К вопросу о необходимости кодификации российского законодательства в сфере здравоохранения: историко-правовой аспект

• КОРНЕЕВА Дарья АлександровнаАспирант кафедры теории, истории государства и права ВГУЮ (РПА Минюста России)asa7911@yandex.ru

• АЛЬБОВ Алексей Павловичдоктор юридических наук, кандидат философских наук, профессор, профессор кафедры теории, истории государства и права ВГУЮ (РПА Минюста России)aap62@yandex.ru

В данной статье рассматривается актуальный вопрос кодификации законов в сфере здравоохранения. Анализируется законодательство разных исторических периодов и современные акты, выявляются пробелы и противоречия, а также предлагаются пути их устранения посредством систематизации и унификации нормативных актов. Особое внимание уделяется вопросам эффективности кодификации для улучшения доступности медицинских услуг, обеспечения защиты прав пациентов и медицинских работников.

Ключевые слова: медицина, медицинский кодекс, систематизация, кодификация, сравнительный анализ, исторический опыт, законодательство, здравоохранение

Историческим опытом и примером кодификации [1] в России является принятый в 1857 г. и вошедший в XIII том Свода законов Российской империи (СЗРИ) Устав врачебный, став результатом интеграции действовавших на тот момент разнородных источников права, вобрав в себя медицинские, огранизационно-полицейские и санитарные нормы. Рассматривая Устав как возможный исторический пример для современной кодификации, отметим его структуру. Это три раздела, «книги», которые вошли в СЗРИ как главы.

Первая глава «Врачебные учреждения» включала регламентацию функционирования существовавших на тот момент типов и видов медицинских учреждений, не включая социальный блок – систему призрения. Также первая глава регламентировала положение лекарей, их территориальные распределение и субординацию, а также профессиональную классификацию и аттестацию. Здесь же содержалось регулирование частной медицинской практики, включая акушерство (практику повивальных бабок), в том числе нормы жалования докторов, медперсонала и ветеринаров. Глава содержала нормы об управлении курортами и источниками минеральных вод, аптеками, фармацевтическими лабораториями и производством, придворную, местную и военную медицину, деятельность фельдшерских и стоматологических школ. 1. «Устав медицинской полиции» регламентировал санитарные нормы и правила по чистоте воды и воздуха, безопасности продуктов питания, порядок оборота ядов, погребения, противоэпидемических мер, предохранения от инфекционных и венерических болезней, порядок введения и прохождения карантина, а также производство и реализацию мяса, молока и других продуктов.

2. «Устав судебной медицины» регламентировал деятельность патологоанатомов.

Документ, как и законодательство того периода не содержал уголовной ответственности врача за ошибки или некачественное лечение. Врач, их допускавший мог лишиться практики и направлен на переаттестацию.

Врачебный Устав разрабатывался и принимался до начала либеральных реформ и базировался на ведомственной полицейской инструкции 1797 г., данной врачебным управам. Таким образом, документ в значительной степени сохранил приоритет полиции, четко не разграничивая функции и обязанности органов власти, в том числе, появившихся после реформы городских и земских учреждений, за что подвергался критике, особенно в 1920-е годы при разработке нового законодательства в сфере медицины [2]. «Низкую актуальность», т.е. неэффективность Устава отмечают и российские исследователи [3]. В целом его нельзя признать удачной моделью кодифицированного акта. В 1917-1918 гг., отказавшись от идеи кодифицированного акта, советская власть, строила модель регламентации рассматриваемой сферы на базе совокупности отдельных декретов, законов и подзаконных актов: декреты СНК РСФСР:

