К вопросу о формальном подходе к оценке заявок на участие в закупках по закону № 44-ФЗ: причины и особенности правоприменения

• СЛЕПНЕВ Антон Дмитриевичаспирант кафедры гражданского и предпринимательского права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)slepanton19@gmail.com

• БАТРОВА Татьяна Александровнадоцент кафедры гражданского и предпринимательского права ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)», г. Москва, РФbatrova76@mail.ru

Настоящая научная работа посвящена исследованию феномена формального подхода заказчиков к оценке поступивших заявок на участие в закупках, проводимых в соответствии с Законом № 44-ФЗ. Целью исследования является выявление факторов, влияющих на формирование подобного подхода со стороны государственных и муниципальных заказчиков, а также значимых позиций контролирующих и судебных органов в отношении споров, связанных с формальным подходом к оценке заявок на участие в государственных и муниципальных закупках. По результатам проведенного исследования автором сделан вывод о необходимости совершенствования правового регулирования процедуры оценки заявок на участие в государственных и муниципальных закупках в части определения содержания совершаемых государственными и муниципальными заказчиками действий. В частности, автором предложено установить возможность запроса заказчиками дополнительной информации у участников, в случае наличия противоречивых и/или неполных сведений, представленных в составе заявки.

Ключевые слова: формальный подход, оценка заявки, контракт, заказчик, участник закупки, обязанности, правоприменительная практика

Оценка поступивших заявок на участие в государственной или муниципальной закупке (далее – «Закупка»), проводимой в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее – «Закон № 44-ФЗ»), является одним из важнейших этапов проведения процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя), поскольку именно от нее зависят итоги рассматриваемой процедуры, а также исполнение заключаемого по ее итогам государственного или муниципального контракта (далее – «Контракт»). В связи с этим неудивительно, что результаты процедуры, требующей от заказчика должного уровня профессионализма в понимании сущности установленных законодательством правовых норм, являются одним из наиболее частых оснований для спора между ним и участниками закупки.

Правовую основу оценки заявок участников закупки, прежде всего, составляют нормы, изложенные в ст. 32 Закона № 44-ФЗ, устанавливающие, помимо прочего, ценовые и неценовые критерии оценки заявок. При этом предусмотренный указанной статьей список критериев является исчерпывающим, а применяемые при проведении процедуры критерии должны быть предварительно перечислены в извещении о закупке. В случае несоблюдения данных условий, в свою очередь, результаты процедуры могут быть признаны недействительными, а заказчик привлечен к ответственности, вплоть до уголовной [1, с. 28]. При этом определяющим моментом, влекущим за собой наступление тех или иных неблагоприятных последствий для заказчика, будет являться то, повлияло ли неправомерное поведение заказчика на результат закупки и были ли нарушены права участников закупки [6].

Непосредственный порядок оценки заявок установлен подзаконным актом – постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604 [7].

Однако, на наш взгляд, в нем не уделяется должного внимания характеру осуществляемых заказчиком действий, ограничиваясь лишь общим техническим описанием стадий оценки, что, по своей сути, выводит за пределы правового регулирования обязанности, пусть и не предусмотренные законом, но необходимых к исполнению при проведении закупочной процедуры, и создает предпосылки для формального подхода к оценке заявок участников, что, разумеется, не соответствует принципам проведения закупок, установленных Законом № 44-ФЗ, а также обычаям делового оборота и принципам гражданского права, в том числе и принципу сотрудничества сторон гражданско-правовых отношений. К слову, аналогичные проблемы присущи и закупкам, проводимым в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – «Закон № 223-ФЗ») [2].

Существующее упущение с позиций правового регулирования частично компенсируется обширной правоприменительной практикой, однозначно свидетельствующей о недопустимости формального подхода к оценке заявок.

Во-первых, как отмечают исследователи, в настоящее время контролирующими и судебными органами сформирована позиция, заключающаяся в том, что не предоставление участником закупки документов, предусмотренных Законом № 44-ФЗ и извещением, при наличии иных документов и сведений, из содержания которых можно установить, что участник соответствует установленным извещением и законом требованиям и критериям, не может служить основанием для отклонения такой заявки [3]. То есть, в случае непредоставления документов, предоставление которых необходимо в силу закона или извещения о закупке, лицам, ответственным за проведение оценки заявок, необходимо, первым делом, определить возможность устранения такой ошибки путем компиляции сведений из иных документов, содержащихся в заявке, сведений из открытых источников, а также источников, к которым заказчик имеет доступ на законном основании [8].

Вместе с тем, как справедливо отмечает С. Р. Гурьева, неоднозначной является правоприменительная практика, посвященная возможности допуска к участию в закупке лиц, в заявках которых встречаются ошибки, и демонстрирующая, что даже несущественное несоответствие требованиям, установленными извещением о закупке, признается надлежащим основанием для отклонение соответствующей заявки [4, с. 69-70]. К схожим выводам приходит и Д. А. Чваненко, констатируя, что текущее регулирование игнорирует такое явление как «человеческий фактор», в то время как в других сферах законодатель предусматривает механизмы устранения последствий таких ошибок [5, с. 80].

