Институциональный дуализм в системе защиты прав потребителей финансовых услуг

Введение.

Центральный банк Российской Федерации (далее — Банк России, ЦБ) — это публично-правовой институт, выполняющий функции государственного органа, обладающий исключительным правом эмиссии национальной валюты и наделённый полномочиями по защите и обеспечению устойчивости рубля (согласно ст. 75 Конституции РФ), развитию и обеспечению стабильности финансового рынка государства. ЦБ действует независимо от органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 1 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

Для успешного достижения своих целей и поддержки стабильности финансового рынка Российской Федерации, ЦБ, помимо прочих действий, осуществляет несколько видов надзора, которые важно разграничивать:

– Пруденциальный надзор. Его суть заключается в создании экономико-правовой среды, которая сможет обеспечить стабильность финансовой системы. Способами реализации функции пруденциального надзора в том числе выступают издание Центральным Банком нормативных актов, установление нормативов и требований к лицензируемым им организациям, анализ отчётности и применение мер воздействия за обнаруженные нарушения.

– Поведенческий надзор. Рядом учёных он определяется как самостоятельный и обособленный от пруденциального вид надзора, нацеленный непосредственно на защиту прав и законных интересов потребителей финансовых услуг. В настоящее время нет легального закрепления понятия поведенческого надзора, но его конструктивные элементы можно проследить в нормативных актах и рекомендациях ЦБ, правоприменительной практике Службы по защите прав потребителей и обеспечению доступности финансовых услуг (далее — СЗПП) и дайджестах на информационных ресурсах ЦБ (Поведенческий надзор: практики и рекомендации Банк России // Центральный банк Российской Федерации | Банк России URL:

https://cbr.ru/protection_rights/behavioral_ surveillance/ (дата обращения: 08.02.2026)). – Текущий (операционный) надзор. Согласно ст. 56 и ст. 76.1 № 86-ФЗ, по общему правилу, Банк России не вмешивается в оперативную деятельность финансовых организаций.

Однако, согласно ст. 45.2 № 86-ФЗ, ЦБ осуществляет постоянный мониторинг состояния финансового рынка РФ.

– Надзор в Национальной платежной системе (НПС). Это относительно новое направление, регулируемое ст. 31 № 86-ФЗ и № 161- ФЗ от 27.06.2011. Центральным объектом НПС выступает не финансовая устойчивость, а бесперебойность и безопасность транзакций.

– Надзор за профессиональными участниками финансового рынка. Был введен в функционал ЦБ в 2013, когда в результате поглощения ФСФР в ведение ЦБ перешли брокеры, депозитарии, страховщики и другие ПУФР.

– Надзор в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (ПОД/ФТ). Осуществляется ЦБ совместно с Росфинмониторингом и основывается преимущественно на № 115-ФЗ. Его цель — определение законности происхождения денег и недопущения финансирования незаконной деятельности.

– Валютный контроль. Также осуществляется ЦБ совместно с иными уполномоченными органами на основе № 173-ФЗ от 10.12.2003 «О валютном регулировании и валютном контроле» для контроля оттока валюты за рубеж.

В рамках настоящей работы мы предлагаем остановиться на рассмотрении разграничения полномочий в рамках поведенческого надзора. Несмотря на отсутствие прямого законодательного указания, в Российской Федерации сформировалась система дуалистического надзора, где функции по защите прав и законных интересов потребителей финансовых услуг распределены между Центральным Банком и Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Вопрос о государственном контроле и защите прав потребителей на финансовом рынке является предметом внимания широкого круга исследователей, что обусловлено социальной значимостью этой сферы. Социально-экономические предпосылки необходимости пристального государственного контроля и выработки особых защитных механизмов в своей работе «Защита прав и интересов потребителей финансовых услуг» раскрывает доцент И.В. Игнатьева [2], отмечая неравенство сторон финансовых правоотношений через сравнение рекордного роста рынка финансовых организаций и низкой правовой и финансовой грамотности населения, сопряжённых со сложным финансовым законодательством.

Институциональный аспект и структура властных субъектов выступают объектом внима- ния магистранта О.В.Кошкаровой [3] в статье «Система органов, участвующих в защите прав потребителей банковских услуг». Автор анализирует систему властных институтов, участвующих в защите прав и законных интересов потребителей, как многоуровневый механизм. Вместе с тем, несмотря на научный интерес к проблеме разграничения полномочий надзорных институтов, проблема институционального дуализма — в частности, пересечения компетенций ЦБ и Роспотребнадзора — остаётся недостаточно разработанной.

