К вопросу о структуре правотворческой функции Конституционного Суда Российской Федерации

Общие представления о правотворчестве оказывают непосредственное влияние на дискуссию о судебном правотворчестве. Так, правотворчество рассматривается, с одной стороны, как процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных нормативных правовых актах, придания содержащимся в них правилам поведения – государственным велениям общеобязательного характера [1], а с другой – как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур [2]. При этом, если узкое значение правотворчества предполагает наличие правотворческой компетенции, главным образом, у законодательных и исполнительных органов государственной власти, то его широкое понимание, напротив, допускает участие судов, прежде всего, высших (Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации) в правотворчестве.

Вместе с тем, правотворчество выступает многомерным явлением, поэтому представления о его сущности и содержании может варьироваться в зависимости от того, с каким именно объектом соотносится данный вид организационно оформленной публичной деятельности. К примеру, А.В. Межеккей, руководствуясь тем, что объектом правотворчества могут выступать правовые нормы (объективный аспект права), а также субъективные права и обязанности (субъективный аспект права) трактует правотворчество как единый процесс их создания, изменения и отмены [3]. Кроме того, автор полагает, что предупреждение и разрешение коллизий между правовыми нормами, выявление правовых принципов также следует относить к результатам правотворческой деятельности [4]. В таком аспекте понимания правотворчества итоги судебного конституционного контроля как средства разрешения коллизий между конституционными и иными нормами, зафиксированными в источниках позитивного права, выступают специфическими результатами правотворческой деятельности высшего органа конституционного правосудия. Данный подход согласуется с рядом принципов правотворческой деятельности, среди которых выделяются законность, системность, внутренняя согласованность, верховенство нормативных правовых актов с большей юридической силой, а также обязательность создания механизмов для их реализации.

Участие Конституционного Суда Российской Федерации в правотворчестве позволяет выделить в рамках деятельности по осуществлению конституционного правосудия нормотворческое направление, имеющее для данной институции неосновной характер. В этой связи, А.А. Семченков отмечает, что Конституционный Суд Российской Федерации обладает правотворческой функцией, которая, по его мнению, является вторичной, выражается в гармонизации российского закона и конституционализации отраслей российского права [5]. О.В. Попов полагает, что судебное правотворчество верховных судов в Российской Федерации направлено на внесение вторичных (вспомогательных, дополнительных) изменений в действующее законодательство [6]. Е.В. Гриценко подчеркивает, что правотворческая деятельность Конституционного Суда Российской Федерации может рассматриваться в качестве его самостоятельной функции, которая находит свое воплощение в конституционно-судебном правотворчестве [7].

Содержание правотворческой функции Конституционного Суда Российской Федерации раскрывается благодаря ее внутренней структуре, имеющей сложное строение. Иными словами, несмотря на то, что данная функция высшего органа конституционного правосудия обладает определенной целостностью, в ней присутствует разделение на подфункции. Подфункции, как отмечает Л.А. Морозова, воплощают специфическое особенное в рамках конкретного направления деятельности и в воздействии на общественные отношения [8]. Соответственно, подфункции правотворческой функции Конституционного Суда Российской Федерации представляют собой специфичные стороны ее воздействия на конкретные правоотношения при осуществлении конституционного правосудия.

Правотворческая функция Конституционного Суда Российской Федерации включает в себя несколько взаимосвязанных подфункций, прежде всего, негативную и позитивную подфункции, имеющие структурообразующий и системообразующий характер. При этом, позитивная подфункция подразделяется на правосозидательную и правоизменяющую, что, с одной стороны, отражает основные направления правотворческой деятельности, дифференцирующие юридические действия и операции, связанные с созданием, изменением и прекращением действия правовых норм (внешних форм права), а с другой – достигаемые правотворческие результаты (новации в системе правового регулирования). Что касается негативной подфункции, то ее уместно именовать правоотменяющей (право аннулирующей), исходя из очевидных юридических последствий для системы законодательства.

