Конституционные права и свободы человека и гражданина на информацию в зарубежных странах и современной России

• ШЕПЕЛЬ Владимир Владимировичсоискатель Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотяmail@law-books.ru

Настоящая статья направлена на сопоставление конституционного права на информацию в России и других странах, выделение различий и сходств, а также рассмотрение вопроса о применимости зарубежного опыта в отечественном законодательстве. В статье исследуется правовое регулирование права человека на информацию и доступ к ней на примере России, Германии, Норвегии посредством рассмотрения следующих аспектов: во-первых, изучение российского понимания права на информацию, во-вторых, определение правовой природы этого права в некоторых других странах, в-третьих, обоснование применимости зарубежного опыта к российскому законодательству.

Ключевые слова: право на информацию, сравнительное правоведение, права и свободы личности и гражданина, механизм реализации прав человека, право доступа к информации, свобода выражения мнения, защита прав

Право на информацию может рассматриваться в узком и широком смыслах.

В широком смысле право на информацию предполагает выделение этого права в обособленную группу, которая, хотя и связана с иными конституционными правами, но имеет отличительные черты и собственные способы защиты.

Такой подход дает человеку возможность искать, распространять, совершать любые операции с любыми данными, ограничиваясь только общими пределами естественных прав [1]. Указанный взгляд закреплен в российском законодательстве несмотря на то, что в Конституции России право на информацию прямо не упоминается, но содержится в нескольких статьях:

– в ч. 1 ст. 24, где фактически говорится о защите персональных данных (обработка информации о лице и его частной жизни допускается только с согласия лица); – в ч. 2 ст. 24, где установлено право доступа человека к информации, которая прямо связана с его правами и интересами; – в ч. 4 ст. 29, согласно которой человеку и гражданину предоставляется право на обработку данных (в этот термин далее включается поиск, распространение, производство, передача и любые иные действия с данными) законными способами; – в ст. 42, где подчеркивается право любого человека получать достоверную информацию о состоянии окружающей среды [2].

Содержание права на информацию может различаться в зависимости от используемого критерия структуры права. Например, Т.В. Бушуева разграничивает право на информацию в зависимости от конкретных операций по обработке (определенных правомочий): поиск, получение, хранение, использование и иные [3]. Отдельно рассматривается правомочие (операция) по защите информации, так как оно связано не с регулятивным, а с охранительным правоотношением.

Указанная классификация права на информацию имеет прикладной характер, ее смысл и назначение становятся яснее после рассмотрения вопроса о том, что такое информация.

В российском законодательстве ответ на вопрос дан в п.1 ст.2 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Закон № 149), информация – это сведения независимо от формы их представления [4].

Сложность заключается в определении, какие именно сведения являются информацией, доступ и возможность обработки которой должны быть предоставлены. С одной стороны, термин сформулирован максимально широко. С другой стороны, в ст.3 Закона № 149 указаны принципы, связанные с правом на информацию, из которых следует, что они не могут применяться к абсолютно любой информации.

Стоит отметить некоторые их них:

– во-первых, принцип неограниченной (свободной) обработки информации любым законным способом: он содержит в себе запрет неправомерной обработки данных, то есть запрещенной ч.3 ст.55 Конституции России, а также отраслевым законодательством о различных видах тайн (финансовой, банковской, служебной, государственной, коммерческой и иных); из этого следует, что обрабатываемая информация должна соответствовать закону, то есть она не является «любой»; – во-вторых, принцип достоверности информации и своевременности ее предоставления: он отражает главное отличие информации от выражения мнения (в некоторых правопорядках право на информацию отождествляется со свободой слова) – необходимость подтверждения сведений, то есть информация должна обладать качественным свойством истинности (хотя бы относительной), выражение же мнения человеком не требует предварительной проверки и его соответствия реальности; – в-третьих, принцип неприкосновенности частной жизни: при регулировании права на информацию это означает ограниченность обработки сведений рамками личной сферы третьих лиц. Из указанного следует, что, несмотря на обширное определение понятия «информация», далеко не любые сведения могут быть объектом права на информацию. Государство предоставляет защиту этому праву только если обработка информации осуществляется по законной процедуре, в отношении разрешенных категорий данных, является полной и достоверной. Именно с такой информацией человек и гражданин вправе работать: получать, передавать, создавать. Иная информация, например, полученная незаконным путем или ложная, не может обрабатываться, значит, не попадает под действие норм о регулировании и защите права на информацию.