По мнению авторов, такой дуализм контролирующих органов создаёт правовую неопределённость как для самих финансовых организаций, так и для потребителя. Компании оказываются под риском двойного административного давления, а потребители могут столкнуться с проблемой циклической переадресации своих обращений между ведомствами.

1. Дихотомия надзора: пруденциальный и поведенческий подходы.

В современной доктрине банковского права и правоприменительной практике Банка России сформировался дуалистический подход к надзорной деятельности, один из важнейших витков которого произошёл 3 марта 2014 года с созданием в составе центрального аппарата ЦБ Службы Банка России по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров. Но для эффективного регулирования финансового рынка важно выстроить четкие границы взаимодействия и влияния схожих на первый взгляд пруденциального и поведенческого надзоров. Несмотря на применение различных инструментов и фокусировку на разных аспектах банковской деятельности, оба вида надзора преследуют единую цель — поддержание стабильности финансовой системы и её надёжности в глазах потребителей и других участников.

Пруденциальный надзор является базисом банковского регулирования. Он в первую очередь фокусируется на финансовом состоянии игроков рынка: возможности отвечать по обязательствам, размере их капитала, ликвидности и качестве активов.

Из объекта его внимания следует цель:

защитить интересы кредиторов (в том числе вкладчиков) от риска потери средств и не допустить системные кризисы путём предотвращения неплатёжеспособности финансовых организаций. В основе пруденциального надзора лежит широкий спектр документов: от федеральных законов до положений, инструкций, базовых стандартов, указаний Банка России и входящих в них нормативов группы «Н». Как отмечают в своей работе доцент Белоусов А.Л. и Апостолов А., для обеспечения стабильности финансового рынка и предупреждения системных кризисов, для системно значимых кредитных организаций Центральный Банком могут разрабатываться особые нормативы [1]. Этот тезис, на наш взгляд, подчёркивает важность гибкости пруденциального надзора и возможность его разделения для финансовых организаций в зависимости от их влияния на финансовую систему.

В доктрине, в том числе профессором А.А.

Ситником, выделяются несколько уровней пруденциального надзора в зависимости от того, на какое количество субъектов распространяется воздействие. Так, выделяется макропруденциальный надзор, осуществляемый с целью обеспечения стабильности финансовой системы в целом, и микропруденциальный, ориентированный на отслеживание устойчивости конкретной финансовой организации [5]. Таким образом, пруденциальный надзор можно охарактеризовать следующим вопросом: «сможет ли финансовая организация выполнить свои обязательства?».

Поведенческий надзор, как уже упоминалось выше, — относительно новый институт банковского надзора в российском праве, обусловленный созданием Службы Банка России по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров (которая в дальнейшем была переименована в Службу по защите прав потребителей и обеспечению доступности финансовых услуг). Его фокус направлен не на финансовое состояние профессиональных участников финансового рынка, а на порядок их взаимодействия с потребителем: стандарты продаж, особенности предложения и реализации услуг, информационное взаимодействие с потребителем и качество раскрытия информации. Важным шагом развития поведенческого надзора является переименование СЗПП, которое указывает на расширение фокуса работы подразделения с пресечения нарушений на контроль за инклюзивностью и понятностью цифровых финансовых сервисов, что сокращает цифровой разрыв между различными категориями населения и повышает процент вовлечённого населения.

В отличие от пруденциального надзора, инструментарий которого включает широкий спектр документов, поведенческий надзор оперирует в первую очередь принципом добросовестности, закреплённом ст. 10 ГК РФ, и доверием потребителя и ЦБ к поставщикам финансовых услуг.

Необходимость поведенческого надзора обусловлена неравенством участников: рядовой потребитель всегда обладает меньшей информацией и меньшим объёмом ресурсов в отличие от финансовой организации, куда он обратился, что создаёт почву для злоупотреблений. К таким злоупотреблениям относятся как широко известные:

скрытые комиссии, сложные и неоднозначные условия договоров, так и менее известные широкому кругу лиц манипулятивные приёмы, используемые в UX-дизайне сайтов и приложений, предоставляющих доступ к финансовым услугам, несвоевременное или некачественное информирование клиентов о сложных финансовых продуктах и др. Более подробный список злоупотреблений и мер по борьбе с ними можно найти на сайте Банка России в специальном разделе, который регулярно обновляется и пополняется новыми практиками (Поведенческий надзор: практики и рекомендации | Банк России // Центральный банк Российской Федерации | Банк России URL: https:// cbr.ru/protection_rights/behavioral_surveillance/ (дата обращения: 08.02.2026)). Таким образом, поведенческий надзор можно охарактеризовать следующим вопросом: «финансовая организация действует добросовестно или злоупотребляет своим финансовым превосходством над потребителем?».

