-технической помощи может быть подведено практически что угодно – вплоть до обычного обмена данными научных исследований, без которого развитие науки невозможно.

Убеждение как способ воздействия не поддаётся доказыванию, поскольку невозможно достоверно установить, чем именно руководствовалось лицо при принятии того или иного решения и какую роль в этом сыграло столь абстрактное явление, как «иностранное влияние». Следовательно, даже те критерии, которые прямо закреплены в законе, не соответствуют требованиям принципа правовой определённости. Тем более не отвечают этим требованиям произвольные формы воздействия, скрывающиеся за расплывчатыми формулировками «иные способы» и «иные формы». Таким образом, исходя из буквального содержания приведённых нормативных положений, под понятие иностранного влияния попадает любое воздействие – вне зависимости от его характера, интенсивности, продолжительности, направленности или наступившего результата.

Не добавляет ясности и перечень иностранных источников, закреплённый в ч. 1 ст. 3 Закона № 255-ФЗ. Наряду с относительно чёткими категориями (иностранные государства, их органы публичной власти, международные и иностранные организации, иностранные граждане и лица без гражданства) данный перечень охватывает также: иностранные структуры без образования юридического лица; лиц, уполномоченных указанными источниками; граждан России и российские 7 юридические лица, получающие средства или имущество от перечисленных субъектов либо выступающие посредниками при таком получении (за исключением публичных акционерных обществ с государственным участием и их дочерних структур); российские юридические лица, контролируемые иностранными гражданами или лицами без гражданства; а также лиц, находящихся под влиянием любого из названных источников. И хотя формально этот перечень является закрытым, последний его пункт в силу предельной нормативной неопределённости термина «влияние» открывает возможности для самого широкого толкования.

В итоге лицо может быть признано иностранным агентом, если оно находится под неким неопределённым влиянием другого лица, которое, в свою очередь, также находится под неопределённым влиянием «иностранного источника». С высокой степенью вероятности такое лицо, оказавшееся последним звеном в длинной цепи абстрактных связей, не осознаёт и не имеет объективных причин осознавать себя иностранным агентом, коим оно и не является.

В ст. 4 указан ещё один признак, позволяющий признать лицо иностранным агентом. В рамках данной статьи раскрываются виды деятельности, к которым относится политическая деятельность, целенаправленный сбор сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации, распространение предназначенных для неограниченного круга лиц сообщений и материалов и (или) участие в создании таких сообщений и материалов, иные виды деятельности.

При этом ключевым квалифицирующим признаком политической деятельности согласно ч. 2 указанной статьи выступает намерение оказывать влияние на выработку и осуществление государственной политики, формирование органов публичной власти, а также на принимаемые ими решения и действия. Часть 5 данной статьи содержит перечень форм политической деятельности, который включает, в частности, распространение с использованием современных информационно-коммуникационных технологий оценок решений органов публичной власти и проводимой ими политики, а также формирование общественно-политических взглядов посредством проведения опросов общественного мнения, обнародования их итогов либо осуществления иных социологических исследований. Из этого следует, что высказывание частным лицом собственного мнения по политическим вопросам (например, в социальных сетях) или публикация учёным результатов социологического исследования квалифицируются как политическая деятельность, даже если у авторов отсутствовало реальное намерение непосредственно влиять на государственную политику.

Однако окончательное размывание границ понятия политической деятельности происходит в ч. 4 той же статьи, где устанавливается, что к политической деятельности не относятся такие сферы, как наука, культура, искусство, здравоохранение, социальное обслуживание и поддержка граждан, защита семьи, материнства и детства, поддержка инвалидов, пропаганда здорового образа жизни, физическая культура и спорт, охрана окружающей среды, благотворительность, но лишь при условии, что соответствующая деятельность не противоречит национальным интересам России, основам публичного правопорядка и иным конституционно защищаемым ценностям. Иными словами, любой из перечисленных видов деятельности может быть истолкован как политический по усмотрению правоприменителя, опирающегося на предельно неопределённые оценочные категории. В результате вместо сужения сферы действия законодательства об иностранных агентах указанная норма парадоксальным образом многократно расширяет её, так что под неё может быть подведена любая форма публичной активности.

Сложившаяся ситуация приводит к тому, что на сегодняшний день на основании Закона № 255-ФЗ практически любой субъект (и, возможно, даже образование, не обладающее статусом субъекта права), за исключением узкого круга лиц, прямо перечисленных в законе, который находится под воздействием в любой форме со стороны иностранного источника (в качестве которого может выступать и российское лицо) и в каком-либо виде участвует в общественной жизни, оказывается под угрозой наделения статусом иностранного агента. Таким образом, круг лиц, которые могут быть отнесены к иностранным агентам, является крайне неопределённым, что прямо противоречит одному из фундаментальных требований, предъявляемых к правовым нормам.

