Исторический обзор развития правового режима земель промышленности в российском праве

Анализ правового режима земель промышленности приводит к заключению о том, что в этой правовой категории, хотя, может быть, не всегда в ясно артикулированной форме, находит свое проявление вечный правовой конфликт публичного и частного права. С одной стороны, землю, как территорию, государство распределяет между своими гражданами (подданными) в своем интересе. С другой стороны, земля необходима гражданам (подданным) для использования в их, граждан, интересе. Окончательное слово в этом конфликте интересов остается за государством, однако, при принятии каких-либо нормативных решений ему волей-неволей приходиться учитывать объективные закономерности общественного развития. Ответ на вопрос о том, насколько нашему государству это удавалось, и что из этого в итоге получилось, может дать исторический анализ развития отечественного законодательства о землях промышленности.

Исторические источники свидетельствуют о том, что в России первое предоставление земель исключительно для промышленных нужд состоялось в 1558 году, когда актом царя Ивана Грозного по ходатайству («челобитью») Григория Строганова последнему были предоставлены земли «по реке Каме до реки Чусовой» для обустройства города, пашен, добычи и варения соли. Аналогичные ходатайства заявлялись Г. Строгановым на иные земли в 1563 и 1568 годах. В 1574 году Строгановым были предоставлены земли «на Тохчеях и на Тоболе» в целях добычи и переработки железной, медной и оловянной руды, свинца и серы. В 1644 году Петру Марселису и Филимону Акеме разрешено строительство заводов на Ваге, Костроме и Шексне.

Однако, наиболее активное развитие промышленного землепользования в России началось с царствования Петра Первого. Еще в 1701 году на Урале тульскому мастеру Никите Демидову были предоставлены земли для строительства и эксплуатации железорудных заводов. Право пользования данными землями (в частности по Указу от 04.03.1702 г.) включало в себя, в том числе, право неограниченной рубки дров на прилегающей территории для нужд промышленного производства. Плата за пользование землями выражалась в обязательных поставках продукции в казну по государственным расценкам, а также в возложении обязанности совершения определенных действий в общественных интересах (постройка церквей, прокладка дорог, защита местного населения от разбойных набегов сибирских инородцев и т.д.) [1]. Инструкция межевым губернским канцеляриям и провинциальным конторам от 25.05.1766 г. предписывала владельцам фабрик и заводов на наемных землях платить в соответствии с Берг-Регламентом (п. 7). Построившие завод или фабрику без отвода на государственной земле, обязаны были вносить платеж за землю в казну в троекратном размере (п. 8) [2]. Манифест Екатерины II от 28.06.1782 г. «О распространении права собственности владельцев земли на все произведения земли, на поверхности и в недрах ее содержащиеся» дал общее разрешение основывать заводы как на своей собственной земле, так и на земельных участках иных лиц по соглашению с ними (п. 13); дал общее разрешение собственникам земельных участков, либо иным лицам по договору с собственником на добычу и переработку полезных ископаемых (п. 2 и 3), а также возложил на содержателей заводов по производству золота или серебра обязанность вносить в казну десятую долю добытых драгметаллов (п. 9) [3].

Указом от 23 июня 1784 г. была сделана попытка разграничения заводов с точки зрения казенных пособий с целью обложения получивших пособия высшими податями по сравнению с теми, которые никаких пособий от казны не имели. В качестве пособий снова именуются, в том числе, казенные земли и леса [4]. В Указе от 18.10.1797 г. предписано «учинить повсеместно свидетельства о казенных землях..., к частным фабрикам и заводам приписанным», с целью проверки соблюдения использования земель по их целевому назначению [5].