В зависимости от вида информации действие принципов будет различным, разными будут и возможности обработки типов информации.

Например, служебную информацию допустимо получать лицу с соответствующим разрешением, он может ее изучать, однако не вправе разглашать третьим лицам (например, не работающим в организации), то есть у этого конкретного лица содержание права на эту информацию будет отличаться от лиц, не имеющих доступа к ней. Выполняемые с информацией операции напрямую зависят от ее вида, статуса лица, обрабатывающего ее, а потому с практической точки зрения такая классификация права на информацию позволяет определить, имеет ли это конкретное лицо право на операции с информацией, нужно ли правопорядку поощрять ее обработку или же пресечь и применить меры ответственности к нарушителю.

В.Д. Сатторов дополнительно развил рассмотренную классификацию, указав на то, что обработка информации и соответствующие операции совершаются на разных этапах жизненного цикла информации:

– операции, связанные с созданием данных, реализуется на этапе генерации; – передача информации, доступ и ее использование – на этапе эксплуатации; – хранение и защита – на этапе обеспечения; – уничтожение – на этапе уничтожения [5].

Выделяя на каждом этапе собственный правовой режим, В.Д. Сатторов тем самым система-:

тизирует информационные правомочия, что помогает точнее определить законность обработки данных при каждом случае.

Иной классификации содержания права на информацию придерживается Е.Е. Никитина, она выделяет группы прав на информацию на основе сущностного критерия:

– право на информацию, позволяющую гражданину управлять обществом и государством, сюда включается право на получение информации о деятельности публичных органов власти, о способах защиты своих прав; – право на информацию, связанную с реализацией иных прав, например, на труд (получая данные о вакансии, человек обращается к работодателю, продавая свою способность к труду) или на свободу творчества (узнавая о выставках или культурных мероприятиях художник может получить заказ на оформление продукта, создание дизайна, серии полотен); – право на защиту персональных данных; – охранительные права, не связанные с защитой персональных данных, то есть права по обеспечению информационной безопасности [6].

Указанная классификация не бесспорна, однако дает более глубокое представление о юридическом назначении права на информацию и позволяет оценить, какой вид информации и каким образом может быть защищен.

Таким образом, отечественное законодательство закрепляет право на информацию в широком смысле, не отождествляет его с правом на выражение мнения, правом на неприкосновенность частной сферы или любым иным конституционным правом, однако признает за ним характер комплексного и составного права, которое помогает реализовывать иные права и свободы. Из ст.29 Конституции России можно сделать вывод о том, что право на информацию является относительным, то есть подлежит ограничению при наличии более важного, приоритетного интереса другого человека, общества или государства. Однако по умолчанию распространяемые сведения и все операции с ними совершаются открыто и доступны каждому.

Предел реализации права на информацию состоит в формуле, закрепленной в ч.3 ст.55 Конституции России и применяется, если имеется совокупность двух признаков:

– есть федеральный закон и в нем прямо предусмотрено подобное ограничение права; – есть четкая цель для установления ограничения, и она связана с защитой прав и интересов человека, всего общества и государства или основ конституционного строя России.

В качестве примера того, как в практической плоскости разрешается вопрос о балансе интересов при обеспечении доступности информации и свободы в ее распространении, можно привести правовую позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в постановлении от 25.05.2021 № 22-П [7].

В рассматриваемом деле на сайте prodoctorov.ru, ведением и администрированием которого занималось ООО «МедРейтинг», размещались отзывы пациентов о врачах, проводимых ими приемах, сведения о конкретных работниках сферы здравоохранения, места их работы, контакты. Все данные ООО «МедРейтинг» получало с официальных сайтов поликлиник и больниц. На ресурсе были размещены негативные отзывы о враче Г., которая обратилась в суд с заявлением о признании действий ООО «МедРейтинг» незаконными.