Во-вторых, в рамках исполнения заказчиком обязанности по надлежащей оценке поступивших заявок, в случае наличия противоречивых сведений или сведений, в отношении которых имеются подозрения относительно их недостоверности, заказчику необходимо предпринять действия, направленные на однозначное установление того, какие сведения соответствуют действительности. В частности, сформированная правоприменительной практикой однозначно свидетельствует о том, что проведение оценки заявок требует «принятия заказчиком зависящих от него «разумных и законных мер», среди которых можно выделить: направление запросов в государственные органы, лицам (контрагентам участника, подавшего заявку), указанным в заявке, а также использование доступных информационных источников и сервисов для целей проверки документов и сведений на предмет их достоверности и соответствия действительности [9]. При этом перечень таких «разумных и законных мер», в отличие от перечня применимых критериев оценки, не носит исчерпывающего характера и, во-многом, зависит от возможностей конкретного заказчика. Так, некоторые заказчики в силу своих профессиональных функций могут обладать особыми инструментами выявления достоверной и/или недостоверной информации, а также информации, устраняющей ошибки, допущенные участников закупки. Например, в одном из рассматриваемых дел суд заключил, что поскольку заказчиком являлось УФССП, ему было достоверно известно о наличии у участника имущества, размер которого превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника, что позволяло ему участвовать в закупке, несмотря на предоставление последним недостоверных сведений об отсутствии задолженности в бюджеты различных уровней Российской Федерации» [10].

Необходимо отметить, что использование понятия «разумные и законные мер», очевидно относящегося к группе неопределенных правовых понятий, при сохранении императивного метода регулирования правоотношений, возникающих между участниками закупочного процесса, привели к тому, что сложности в определении правомерности действий заказчика в рамках оценки поступивших заявок нередко возникают и у правоприменителя. Например, по одному из споров антимонопольный орган и арбитражный суд первой инстанции пришли к выводу о неправомерном допуске нескольких из участников закупки к участию в аукционе, поскольку ими не были предоставлены документы, перечисленные в ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ. Однако апелляционный суд не согласился с ними, обоснованно заключив, что несмотря на исчерпывающий характер перечня документов, подтверждающих соответствие участников требованиям, установленным п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ, «заказчик действуя добросовестно установил соответствие участников требованиям на основании информации из выписки ЕГРЮЛ, проверив информацию в реестрах Росздравнадзора и Роспотребнадзора, в связи с чем нарушений в действиях заказчика не установлено» [11]. Правомерность обращения заказчика к выписке ЕГРЮЛ как источнику уточняющей информации находит свое подтверждение и в иных судебных решениях [12].

Таким образом, анализ правовых норм Закона № 44-ФЗ в совокупности с актуальной административной и судебной практикой свидетельствует об отсутствии у заказчиков однозначного понимания соотношения обязанностей по предоставлению достоверных сведений, возложенных на участников закупки, и обязанностей по надлежащей оценки поданных на участие в закупке заявок, возложенных на заказчика.

Помимо этого, в целях снижения рисков отмены результатов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также привлечения к административной ответственности, заказчики склонны формально подходить к процессу оценки заявок, что не способствует росту привлекательности участия в закупках как элемента хозяйственной деятельности субъектов предпринимательства. В совокупности, на наш взгляд, вышеизложенное позволяет заключить о необходимости закрепления в Законе № 44-ФЗ прямого указания на обязанность заказчика комплексно подходить к оценке заявок, в том числе рассматривать содержащиеся в них сведения с учетом информации из открытых источников и специализированных источников, доступных соответствующему заказчику. В дополнение к этому видится необходимым предусмотреть в Законе № 44-ФЗ возможность заказчика осуществлять запрос дополнительных документов и/или сведений у участников закупки, в случае наличия противоречивых или неполных сведений, представленных в составе заявки.

Подобный механизм, активно применяемый при проведении закупок в соответствии Законом № 223-ФЗ, показал свою эффективность в вопросе профилактики споров, возникающих при проведении закупок, имеет сформированную административную и судебную практику, выводы которой могут иметь существенное значение для разрешения споров при осуществлении закупок по Закону № 44-ФЗ, и потому может быть одним из ключевых элементов решения проблемы формального подхода заказчиков к оценке при проведении закупки поступивших заявок.

Список литературы

1. Гурин О. Ю. Ответственность членов комиссии по осуществлению закупок за принимаемые решения // Прогосзаказ.рф. 2023. - № 6. - С. 24 - 35.
2. Альбицкий П. Общие принципы применения требований и критериев оценки по Закону № 223-ФЗ // Прогосзаказ.рф. 2023. № 6. С. 6 - 14.
3. Гурин О. Ю. Руководство по рассмотрению заявок в соответствии с Законом № 44-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс»
4. Гурьева С. Р. Правовое регулирование заключения государственного (муниципального) контракта Дис.… канд. юр. наук. М., 2025. 190 с.;
5. Чваненко Д. А. Государственный контракт как особая модель гражданско-правового договора. Дис.… канд. юр. наук. М., 2021. 253 с.
6. См.: Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 12.03.2018 № Ф03- 462/2018 по делу № А59-3301/2017 // СПС «Консультант Плюс»; Решение Татарстанского УФАС России от 03.06.2024 № 04-04/5405 // СПС «Консультант Плюс»; Решение Татарстанского УФАС России от 03.06.2024 № 04-04/5405// СПС «Консультант Плюс»
7. См.: Постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 № 2604 «Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в п. 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2021 г. № 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
8. См.: Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.08.2024 № Ф03- 3538/2024 по делу № А51-10240/2023 // СПС «Консультант Плюс»
9. См.: Решение Арбитражного суда г. Москвы от 24.07.2024 по делу № А40-49883/24-33- 375// СПС «КонсультантПлюс»
10. См.: Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 01.04.2021 № Ф06- 2352/2021 по делу № А12-14717/2020 // СПС «Консультант Плюс»
11. См.: Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 22.03.2024 № 08АП- 541/2024 по делу № А70-19556/2023 // СПС «Консультант Плюс»
12. См.: Решение Московского УФАС от 27.10.2022 по делу № 077/06/106-16098/2022 // СПС «КонсультантПлюс»; Решение Марийского УФАС от 27.04.2023 по делу № 012/06/106- 355/2023// СПС «КонсультантПлюс»

Скачать