Ряд норм о землях промышленности содержал и Устав промышленный 1832 года [6], регулировавший правовое положение заводов, фабрик, мануфактур, которые охватывались обобщающим термином «промышленные заведения» (ст. 1 Устава). Статья 5 Устава различала промышленные заведения государственные и частные. Последние, в свою очередь, подразделялись на находящиеся в посессионном владении и находящиеся в собственности. При этом под посессионными, согласно ст. 7 Устава, понимались, в том числе, те заведения, которым земли были «отведены от казны». Устав содержал нормы, направленные на сохранение промышленного заведения как единого производственного комплекса, в том числе, путем установления его неразрывной связи с земельном участком, на котором он расположен. Так, согласно ст. 62 Устава, посессионные владельцы промышленных предприятий могли отчуждать свои заведения (сдавать в аренду, продавать и т.д.) только без «раздробления» земли. Между тем, ст. 73 Устава разрешает землю мануфактуры, фабрики или завода сдавать в аренду, продавать или иным образом распоряжаться в целях «иного употребления, кроме фабричного». Положения ст. 65 Устава предусматривали конфискацию фабрики вместе с земельным участком, на котором она расположена, в случае, если посессионная фабрика «пресечется в своем действии от неисправности фабриканта», и он в течение шести месяцев после этого не сможет продать ее другому лицу.

Таким образом, анализ исторических источников позволяет сделать вывод о том, что дореволюционное отечественное законодательство могло рассматривать земельные участки, предоставляемые для промышленного производства в качестве объектов гражданского права, но правовой режим только начинал формироваться и нуждался в специальном правовом регулировании.

На наш взгляд, это объяснялась тем обстоятельством, что подобного рода земельные участки предоставлялись, прежде всего, в целях добычи недр, являвшихся природным объектом и рассматриваемых как объект исключительной собственности казны. Как следствие, только к государственной собственности могли быть отнесены и земельные участки над залежами недр, что, в результате, исключало их гражданско-правовой оборот.

После революции 1917 г. Земельный кодекс РСФСР от 20.10.1922 [7] не только не выделяет земли, предназначенные для размещения и использования объектов промышленности, в самостоятельную категорию, но и не упоминает об их существовании.

Декрет СНК РСФСР от 15.02.1919 г. «Об организации советских хозяйств учреждениями и объединениями промышленного пролетариата» [8] объединениям государственных предприятий, а также отдельным крупным государственным предприятиям предоставил право получать от Наркомата земледелия во временное пользование и управление участки и имения из земель нетрудового использования (бывших помещичьих и т.д.) и не предназначенных для распределения в единоличное пользование, а равно других пустующих и незанятых земель для организации на них хозяйств для производственных целей. Заявления от отводе таких участков и имений направлялись в Рабочий комитет содействия (п. 35 Положения о социалистическом землеустройстве [9]) и должны были включать в себя список входящих в объединение предприятий, а также желательных участков и имений, которые Рабочий комитет немедленно направлял в Наркомат земледелия. Отвод участков производился распоряжениями губернских управлений советских хозяйств, либо постановлениями подотдела советских хозяйств Наркомата земледелия.

Декретом СНК РСФСР от 21.10.1921 г. введена плата за пользование участками земли, занимаемыми под торговые и промышленные предприятия. Тариф исчислялся по площади помещения в здании или по площади земельного участка под зданием [10].

В главе I раздела II Земельного Кодекса РСФСР 1922 г. регламентировался правовой режим государственных земельных имуществ. В ст. 155 указывалось, что в состав государственных земельных имуществ не входят земли, находящиеся под лесами, горными разработками, железными дорогами, крепостями и подобными им военными сооружениями и пр. Все эти земли находятся в управлении соответствующих ведомств на основании особых правил. Отвод земель специального назначения и перечисление их в состав государственных земельных имуществ совершался по общим правилам землеустроительного производства.

Так, косвенным образом выделяется категория земель специального назначения, правовой режим которых регулировался нормами ЗК РСФСР 1922 г. в зависимости от их расположения и специальными правилами, касающимися отдельных ведомств.

В соответствии со ст. 148 Земельного Кодекса РСФСР 1922 года, все земли за пределами действующей городской черты, в чьем бы пользовании они ни находились, входят в территорию волостей, состоят в общем ведении земельных органов и подчиняются соответствующим постановлениям Земельного Кодекса, причем, земли, фактически обслуживающие городские коммунальные предприятия (водопроводы, поля орошения, советские хозяйства и т.п.), закрепляются за этими предприятиями.

Постановлением 2-й сессии ВЦИК РСФСР 10-го созыва 07.07.1923 г. [11] утверждено Положение о недрах земли и разработке их. Данное Положение давало лицу, своевременно закончившему производство разведочных работ, право получить земельный участок («отводную площадь») для разработки обнаруженного и разведанного им месторождения.