Заявление было частично удовлетворено, суды обязали ООО «МедРейтинг» удалить с ресурса профиль гражданки Г., оплатить компенсацию морального вреда в 5 000 рублей. Отмечено, что ООО «МедРейтинг» позволяло публиковать отзывы пациентов в первоначальном виде, не подвергало их модерации и проверке на предмет наличия оскорбительных или иных унижающих достоинство личности высказываний.

ООО «МедРейтинг» обратилось в Конституционный Суд РФ с требованием признать неконституционным такой подход, полагая, что все данные получены законно, что сведения о врачах, их стаже и профессионализме имеют для населения важное значение, а потому могут размещаться на посторонних ресурсах. То есть ООО «МедРейтинг» акцентировало внимание на общественном интересе, превалировании права на свободное распространение информации над правом на частную жизнь врача.

Конституционный Суд РФ указал, что согласие врача на размещение сведений о нем на стороннем ресурсе не требуется в случае, если ранее на официальном сайте учреждения здравоохранения уже размещались аналогичные сведения (в том числе персональные данные).

Баланс интереса, по мнению Конституционного Суда РФ, выражается в том, что на подобных ресурсах должна размещаться информация, касающаяся исключительно профессиональной деятельности врача, то есть владелец ресурса все-таки должен модерировать поступившие отзывы, проверять содержащиеся в них сведения, а также предоставить возможность медицинскому работнику публиковать опровержение.

В части ограничения права на информацию можно также обратиться к опыту Европейского Союза. В договоре о создании Европейского Сообщества содержится ст.255, согласно которой каждое лицо, отвечающее признаку «заземления» на территории государства-члена, имеет свободный доступ к информации, предоставляемой Европейским парламентом, Советом или Комиссией [8].

Далее эти нормы были дополнены указанием на то, что доступ к информации (документам) предоставляется независимо от их носителя при соблюдении принципов – в том числе баланса интересов [9].

Доступность информации ограничивается в соответствии со ст.4 Регламента № 1049/2001, в соответствии с этой нормой не разглашается информация, если она нарушает:

– общественный интерес (в том числе по вопросам обороны и безопасности, финансовой стабильности государства-члена); – коммерческий или торговый интерес; – частный интерес или процедуру раскрытия персональных данных; – цели проверки, расследования, аудита; – а также если запрашиваемый документ подготовлен для внутреннего доступа и итоговое решение по нему еще не принято [10].

В качестве примера можно привести дело Израильского технологического института Технион (Technion) и Фонда исследований и разработок против Европейской комиссии.

В соответствии с материалами дела организация запросила документы, связанные с деятельностью как компании Technion, так и связанных с ней организаций. Перечень запрашиваемых документов касался вопросов об уже проведенных проверках (ревизии и аудите) в отношении всех связанных компаний.

Европейская комиссия предоставила только часть документов в отношении самого просителя, а в остальной части отказала, так как компания Technion в тот же период проходила проверку на предмет соблюдения обязательных требований. Европейский суд сослался на ст.4 Регламента № 1049/2001 и отметил правильность решения комиссии, так как предоставление сведений об уже проведенных проверках могло бы повлиять на результаты текущей: компания могла бы скрыть документы, привести их в соответствие или иным образом воспользоваться информацией в не вполне законном ключе [11].

Установление подобных ситуаций-ориентиров для правильного определения баланса интересов – один из инструментов понятной и прозрачной системы информационной доступности, однако это имеет в себе черты казуальности правового регулирования, что искажает принципы правовой абстракции и стремления законодательств разных стран к установлению базовых принципов с предоставлением судебным органам большей свободы усмотрения и независимости. Возвращаясь к понятию права на информацию, следует отметить, что в узком смысле право на информацию подразумевает право на доступ к сведениям о различных сферах общественной и государственной жизни, в том числе о деятельности публичных органов власти, оно не выделяется и не защищается отдельно, входит в состав других конституционных прав Например, в ст.53 Конституции Содружества Доминики право на информацию неразрывным образом связано с правом свободного выражения мнения и с правом на неприкосновенность, проистекает из них: «Никому не должны чиниться препятствия в пользовании свободой слова, включая…свободу получения идей и информации без вмешательства извне…» [12].