«Об учреждении Народного комиссариата здравоохранения РСФСР» от 11 июля 1918 г.; «О передаче всей лечебной части бывших больничных касс Народному комиссариату здравоохранения» от 19 февраля 1919 г.; «О социальном страховании лиц, занятых наёмным трудом» от 15 ноября 1921 г. [4]; «Об обязательном оспопрививании» от 18 октября 1924 г.; «О борьбе с эпидемиями» от 19 августа 1930 г.; «О санитарных органах Республики» от 15 сентября 1922 г. и др. Успешные противодействие эпидемиям, организация военной медицины в годы войны, успехи иммунопрофилактики позволили Т.В. Давыдовой сделать обоснованный вывод о том, что советская система нормативного правового регулирования в целом гарантировала «устойчивость принципов организации советского здравоохранения» [5] и без кодифицированного акта. Стремление к систематизации отечественного законодательства в сфере здравоохранения, в том числе и в виде кодификации прослеживается с 1960-х годов. Так необходимость и потребность в разработке проекта Закона СССР «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении» от 19 декабря 1969 г. в медицинской литературе того времени объяснялись как раз отсутствием кодификации, действием многочисленных правовых актов разных периодов, что затрудняло их применение [6].

В 1990-е годы активизировалось обсуждение моделей систематизации законодательства о здравоохранении, которое должно было обеспечить соответствие современным реалиям, а также нуждам и перспективам здравоохранения. Средством достижения цели представлялась систематизация уже действующего законодательства в форме разработки новых «Основ медицинского законодательства Российской Федерации». Такая систематизация, как отмечал в то время С. Г. Стеценко, даст возможность:

– укрепить правовое регулирование сферы здравоохранения.

– добиться полной профессиональной (применительно к должностным обязанностям) осведомленности медицинских работников в вопросах законодательства; – упорядочить нормативные акты, регулирующие медицинскую практику, сделав их более результативными.

В 2000 г. цитируемый автор предложил структуру новых Основ, которые включали бы регулирование:

– общих вопросов организации медицинской помощи; – структуры и управления государственной и муниципальной системами здравоохранения (частную медицину автор почему-то исключил, выделив лишь «особенности [её] функционирования»; – правовой статус пациента (при этом правовой статус медицинского работника также автором по какой-то причине игнорировался); – защита нарушенных прав; – ответственность врачей и медицинского персонала за свои непрофессиональные или умышленные действия (врачебные ошибки упомянуты не были).

Эти вопросы должны были войти в Общую часть, тогда как значительную часть Основ должна была составить Особенная часть, где бы регулировались частные вопросы здравоохранения, включая новейшие медицинские технологии [7]. Указанный подход по прошествии времени и сегодня представляется логичным и обоснованным, опирающимся на исторический, правовой и организационный опыт. В последние два десятилетия неоднократно предлагались проекты кодифицированных актов. Отметим Кодекс РФ об охране здоровья граждан [8], а также Медицинский кодекс РФ [9].

Критически подходя к преобладающей в российской медико-правовой доктрине ориентации на кодификацию (отраслевой кодекс), В.Д. Рузанова и Е.С. Крюкова, рекомендуют пойти иным, эволюционным путем. Речь идёт о систематизации действующего отраслевого законодательства без его кодификации, а на основе базового закона [10]. Эта мысль не нова. Действующие Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан часто признаются базовым (в т.ч. и основой для систематизации) нормативным актом, определяющим широкий спектр общественных отношений [11] в рассматриваемой сфере. Здесь неизбежны отсылки, а иногда и опора на отечественный опыт. Так, ссылаясь на социальную значимость «услуг, реализуемых в сфере здравоохранения», В.Д.

Рузанова и Е.С. Крюкова, вероятно имея ввиду советский период, Е.В. Рожкова указывает на «жесткую регламентацию» «медицинской отрасли», а также бюджетное финансирование. Управление этой системой обеспечивалось централизованной, в значительной мере авторитарной системой управления [12]. Добавим, что в тот период ни о медицинском праве, ни о соответствующем кодексе речи не шло. Развивая мысль о генезисе «административно-правовых методов разрешения спорных (а, вероятно и проблемных – прим. наше) вопросов охраны здоровья» В.Д. Рузанова и Е.С. Крюкова ссылаются на В.П. Сальникова и С.Г. Стеценко, которые признавали новые, пришедшие на смену административно-командным методы регулирования как «более прогрессивные» [13], не учитывая при этом, что цитируемые положения были выдвинуты в 2001 г., когда активно противопоставлялись государственный и рыночный подходы не в пользу первого. Модель отказа от кодификации в пользу систематизации на базе действующего федерального закона № 323-ФЗ даст возможность, без ломки старой структуры скорректировать и развить уже работающую систему в регулирования медицинской и санитарной деятельности, определив в том числе и правовой статус субъектов регулируемых отношений.