В развитие положения ст. 147 ЗК РСФСР 1922 г. о том, что земельные распорядки внутри городской черты определяются особыми узаконениями, 13.04.1925 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили Положение о земельных распорядках в городах [12]. Данное Положение устанавливало, что все земли в пределах городской черты с находящимися на них лесами и зелеными насаждениями, недра городских земель, береговая полоса и водные пространства в пределах этой черты, в чьем бы пользовании они ни находились, за исключением изъятых в соответствии с законодательством земель, находятся в непосредственном ведении местных органов. В Положении 1925 г. содержались основные нормы, которые определяли состав городских земель, порядок их предоставления и управления ими. В течение длительного времени основным правовым актом, определяющим правовое положение промышленного предприятия, оставалось Положение о государственных промышленных трестах, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13.07.1927 г. [13], которое предусматривало, что отвод земли тресту осуществляется с соблюдением установленного порядка. Постановлением ЦИК СССР от 15.12.1928 г. были утверждены Общие начала землепользования и землеустройства [14]. Данные Общие начала включали в себя раздел 10-й «Земли специального назначения», под которыми понимались земли, предоставленные в непосредственное пользование государственных учреждений, предприятий и общественных организаций для их специальных целей несельскохозяйственного характера (для надобностей транспорта, военных нужд, горных разработок, фабрик и заводов, школ, курортов и т.п.) (п. 54). Земли специального назначения должны были находиться в управлении соответствующих учреждений, предприятий и организаций и использоваться на основании особых положений об этих землях (п. 55).

По принятому в 1965 году Положению о социалистическом государственном производственном предприятии, последнее осуществляет право пользования отведенной ему землей в пределах, установленных ему законом, в соответствии с целями деятельности предприятия [15].

Дальнейшим этапом развития законодательства о землях промышленности явились Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденные Законом СССР от 13.12.1968 г. № 3401-VII [16], которые содержали раздел 6 «Земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения». В соответствии со ст. 38 Основ, землями промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения признаются земли, предоставленные в пользование предприятиям, организациям и учреждениям для осуществления возложенных на них специальных задач (промышленного производства, транспорта, организации курортов, заповедников и т.п.). Земельный кодекс РСФСР, введенный в действие с 01.12.1970 г. [17], предписал для строительства промышленных предприятий предоставлять земли несельскохозяйственного назначения или не пригодные для сельского хозяйства, либо сельскохозяйственные угодья худшего качества.

Статья 95 ЗК РСФСР 1970 г. предусматривала особую категорию земель - «земли горной промышленности в городах». К данной категории относились земли, предоставленные в пользование предприятиям для осуществления возложенных на них специальных задач. Размеры данных земельных участков определялись в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами или проектно-технической документацией.

Земли промышленности были отдельно выделены в ст. 106 ЗК РСФСР 1970 г., которая под землями промышленности понимала земли, предоставленные в пользование предприятиям для осуществления возложенных на них специальных задач, в частности, промышленного производства.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1989 г. «Об аренде и арендных отношениях в СССР» [18] впервые за многие десятилетия возвращен к жизни институт аренды земли и других природных ресурсов. Согласно Указу, аренда земли стала возможной в сельскохозяйственном производстве, промышленности, строительстве, на транспорте и в других отраслях народного хозяйства (п. 1). Начало 1990 года ознаменовалось принятием Верховным советом СССР 28.02.1990 года новых и последних в истории СССР Основ законодательства о земле [19]. В Основах земли промышленности выделялись в отдельную категорию земель (п. 3 ст. 2), промышленным предприятиям земля предоставлялась в постоянное или временное пользование. Землями промышленности признавались земли, предоставленные в пользование соответствующим предприятиям для осуществления возложенных на них задач. Размеры земельных участков, предоставляемых для указанных целей, должны определяться в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами и проектно-технической документацией, а отвод участков осуществлялся с учетом очередности их освоения. Порядок использования земель промышленности должен был определяться законодательством Союза ССР, союзных и автономных республик.