В этом смысле право на доступ к информации служит одним из условий реализации иных естественных прав человека, его содержание рассматривается через призму других конституционных прав. Право на неприкосновенность личности традиционно толкуется как право на невмешательство в частную сферу как со стороны государства, так и со стороны третьих лиц, то есть государство должно обеспечивать человеку возможность выбора своих действий, поведения, защищать эту сферу от посягательств, в том числе информационных [13]. Следовательно, право на доступ к информации означает возможность регулировать, с одной стороны, публичность сведений о самом человеке и его частной сфере, с другой, доступность информации об этих правах для их обеспечения и защиты.

Аналогичным образом право на свободное выражение мнения не может существовать без обмена и распространения информации в виде этого мнения, возможности знакомства с разными источниками сведений. То есть доступ к информации – предварительный этап реализации свободы выражать мнение.

Однако невключение отдельного права на информацию в конституцию страны не свидетельствует о том, что оно не признается или не защищается конкретным государством.

Так, в §100 Конституции Норвежского Королевства право на информацию не выделяется отдельно, в указанном параграфе закрепляется свобода выражения мнения: «Должна предоставляться свобода печати. Никто не может быть подвергнут наказанию за какое-либо произведение… если только он сознательно или открыто не прояв-:

ляет неповиновения законам…Каждому дозволено свободно высказываться по поводу государственного управления и по всякому иному вопросу.»

[14].

То есть рассмотренная статья гласит исключительно о праве свободного выражения мнения, однако именно она позволяет с помощью системного толкования обеспечивать право человека и гражданина на информацию.

Конституция Норвегии неоднократно изменялась, но в эту часть дополнения не вносились.

Учитывая возраст документа (Конституция была принята в мае 1814 г.), вполне закономерно отсутствие иной группы прав, кроме прав первого поколения – гражданских и политических.

Конституция Норвегии представляет собой дань исторической традиции и регулирует, в первую очередь, внутреннее устройство государства, в то время как текущие законы раскрывают и подчеркивают право на информацию.

В Норвегии для защиты этого права принято несколько законов, в частности, Закон о свободе информации от 19.05.2006 [15] и Закон о прозрачности (транспарентности) информации от 01.07.2022 [16].

Закон о свободе информации обеспечивает доступность информации о деятельности публичных органов, а также организаций с высокой долей государственного участия (свыше 50 процентов). Цель принятия Закона о свободе информации – это предоставить общественности возможность участвовать в управлении государством, а также получить доступ к документам о таком управлении, принятии решений (в том числе индивидуальных правовых актов).

Также обратимся к опыту Федеративной Республики Германия. В ст.5 Основного закона Германии закреплена свобода печати и информации, запрещено существование цензуры [17].

Самостоятельность право на информацию получило относительно недавно, считается, что это произошло после принятия Закона о доступе к информации от 05.09.2005 [18].

До принятия указанного закона документы, находящиеся в распоряжении публичных органов власти, публиковались и раскрывались не в полном объеме: по умолчанию действовал режим государственной тайны (на все, кроме законов). Принятие Закона о доступе к информации позволило каждому лицу получать сведения, хранящиеся любом федеральном органе власти Германии.

В соответствии с п.3 § 7 Закона о доступе к информации информация может быть предоставлена устно, письменно или в электронном виде и, что важно, орган, предоставивший сведения, не обязан проверять ее точность. То есть обязателен лишь обратный ответ от уполномоченного органа, однако законодатель освобождает его от проверки фактических сведений, содержащихся в документе.

