К вопросу о правовом регулировании организации и проведения публичных мероприятий в Российской Федерации: формы, виды и условия проведения

Правовое регулирование и его детализация имеют принципиальное значение для рассматриваемой проблематики. Современная практика проведения публичных мероприятий характеризуется качественным многообразием, равно как и цели, а также организационно-правовая специфика самих мероприятий, обуславливающая особенности взаимодействия их организаторов и компетентных органов власти, в том числе правоохранительной направленности.

В рамках анализируемой деятельности часто используется не только понятие публичные мероприятия, которое получило законодательное закрепление, но и категория «массовые мероприятия». Единых содержательных критериев массовых мероприятий в действующем законодательстве не определено, однако в рамках представленного исследования видится необходимым сконцентрировать внимание на ч. 6 ст. 12 Федерального закона «О полиции», в которой среди обязанностей полиции закрепляется обеспечение безопасности граждан и общественного порядка при проведении публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и др.) и содействие организаторам массовых мероприятий (спортивных, зрелищных и др.) в осуществлении вышеназванного функционирования [1].

Разграничение указанных разновидностей мероприятий объективно обусловлено законодательным закреплением различных требований к их организации и проведению, и если в отношении публичных мероприятий комплексная регламентация осуществляется Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», то различные организационно-правовые аспекты массовых мероприятий регулируются целым рядом нормативно-правовых актов в зависимости от содержательной специфики самих мероприятий.

Важно отметить, что формы публичных мероприятий конкретизированы в действующем законодательстве. Примечательно, что основные из них получили свою регламентацию непосредственно в конституционном положении, поскольку помимо закрепления права для граждан РФ собираться мирно, без оружия в ст. 31 Конституции, в указанной норме содержится прямое упоминание собрания, митинга и демонстрации, шествия и пикетирования.

Указанные формы выступают основными организационно-правовыми моделями мирного собрания граждан в целях выражения существующих и формирования новых мнений, выдвижения определенных требований по различным направлениям реализации внешней и внутренней политики на территории российского государства, а также обеспечения диалога между избирателями и кандидатами в рамках отдельных электоральных процессов.

Российский законодатель совершенно справедливо определяет содержательные характеристики вышеназванных форм публичных мероприятий.

Во-первых, подобная законодательная конкретизация содействует эффективному функционированию гражданского общества, в том числе организаторов подобных мероприятий, позволяя им определить форму мирного собрания с учетом специфики его целенаправленности и соответствующей организационной модели.

Во-вторых, законодательная

регламентация позволяет избежать ошибочного толкования сущности и порядка организации и проведения конкретных публичных мероприятий. В рамках данного пособия видится необходимым подробно рассмотреть формы публичных мероприятий, регламентированные действующим законодательством, а также встречающиеся в современной практике их разновидности.

Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» под собранием следует понимать совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Российский законодатель определяет собрание как форму коллективного обсуждения, при этом акцентирует внимание на характеристике соответствующих вопросов – общественная значимость. Именно данная характеристика наиболее часто критикуется в научной литературе, поскольку общественная значимость может зависеть от ряда факторов, начиная от состава участников и заканчивая сферой обсуждаемых вопросов и актуальностью их решения в конкретный период [2]. Следует также обратить внимание на тот факт, что собрание не является спонтанным и хаотичным публичным мероприятием, о чем свидетельствует законодательное требование к специально отведенному или приспособленному для подобного обсуждения месту.

Следующей формой публичных

мероприятий является митинг, который определяется российским законодателем как массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера (п. 3 ст. 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»). Коллективный формат, наличие определенного места – схожие характеристики для многих публичных мероприятий, однако спецификой митингов является их массовость, целенаправленность – публичное выражение общественных мнений и общественнополитический характер оснований для их формирования. Если предметно-сущностный характер мероприятия регулярно фигурирует в определениях форм публичных мероприятий, то такой критерий как массовость закреплен лишь в отношении отдельных из них (митинги и шествия). Также данный критерий подвергается частой критике, поскольку законодательно не закреплены количественные показатели массовости.

В п. 4 ст. 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» демонстрация также определена как организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан, однако существенной спецификой данного публичного мероприятия является использование во время передвижения, в том числе на транспортных средствах, плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации. Таким образом, в отличии от митинга в демонстрациях присутствует не просто динамика перемещения в процессе выражения общественных настроений и наглядность отражения сформированных мнений, но и данная форма является единственной в которой допустимо использование транспортных средств, что в целом видится целесообразным в контексте возможностей передвижений.

Следует отметить, что российский законодатель не определяет для демонстраций предметно-содержательных характеристик, что позволяет сделать вывод о возможности их проведения по различным вопросам.

Еще одной формой публичного мероприятия, предполагающей динамичное перемещение его участников, является шествие, под которым следует понимать массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам (п. 5 ст. 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»). Шествие ориентировано на пеший способ передвижения участников, что исключается использование транспортных средств. Предметно-содержательные требования также ориентированы на проблемный характер тематик, выступающих основами для организации и проведения соответствующего публичного мероприятия.

Весьма специфической формой публичного мероприятия является пикетирование, которое в соответствии с п. 6 ст. 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» предполагает размещение одного или более граждан у пикетируемого объекта. Несмотря на общую ориентацию на публичное выражение мнений, данная форма исключает возможность передвижения участников пикета и использования ими звукоусиливающих технических средств. Допустимыми при этом являются средства наглядной агитации и быстровозводимые сборно-разборные конструкции. Уникальность пикетирования заключается в возможности его одиночного проведения, а также в отсутствии предметно-содержательных требований к организации и проведению.