Наконец, последний Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 г. № 1103-1 [20] также выделял земли промышленности в отдельную категорию земель (п. 3 ст. 4), а ст. 79 ЗК РСФСР 1991 г. традиционно относила к землям промышленности земли, предоставленные предприятиям для осуществления возложенных на них задач. Статья 83 ЗК РСФСР 1991 г. относила к землям промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения и иного назначения земли, предоставленные соответствующими Советами народных депутатов в пользование или аренду предприятиям, учреждениям и организациям для осуществления возложенных на них специальных задач.

Земельный кодекс РСФСР 1991 года не выделял земли промышленности в качестве самостоятельной категории земель, относя их к единому блоку земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения. Вместе с тем уже в ст. 9 Закона РФ «О плате за землю» 1991 года для целей налогообложения использовалось понятие земель промышленности, применительно к расположенным вне населённых пунктов земельным участкам, включая карьеры и территории, нарушенные производственной деятельностью, тем самым формально обозначая их как особый вид земель несельскохозяйственного назначения [21]. К землям промышленности однозначно относились, в частности, карьеры и земли, нарушенные производственной деятельностью, прямо упомянутые в указанной норме Закона о плате за землю.

Таким образом, анализ развития земельного законодательства в советский период позволяет сделать вывод о том, что земли промышленности хоть и были законодательно оформлены, но сделано это было для упорядочения управления общегосударственным земельным фондом. Поскольку вся земля находилась в государственной собственности, то земельные участки из земель промышленности были фактически изъяты из гражданского оборота.

В новейший период российской истории начало приватизации земельных участков из земель промышленности было положено Указом Президента РФ «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 25 марта 1992 г. № 301 [22]. Указом предоставлено право гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при расширении и дополнительном строительстве объектов этих предприятий наряду с арендой земельных участков приобретать их в собственность по цене, не ниже нормативной. Осуществлять продажу поручалось органам, уполномоченным местными Советами народных депутатов (п.1). В таком же порядке могли приобретать в собственность земельные участки граждане и их объединения, получившие их для предпринимательской деятельности (п.2). Правительству РФ поручено в двадцатидневный срок утвердить порядок продажи земельных участков в соответствии с данным Указом (п.З). Контроль за исполнением данного Указа возложен на органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт- Петербурга (п. 4) [23].

Основные положения государственной программы приватизации после 1 июля 1994 г., утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 [24], уделили также значительное место приватизации земли под приватизированными предприятиями. В них несколько изменен перечень земель, приватизация которых запрещалась, по сравнению с тем, который был установлен Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631. Из перечня были исключены земли, предоставленные для ведения сельского хозяйства, земельные участки, находящиеся во временном пользовании, но были включены дополнительно незастроенные земельные участки лесного и водного фондов, а также земельные участки, в отношении которых или расположенной на них недвижимости имелись неразрешенные судебные споры. Изменены формулировки по землям других категорий. Указано, что и иные земли не могут приватизироваться в соответствии с законодательством РФ.

Применительно к землям общего пользования были предусмотрены такие публичные сервитута, как безвозмездное и беспрепятственное их использование (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность. Такое новшество в литературе подверглось справедливой критике, т.к. «с одной стороны, законодатель запрещает приватизацию данных земель, а с другой - устанавливает на нее сервитут. Не ясно, что он подразумевал, закрепляя такое положение» [25].

Создавались проблемы с приватизацией незастроенных (пустующих, в т.ч. предназначенных под застройку) земельных участков, предоставляемых предприятиям для расширения, которые они обязаны были застроить в течение трех лет. При невыполнении данного условия они обязывались продать земельные участки в порядке, предусмотренном для продажи незанятых (незастроенных) государственных и муниципальных земель, с передачей в местный бюджет 30% от разницы между ценой первоначального приобретения и ценой продажи [26].