Сегодня в базовом законе отсутствует закрепленная структура законодательства в сфере охраны здоровья, что, с одной стороны может считаться недостатком, однако, с другой – дает определенную свободу законодателю, а также для процессов нормотворчества, польза которой доказана опытом противодействия пандемии.

Систематизация может быть направлена на отграничение отдельных блоков, непосредственно не связных с медицинской практикой: управление и контроль, медицинское страхование, разработка и тестирование лекарственных средств, медицинской техники, регламентация медицинской экспертизы и др. Кроме того, отдельно следует выделить институциональную часть: закрепить правовой статус медицинских организаций разной формы собственности, видов и типов.

Принимая во внимание действие специальных законов по направлениям здравоохранения и медицины, регламентирующих профилактику, диагностику и лечение социально опасных и иных отдельных заболеваний. Для более эффективного правового регулирования таких областей, как иммунопрофилактика и психиатрическая помощь, рекомендуется использовать структурированный подход, разделяя их на отдельные компоненты или параметры, характеризующие состояние пациента. Это позволит создать основу для конкретного правового регулирования различных видов медицинской деятельности, обеспечить гарантии прав и обязанностей как пациентов, так и медицинских работников, а также определить их ответственность. Уникальность нормативного регулирования зависит от специфики оказания медицинской помощи.