На основе проведенного анализа законодательных положений, регламентирующих организационно-содержательную специфику основных форм публичных мероприятий следует сделать вывод о том, что они качественно отличаются друг от друга, что объективно обусловлено многоаспектностью общественной жизни и сфер, в которых они проводятся. Их целенаправленность напрямую связана с значением реализации свободы мирных собраний в контексте развития функционирования российского общества и государства, а также стремления к обеспечению частных и публичных интересов.

Как отмечалось ранее, формы публичного мероприятия обуславливают специфику организационно-правовой модели его проведения. Данная специфика помимо всего прочего отражается в сроках, установленных действующим законодательством для подачи уведомления о его проведении в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или орган местного самоуправления:

при проведении всех публичных мероприятий (за исключением публичного мероприятия, проводимого депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти, депутатом представительного органа муниципального образования в целях информирования избирателей о своей деятельности при встрече с избирателями, а также собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) при проведении публичного мероприятия депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти, депутатом представительного органа муниципального образования в целях информирования избирателей о своей деятельности при встрече с избирателями (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) при проведении пикетирования группой лиц либо пикетирования, осуществляемого одним участником с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции, создающей препятствия для движения пешеходов и транспортных средств Указанные сроки объективно обусловлены необходимостью проработки различных аспектов организации и проведения конкретных разновидностей публичных мероприятий, и направлены на обеспечение максимально эффективного взаимодействия их организаторов с компетентными органами власти, в том числе правоохранительной направленности, в целях охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности участников данных мероприятий. При этом, важно отметить, что согласно п. 1 ст. 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в случае полного совпадения вышеназванных сроков подачи уведомления с нерабочими праздничными днями, оно может быть подано в последний рабочий день, предшествующий нерабочим праздничным дням. Особенно данная ситуация актуальная для длительных праздников, например, таких как новогодние. При исчислении сроков подачи уведомления о проведении публичного мероприятия не учитываются день получения такого уведомления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления и день проведения публичного мероприятия.

Также серьезной спецификой в части уведомительного порядка обладает пикетирование. Во-первых, уведомление об одиночном пикета при его проведении без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции не требуется, при наличии соответствующих конструкций – уже требуется. Во-вторых, одиночные пикеты имеют место быть тогда, когда соблюдены минимально допустимые требования к расстоянию между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, которые определяются региональным законодательством (но не более пятидесяти метров). На практике возникают ситуации, когда одиночные пикеты даже в случае соблюдения соответствующих требований при совокупном их проведении разными лицами, объединенными единым замыслом и общей организацией, в том числе участие в таких актах поочередно, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием. Кроме того, в условиях повсеместной информатизации и цифровизации происходит трансформация анализируемой деятельности. Так, в настоящее время публичные акции проводятся в интернет-пространстве, однако их организация и проведения представляется неурегулированным. Учитывая значение информационных технологий в жизни современного человека видится перспективным разработать правовые режимы организации и проведения публичных мероприятий в онлайнформате, что предопределяет необходимость предшествующего теоретико-правового осмысления заявленной проблематики.

Важно отметить, что в правовой литературе достаточно часто понятия «публичные мероприятия» и «массовые мероприятия» используются как тождественные, однако целенаправленность данных мероприятий существенно отличается, и если в случае с публичными речь идет об общественной значимых вопросах и выражении мнений, то массовые мероприятия спортивного, культурно-зрелищного и иного характера направлены на физическое, духовное и иное развитие личности. Верховный суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал значение цели публичного мероприятия, указанной в уведомлении о его проведении, которая должна быть определенной и не допускающей ее произвольного или неоднозначного толкования, а также отражать планируемый результат проведения публичного мероприятия [3].

В данном контексте следует подчеркнуть большое количество авторских классификаций, в которых также происходит подмена вышеназванных категорий, либо они рассматриваются как единые в содержании и организационно-правовых моделях. В связи с этим в правовой литературе предлагается публичные мероприятия разделять на общественно-политические, культурнозрелищные, спортивно-массовые, религиозные (похоронные). Также высказывается спорное мнение о многочисленности и разнообразии именно публичных мероприятий [4].

Также ошибочным представляется определение собраний, митингов демонстраций, шествий или пикетирований как видов публичных мероприятий.

Исходя из законодательных положений – это формы публичных мероприятий, специфика которых обусловлена целенаправленностью и организационно-правовыми особенностями проведения.

Участниками таких мероприятий являются как индивидуальные физические лица – граждане Российской Федерации, так и лица имеющие иные специальные правовые статусы: члены политических партий, члены и участники других общественных объединений и религиозных объединений. Единым для всех участников публичных мероприятий является добровольный формат участия в них. Никто не может принуждаться в насильственной форме, а также мотивироваться иными способами. Как отмечалось ранее, основной целью публичных мероприятий выступает выражение общественного мнения по различным вопросам.

Согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» участники публичных мероприятий имеют права, которые связаны в большей степени непосредственно с проведением публичного мероприятия, нежели с процессом его организации. действиях в с Также действующее законодательство акцентирует внимание на недопустимости определенного поведения со стороны участников публичных мероприятий, также вне зависимости от формы их проведения:

Рисунок 1.

Подводя итоги, стоит отметить, что дейс твующее федеральное и региональное законодательство, а также практика высших судебных органов формируют организационно-правовые модели проведения публичных мероприятий с учетом специфики их форм, которые связаны непосредственно с целями соответствующего мероприятия.

Учет законодательных требований выступает основой не только эффективного взаимодействия организаторов мероприятий и компетентных органов, но и в первую очередь направлено на содействие реализации прав человека и гражданина на территории российского государства.