Позитивная правосозидательная подфункция связана с наделением и реализацией Конституционным Судом Российской Федерации ряда полномочий, в том числе конституционных: права законодательной инициативы по предметам своего ведения; права участвовать в федеральном законотворческом процессе при осуществлении превентивного конституционного контроля (ст. 107 (часть 3), ст. 108 (часть 2), ст.125 (часть 5_1 подпункт «а») Конституции России; права по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации давать официальное толкование Конституции Российской Федерации (ст.125 (часть 5) Конституции России); права участвовать в обсуждении проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета и др. Как показывает анализ судебно-конституционной практики, позитивная правоизменяющая подфункция правотворческой функции имеет собственные формы реализации. Прежде всего, речь идет о правокорректирующем (регулятивно-корректирующем) воздействии результатов конституционного правосудия на правоотношения в обособленном сегменте отраслевого правового регулирования, выступающего предметом судебного рассмотрения. К примеру, в Постановление от 27 июня 2023 г. N 35-П [9] Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституцион- ного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения, в частности предусмотреть конкретный порядок определения размера повышенной оплаты сверхурочной работы, с тем чтобы обеспечить такую оплату в большем размере по сравнению с оплатой за аналогичную работу, выполняемую в пределах установленной продолжительности рабочего времени.

Другой формой реализации позитивной правоизменяющей подфункции выступает правоконкретизирующее (регулятивно-конкретизирующее) воздействие органа конституционного правосудия, которое выражается в уточнении содержания оспариваемых актов государственного правотворчества, закрепленных в них нормативных предписаний применительно к конкретным ситуациям, случаям или отношениям. В тоже время, объектами конкретизации конституционного правосудия могут также выступать оценочные понятия, конституционные и отраслевые термины, правовые принципы, установление сферы их действия, определение их взаимосвязей между собой и оспариваемым правовым регулированием, потенциал иных регулятивных средств (презумпции, фикции, ограничения и пр.), публично-правовые полномочия, предмет, пределы и объем законодательного регулирования и т.д. Данное обстоятельство позволяет рассматривать данную подфункцию в качестве комплексной, включающей в себя следующие: регулятивно-оценочную, регулятивно-принципную, регулятивно-компетенционную и др. Следующей формой реализации правоизменяющей подфункции выступает правовосполнительное (регулятивно-восполнительное) воздействие высшего органа конституционного правосудия, которое выражается в выявлении пробелов в правовом регулировании и обосновании нормативных идей для их устранения и восполнения.

К примеру, в Постановлении от 25 апреля 2023 года N 20-П [10] Конституционный Суд Российской Федерации обосновал, что нормы частей 1, 8 и 10 статьи 32 и пункта 1 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи с иными законодательными и подзаконными актами и по их смыслу в правоприменительной практике не просто порождают пробел в правовом регулировании, но ведут к перерастанию отдельных нормативных погрешностей в такое состояние правового института, когда даже при всем наборе юридических фактов гражданин не в силах - в том числе обратившись в компетентный орган власти, а затем и в суд - сформировать уверенные ожидания в отношении возможности и способа удовлетворения своих жилищных потребностей. Согласно общей правовой позиции, выработанной Конституционным Судом Российской Федерации, если пробельность закона ведет к правоприменению, угрожающему соблюдению конституционных прав, законодателю предписывается преодолеть такой пробел, включая те случаи, когда он подтверждается устойчивой практикой, выработавшей единообразное понимание конкретного регулирования [11].

Вместе с тем, структура правотворческой функции конституционного правосудия не исчерпывается вышеперечисленными подфункциями, поскольку включает в себя дополнительно: регулятивно-ориентационную и регулятивно-обеспечительную, тесно интегрированными с регулятивно-восполнительной подфункцией, регулятивно-сигнальную, регулятивно-интерпретационную, осуществляемую при нормативном и казуальном толковании оспариваемых и иных норм (правовых источников), системно взаимосвязанных с Конституцией Российской Федерации при осуществлении, прежде всего, абстрактного и конкретного конституционного контроля.

Таким образом, структура правотворческой функции Конституционного Суда Российской Федерации имеет сложноорганизованный характер, обеспечивая, тем самым, комплексное воздействие данной институции на отдельные элементы системы законодательства в целях, установленных Конституцией Российской Федерации.