Список литературы

1. Куранов В. Г. Развитие медицинского законодательства в России в дореволюционный период// Пермский медицинский журнал. 2013. Вып. 30. № 5. С. 136-142
2. Успенский А. Врачебный устав// Большая медицинская энциклопедия. М.: 16-я типография «Мосполиграф» 1928. Том. 5. С. 347.
3. Ташбекова И.Ю. Медицинский кодекс: миф или реальность (историко-правовой анализ)// История государства и права. 2012. № 3. С. 20-22.
4. СУ РСФСР. 1921. Ст. 1033-1034.
5. Давыдова Т. В. Советское законодательство о здравоохранении в довоенный период (1917-1941 гг.): историко-правовой аспект// Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2015. № 11 (151). С. 80-86.
6. Лоранский Д Н. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении // Гигиена и санитария. 1970. №6. С. 5-10.
7. Стеценко С. Г. Юридическая регламентация медицинской деятельности в России: Исторический и теоретико-правовой анализ: дисс.... д-р юрид. наук 12.00.01. СПб, 2002. 453 с.
8. Стальнова В.А. Вопросы классификации и кодификации норм в сфере здравоохранения// Ленинградский юридический журнал. 2012. №2. С. 24-28.
9. Лупарев Е.Б. Концепция проекта Медицинского кодекса Российской Федерации// Очерки новейшей камералистики. 2020. № 2 https://uf. kubsu.ru/wp-content/uploads/2012/12/ОНК-№-2- 2020-2.pdf
10. Рузанова В.Д., Крюкова Е.С. Законодательство в сфере медицинской деятельности: состояние и подходы к его формированию как системы// Вестник Тверского государственного университета. Серия «Право». 2023. № 2 (74).
11. Камшилов А. Н. О системе нормативно-правовых актов, действующих в сфере здравоохранения // Марийский юридический вестник. 2016. Вып. 1. № 1 (16). С. 93-96.
12. Рожкова Е.В. Медицинские услуги: понятие и особенности // Современные исследования социальных проблем. 2011. № 3. С. 39–40. С. 39.
13. Сальников В.П., Стеценко С.Г. Право и медицина: доктрина информированного согласия // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России 2001. № 1 (9). С. 14–19. С. 14. Spisok literatury:
14. Kuranov V. G. Razvitie medicinskogo zakonodatel’stva v Rossii v dorevoljucionnyj period [Development of medical legislation in Russia in the pre-revolutionary period] // Permskij medicinskij zhurnal. [Perm Medical Journal] 2013. 30. № 5. p. 136- 142. (In Russ.)
15. Uspenskij A. Vrachebnyj ustav [Medical regulations] // Bol’shaja medicinskaja jenciklopedija. M.: 16 tipografija «Mospoligraf» 1928. Tom. 5. p. 347. (In Russ.)
16. Tashbekova I.Ju. Medicinskij kodeks: mif ili real’nost’ (istoriko-pravovoj analiz) [Medical Code: Myth or Reality (Historical and Legal Analysis] // Istorija gosudarstva i prava. 2012. № 3. p. 20-22.
17. SU RSFSR. 1921. St. 1033-1034. (In Russ.)
18. Davydova T. V. Sovetskoe zakonodatel’stvo o zdravoohranenii v dovoennyj period (1917-1941 gg.): istoriko-pravovoj aspect [Soviet legislation on health care in the pre-war period (1917-1941): historical and legal aspects] // Vestnik Tambovskogo universiteta. Serija: Gumanitarnye nauki. [Tambov University Bulletin] 2015. № 11 (151). p. 80-86. (In Russ.)
19. Loranskij D N. Osnovy zakonodatel’stva Sojuza SSR i sojuznyh respublik o zdravoohranenii [Fundamentals of the legislation of the USSR and the Union republics on health care] // Gigiena i sanitarija. 1970. №6. p. 5-10. (In Russ.)
20. Stecenko S. G. Juridicheskaja reglamentacija medicinskoj dejatel’nosti v Rossii: Istoricheskij i teoretiko-pravovoj analiz: diss.... d-r jurid. nauk 12.00.01. [Legal regulation of medical activity in Russia: Historical and theoretical-legal analysis] SPb, 2002. 453 p. (In Russ.)
21. Stal’nova V.A. Voprosy klassifikacii i kodifikacii norm v sfere zdravoohranenija [Issues of classification and codification of norms in the field of health care] // Leningradskij juridicheskij zhurnal [Leningrad Law Journal]. 2012. №2. p. 24-28. (In Russ.)
22. Luparev E.B. Koncepcija proekta Medicinskogo kodeksa Rossijskoj Federacii [Concept of the draft Medical Code of the Russian Federation] // Ocherki novejshej kameralistiki. 2020. № 2 https:// uf.kubsu.ru/wp-content/uploads/2012/12/ONK-№-2- 2020-2.pdf (In Russ.)
23. Ruzanova V.D., Krjukova E.S. Zakonodatel ’stvo v sfere medicinskoj dejatel’nosti: sostojanie i podhody k ego formirovaniju kak sistemy [Legislation in the field of medical activity: status and approaches to its formation as a system] // Vestnik Tverskogo gosudarstvennogo universiteta. Serija «Pravo». [Bulletin of Tver State University.] 2023. № 2 (74). (In Russ.)
24. Kamshilov A. N. O sisteme normativno-pravovyh aktov, dejstvujushhih v sfere zdravoohranenija [On the system of regulatory legal acts in force in the field of healthcare] // Marijskij juridicheskij vestnik. [Mari legal bulletin] 2016. 1. № 1 (16). p. 93-96. (In Russ.)
25. Rozhkova E.V. Medicinskie uslugi: ponjatie i osobennosti // Sovremennye issledovanija social’nyh problem [Medical services: concept and features // Modern research of social problems]. 2011. № 3. p. 39–40. S. 39. (In Russ.)
26. Sal’nikov V.P., Stecenko S.G. Pravo i medicina: doktrina informirovannogo soglasija [Law and Medicine: The Doctrine of Informed Consent] // Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii [Bulletin of the Saint Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia] 2001. № 1 (9). p. 14–19. S. 14. (In Russ.)

Скачать