Отсутствие чётких критериев иностранного влияния и иностранной помощи позволяет признать иностранным агентом практически любое лицо, даже реализующее конституционные права и законные интересы. При этом Министерство юстиции РФ не обязано доказывать наличие связи лица с иностранным правительством и вправе включать граждан в реестр иностранных агентов по собственному усмотрению, без предварительного уведомления. Какие же обременения и ограничения установлены для лиц, в отношении которых действуют такие нормы?

Первым обременением, вызывающим обоснованную критику, является обязанность лица, намеревающегося действовать в качестве иностранного агента, «самостоятельно подать заявление о включении в реестр» до начала своей деятельности (ст. 7 Закона № 255-ФЗ). Стоит отметить, что данное требование выглядит крайне спорным, поскольку оно фактически возлагает на лицо необходимость дать сложную юридическую оценку собственному положению, выступая «судьёй в своём деле», что противоречит общеправовой аксиоме. Кроме того, такая обязанность может быть истолкована как принуждение к свидетельствованию против самого себя, что нарушает ч. 1 ст. 51 Конституции РФ. Кроме того, административный порядок включения лиц в реестр иностранных агентов в целом подвергается критике даже авторами, оценивающими цели и задачи законодательства об иноагентах в общем положительно, однако вместе с тем обоснованно полагающими, что «такое решение должно приниматься судом по соответствующему обращению государственного органа на основании полно и всесторонне исследованных материалов». [9] Вторым обременением выступает «обязанность информировать о своём статусе» (ч. 1-4 ст. 9 Закона № 255-ФЗ). Проблема здесь заключается не только в содержании информации, но и в способе её доведения. В частности, п. 5 Правил, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 22.11.2022 № 2108, предписывает, что размер шрифта текстового указания о статусе иностранного агента должен вдвое превышать размер шрифта основного текста. Стоит обратить внимание на то, что далеко не все интернет-площадки позволяют пользователям самостоятельно регулировать параметры шрифта, вследствие чего данное требование на практике становится невыполнимым, что нарушает аксиоматическое правило «ad impossibilia nemo obligatur» (никто не обязан к невозможному).

Третье ограничение – «запрет на замещение должностей в органах публичной власти», включая выборные должности, а также должности государственной и муниципальной службы (ч. 1 ст. 11). Эта норма напрямую нарушает ч. 2 и 4 ст. 32 Конституции РФ, гарантирующие право граждан быть избранными и право на равный доступ к государственной службе, а также противоречит пункту «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, ратифицированного РФ и являющегося частью отечественной правовой системы.

Четвёртое ограничение касается широкого круга «запретов, связанных с участием в избирательном процессе и общественном контроле» (ч.

1, 3-8, 18-19 ст. 11). Речь идёт о запрете на работу в избирательных комиссиях, выдвижение кандидатов в общественные наблюдательные комиссии, проведение независимой антикоррупционной экспертизы, участие в избирательных кампаниях, организацию публичных мероприятий, пожертвования политическим партиям, а также участие в общественной экологической экспертизе. Данные запреты не соответствуют ч. 2 ст. 3 и ч. 1 ст. 32 Конституции РФ, поскольку препятствуют осуществлению народом власти и нарушают право граждан участвовать в управлении делами государства.

Пятое ограничение – «запреты на осуществление просветительской, образовательной и педагогической деятельности в отношении несовершеннолетних», а также на производство информационной продукции для них (ч. 9-10 ст. 11). А.Н. Рундквист подчёркивает, что эти нормы вступают в конфликт сразу с несколькими конституционными положениями: свободой слова и правом на информацию (ч. 1 и 4 ст. 29), правом свободно распоряжаться своими способностями к труду (ч. 1 ст. 37), правом на образование (ч. 1 ст. 43), а также свободой творчества и преподавания (ч. 1 и 2 ст. 44).

Шестое ограничение касается «экономических прав иноагентов»: запрет на участие в государственных закупках, получение государственной финансовой и имущественной поддержки, страхование денежных средств (для юридических лиц), применение упрощённой системы налогообложения и упрощённых способов ведения бухгалтерского учёта (ч. 11-15 ст. 11). Подобные меры отрицательно сказываются на свободе экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ), причём особенно страдают представители малого и среднего бизнеса, которые в наибольшей степени нуждаются в государственной поддержке.