Указом «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» от 16 мая 1997 г. № 485 в редакции Указа от 3 ноября 1999 г. № 1474 [27] она получила закрепление уже в качестве принципа приватизации предприятий и земельных участков. В п. 2 установлено, что право приобретения в собственность земельных участков (долей земельных участков), на которых расположены ранее приватизированные здания, строения, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства (далее именуются - объекты недвижимости), в первую очередь имеют физические и юридические лица - собственники указанных объектов недвижимости. В дальнейшем предписано осуществлять приватизацию этих объектов, как правило, вместе с земельными участками, на которых они расположены. Особенностью приватизации земли в соответствии с данным Указом было то, что она должна выкупаться по цене, не ниже 5-кратной ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (п. 7), а не бесплатно, как было раньше. Объектом продажи становились земельные участки (доли земельных участков), ранее выделенные землепользователям на правах постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения или срочного пользования, в т.ч. аренды. В случае отсутствия документов, подтверждающих указанные права, земельный участок предоставляется в фактических границах, существовавших (существующих): под приватизированным предприятием - на дату утверждения плана приватизации; под зданиями, строениями, сооружениями, помещениями, объектами незавершенного строительства - на дату вступления в силу права собственности на объект недвижимости (п. 3). Завершающим указом в этой серии актов Президента РФ, имеющим своей целью обеспечение оборота земельных участков на рынке недвижимости, был Указ «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» от 26 ноября 1997 г. № 1263 [28]. Из самого названия становится понятным содержание Указа. Он предусматривает проведение торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных в черте поселений, или права их аренды (п. 1). Правительству РФ поручено разработать и утвердить Порядок организации и проведения торгов или передачи земельных участков для этих целей в аренду (п. 3). Правительством РФ такой Порядок утвержден Постановлением от 5 января 1998 г. № 2, в редакции Постановлений от 13 августа 1998 г. № 948 и 21 августа 2000 г. № 615 [29].

Анализ истории развития в отечественном праве понятия «земли промышленности» может дать основания для ряда выводов, имеющих не только правовое, но также социально-экономическое и политическое значение.

Впервые в отечественном праве речь о землях, предоставляемых для промышленных нужд, возникает в период позднего феодализма (XVI–XVII вв.). Это объясняется тем, что именно для данного этапа характерно экстенсивное развитие мануфактурного (ремесленного) производства, когда увеличение выпуска определенных товаров зависит не от качества машин и оборудования, а от их количества, и, соответственно, от размера территории, которую они занимают, т.е. когда производство расширяется экстенсивно.

Кроме этого, на раннем этапе зарождения промышленной деятельности в России предоставление земель для нужд промышленного производства было вызвано необходимостью освоения новых государственных территорий (как следствие, на землепользователя возлагались публичные по сути функции: оборона территории от внешних врагов, поддержание внутреннего общественного порядка, строительство городов, церквей, организация транспортного сообщения), а также потребностью государства в сырье, пополнение государственной казны податями и натуральными поставками по устанавливаемым самим государством ценам. В этом нашла свое проявление объективная историческая потребность в развитии производительных сил. Анализ дореволюционного российского законодательства, а также законодательства советского периода показывает, что земельные отношения длительное время регулировались, исходя из традиционного противопоставления земель, используемых в сельском хозяйстве, и прочих (несельскохозяйственных) территорий. При этом основное внимание уделялось регулированию сельхозземель. Достаточно вспомнить, что вызвавшие в нашей стране наибольший общественный резонанс Крестьянская 1861 г. и Столыпинская реформы начала 20-го века касались исключительно сельскохозяйственных земель. При этом дореволюционное отечественное законодательство не рассматривало земельные участки, предоставляемые для промышленного производства, в качестве особых объектов гражданского права, нуждающихся в специальном правовом регулировании. Земельные участки, предоставляемые для промышленного производства, находились исключительно в государственной собственности, что, в результате, исключало их гражданско-правовой оборот. советский период позволяет сделать вывод о том, что земли промышленности хоть и были законодательно оформлены, но сделано это было для упорядочения управления общегосударственным земельным фондом. Поскольку вся земля находилась в государственной собственности, то земельные участки из земель промышленности были фактически изъяты из гражданского оборота.

Эти размышления дают основания для главного вывода: постепенное и всё более чёткое выделение в российском земельном законодательстве понятия земель промышленности свидетельствует о поступательном расширении промышленного пространства и перераспределении земельного фонда в пользу несельскохозяйственных видов использования. Тем самым закреплялся переход от преимущественно аграрной структуры землепользования к модели, ориентированной на нужды промышленного и иного производственного освоения территории.