Любопытно, что в законе содержится § 8, регламентирующий права третьих лиц. Если запрос может быть связан с интересами другого субъекта права, его обязательно уведомляют о поступлении запроса, после чего такой субъект может ходатайствовать об исключении сведений о нем из официальных актов. Указанная норма направлена на защиту персональных данных, коммерческой тайны и позволяет защищать интересы третьих лиц превентивно, в досудебном порядке.

Сложность представляет тот факт, что Германия – федеративное государство с сильной властью отдельных земель. Это усложняет унификацию права на информацию и приводит к тому, что не во всех землях существуют аналоги Закона о доступе к информации, что влияет на прозрачность и доступность сведений.

Список литературы

1. Максимова О.И. Право человека на информацию в конституционном законодательстве РФ и зарубежных государств (сравнительно-правовой анализ) // Общество и право. 2010. №3 (30).
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок по состоянию на 01 июля 2020 г.) // СЗ РФ. 16.03.2020. № 11. Ст. 1416.
3. Бушуева Т.В. Основы правового регулирования прав граждан на получение и распространение информации // Труды института государства и права Российской академии наук. 2014. № 4.
4. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149- ФЗ (ред. от 23.11.2024) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СПС КонсультантПлюс.
5. Саттаров В. Д. Право на информацию как инструмент повышения эффективности общественного контроля // Пермь: Пермский институт ФСИН России, 2021. С. 54 – 76.
6. Никитина Е.Е. Информационная безопасность как элемент конституционного статуса личности // Журнал российского права. 2024. № 1. С. 81 – 94.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.05.2021 № 22-П «По делу о проверке конституционности пункта 8 части 1 статьи 6 Федерального закона «О персональных данных» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «МедРейтинг» // СПС Консультант Плюс.
8. Договор, учреждающий Европейское сообщество (Подписан в г. Риме 25.03.1957) (с изм. и доп. от 26.02.2001) // СПС Консультант- Плюс.
9. Талапина Э.В. Право на информацию в практике Суда Европейского союза // Судья. 2020. № 6. С. 47 – 52.
10. Регламент № 1049/2001 Европейского парламента и Совета Европейского Союза «О доступе общественности к документам Европейского парламента, Совета ЕС и Европейской комиссии» от 30.05.2001 // СПС КонсультантПлюс.
11. Judgment of the General Court (First Chamber) of 12 May 2015. Case T-480/11. Technion - Israel Institute of Technology and Technion Research Development Foundation Ltd v European Commission. // [Электронный ресурс] URL: https:// eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELE X%3A62011TJ0480&qid=1749224102971 (дата обращения: 03.06.2025).
12. Конституция Содружества Доминики от 25.07.1978 // Библиотека конституций Пашкова Романа. URL: https://worldconstitutions.ru/?p=3026 (дата обращения: 03.06.2025).
13. Мочалов А. А., Кононенко Д. В. Конституционное право личности на неприкосновенность частной жизни: обзор судебной практики // Вестник науки. 2024. №6 (75).
14. Конституция Норвежского Королевства от 17.05.1814 // Библиотека конституций Пашкова Романа. URL: https://worldconstitutions.ru/?p=142 (дата обращения: 03.06.2025).
15. Act of 19 May 2006 №16 relating to the right of access to documents held by public authorities and public undertakings (short title: Freedom of Information Act). [Электронный ресурс]. URL: https:// cyrilla.org/entity/6b9a9fxnzen?- file=15887759810861rqdnwqsk3m.pdf&page=1 (дата обращения: 03.06.2025).
16. Act of 01 July 2022 relating to enterprises’ transparency and work on fundamental human rights and decent working conditions (Transparency Act). [Электронный ресурс]. URL: https://lovdata.no/ dokument/NLE/lov/2021-06-18-99 (дата обращения: 03.06.2025).
17. Основной закон Федеративной Республики Германия от 23.05.1949 (с доп. и изм. от 2010.1997). [Электронный ресурс]. URL: https:// worldconstitutions.ru/?p=155 (дата обращения: 03.06.2025).
18. Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz – IFG) vom 5. September 2005. [Электронный ресурс]. URL: https://www.gesetze-im-internet.de/ ifg/index.html (дата обращения: 03.06.2025).

Скачать