Кроме того, невозможность получения гражданами-иноагентами имущественной поддержки от государства не согласуется с гарантиями социальной защиты, закреплёнными в ч. 2 ст. 7 и ч. 1 ст. 39 Конституции РФ, а также со ст. 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

Не стоит забывать и то, что за несоблюдение законодательства об иностранных агентах предусмотрена двухступенчатая ответственность. Сначала наступает административная ответственность по ст. 19.34 КоАП РФ (отсутствие маркировки, неподача отчётов и другие нарушения).

Для физлиц штраф составляет от 30 до 50 тысяч рублей. [3] При повторном или злостном нарушении (а с октября 2025 года – уже после одного административного штрафа) наступает уголовная ответственность по ст. 330.1 УК РФ. Наказание – до 2 лет лишения свободы, штраф до 300 тысяч рублей или другие виды наказаний. [4] 7 Последствия особенно суровы из-за того, что статус иноагента и нарушения часто устанавливаются Минюстом практически произвольно.

Формулировки закона широкие, а суды почти всегда подтверждают решения ведомства, что делает применение норм непредсказуемым и избирательным.

Помимо перечисленных формальных обременений и запретов, следует обратить внимание на одно существенное последствие, которое прямо не закреплено в законодательстве об иностранных агентах, но неизбежно с ним связано.

Речь идёт о самом термине «иностранный агент» и устойчивом комплексе негативных смыслов, сопровождающих его употребление.

С одной стороны, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 8 апреля 2014 года № 10-П указал, что любые попытки усмотреть в словосочетании «иностранный агент» отрицательный контекст, опираясь на стереотипы советского периода, утратившие своё значение в современных условиях, лишены конституционно-правовых оснований. Однако реальное восприятие этого термина, как показывают исследования, складывается иначе.

Лингвистический анализ газетных публикаций, проведённый Н.А. Купиной, свидетельствует, что воздействие сочетания «иностранный агент» формируется за счёт укоренённых в коллективном опыте культурно-фоновых предикатов: «не наш», «замаскированный», «корыстолюбивый», «враг». [11] Идеологическая маркированность этого словосочетания, по мнению исследовательницы, оказывается более значимой, нежели его функционально-стилистическая нейтральность, и полностью её поглощает. Иными словами, для значительной части российских граждан статус «иностранный агент» продолжает ассоциироваться с чем-то крайне негативным, вне зависимости от того, какой конституционно-правовой смысл официально в него вкладывается.

Данные ВЦИОМ, полученные в ходе телефонного опроса 2023 года, подтверждают это. [14] На вопрос о том, какие ассоциации вызывает словосочетание «иностранный агент», три наиболее распространённых ответа распределились следующим образом: 21% респондентов затруднились с ответом, 20% указали на негативные или неприятные ассоциации и негативное отношение, а 18% назвали такие варианты, как «предатель», «предатель Родины», «предатель страны», «пятая колонна». В научной литературе рядом с этим термином нередко употребляются такие слова, как «клеймо», «ярлык» и «стигматизация».

В этой связи, можно говорить о посягательстве на достоинство личности, охраняемое ч. 1 ст. 21 Конституции РФ, которое не подлежит ограничению ни при каких обстоятельствах, в том числе и в условиях чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 56 Конституции РФ).

Особого внимания заслуживает тот факт, что все негативные последствия, связанные с присвоением статуса иностранного агента, лицо вынуждено нести при отсутствии каких-либо признаков противоправного поведения с его стороны. Сам по себе статус иноагента с формально юридической точки зрения не является правонарушением.

Формальным правонарушением (административным или уголовным) признаётся лишь неисполнение требований, запретов и ограничений, установленных законодательством об иностранных агентах. Однако сами эти требования, запреты и ограничения настолько существенны и обременительны, что по своему характеру напоминают меры юридической ответственности или во всяком случае способствуют возложению на лицо неблагоприятных последствий и дополнительных обязательств без надлежащих к тому оснований. Кроме того, особую нелогичность придаёт распространение подобного законодательства на собственных граждан, которые в силу ч. 2 ст. 6 и ч. 2 ст. 19 Конституции РФ пользуются равными правами и свободами с остальными гражданами России.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о системном несоответствии Федерального закона № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» Конституции Российской Федерации. Закон нарушает принцип правовой определенности, не отвечает критерию необходимости и соразмерности ограничений конституционных прав, ведет к стигматизации граждан и создает неравные, дискриминационные условия для осуществления общественно полезной деятельности.

Подобное законодательство представляет собой проявление глубокого кризиса правовой системы, когда закон из регулятора общественных отношений превращается в инструмент произвольного усмотрения, поражающий сами основы конституционного строя. Это требует реакции со стороны органов конституционного правосудия и, в конечном счете, коренного пересмотра или полной отмены действующего регулирования, несовместимого с природой правового демократического государства.