Поскольку, несмотря на разные цели надзоров, они всё равно тесно связаны и дополняют друг друга, авторы считают излишним их распределение между несколькими органами. Помимо дублирования части функционала, создаётся риск повышения административной нагрузки на финансовые организации и циклической переадресации обращений потребителя между ведомствами.

2. Дихотомия институтов надзора.

В связи с неоднородностью способов регулирования Банком России правоотношений между финансовыми организациями и потребителями было необходимо также создать профильные органы, которые отвечали бы за них. Таким образом, в структуре ЦБ РФ появились профильные подразделения, отвечающие в первую очередь за пруденциальный надзор за финансовыми организациями (Служба текущего банковского надзора, Департамент страхового рынка, Департамент инвестиционных финансовых посредников и др.), и Служба по защите прав потребителей и обеспечению доступности финансовых услуг, которая осуществляет поведенческий надзор и соблюдение прав потребителей всеми видами финансовых организаций.

Важно отметить, что в субъектный состав органов защиты потребителей финансовых услуг, помимо СЗПП, входит также Роспотребнадзор. По мнению авторов, причиной институционального дуализма является коллизия правовых норм, ведущая к образованию значительных пробелов в праве. С одной стороны, деятельность финансовых организаций регулируется специальным законодательством, надзор за соблюдением которого возложен на Банк России. Примером прямого указания на это выступают ст. 16 «О потребительском кредите (займе)» и ст. 10 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации».

Возникающие таким образом ограничения Роспотребнадзора в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг раскрывает в работе аспирант МФЮА Л.А. Куракина [4], отмечая, что, по смыслу ст. 16 № 353-ФЗ, органы Роспотребнадзора не могут ссылаться при осуществлении надзорной деятельности на нормы ФЗ, надзор за соблюдением которых осуществляет Центральный Банк России, что ведёт к риску защиты нарушенных прав слабой стороны.

С другой стороны, по смыслу преамбулы и ст. 17 Закона РФ «О защите прав потребителей», становится ясным, что ЗоЗПП распространяется также на потребителей финансовых услуг, но с некоторыми особенностями. Защиту прав потребителей финансовых услуг также подтверждает и Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей», п.3 которого определяет дефиницию финансовой услуги по смыслу законодательства о защите прав потребителей, а п.51 разъясняет границы права кредитных организаций на уступку требований к физическим лицам по кредитным договорам.

Отдельный интерес вызывает факт того, что Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека детально раскрывает полномочия Роспотребнадзора в сфере, например, санитарно-эпидемиологического надзора, но не содержит указаний на полномочия в сфере защиты потребителей финансовых услуг. Несмотря на это, ведомство всё равно осуществляет деятельность по защите прав потребителей финансовых услуг, что подтверждается следующим:

– Официальный сайт ведомства содержит информацию о наличии полномочий Роспотребнадзора в сфере защиты прав и законных интересов потребителей финансовых услуг (О защите прав потребителей финансовых услуг // Роспотребнадзор URL: https:// rospn.gov.ru/about/info/news/news_details. php?ELEMENT_ID=9211 (дата обращения:

08.02.2026)). Также существует Письмо от 10.11.2008 № 01/12725-8-32 «О практике применения судами законодательства о защите прав потребителей (по делам с участием территориальных органов Роспотребнадзора)», которое обобщает правоприменительную практику в области государственного контроля за соблюдением требований законодательства о защите прав потребителей при предоставлении гражданам кредитов и иных финансовых услуг, но, на наш взгляд, этого все ещё недостаточно для участия Роспотребнадзора в защите слабой стороны финансовых правоотношений, так как письма не являются нормативно-правовыми актами и не выполняют правоустанавливающие функции.

– Обширная судебная и административная практика, где Роспотребнадзор защищает права клиентов, пострадавших от недобросовестного поведения финансовых организаций. Например, дело А40-37144/2021, в рамках которого ПАО «Почта Банк» оспаривал решение Роспотребнадзора о привлечении его к ответственности за введение потребителя в заблуждение относительно потребительских свойств оказываемой услуги по предоставлению потребительского кредита (о размере выдаваемых кредитных средств и сроке их возврата, невозможности получения кредита без дополнительных платных услуг).

– В противоположность предыдущему примеру, где решение Роспотребнадзора о применении санкций в отношении финансовой организации было обоснованным, существует судебная практика, где ведомство допустило ошибки в квалификации правоотношений, из-за чего банку было необходимо доказывать свою правоту в нескольких инстанциях. В банковской практике распространено использование дополнительных соглашений между кредитором и заёмщиком, снижающих базовую процентную ставку при соблюдении определённых условий (например, на период получения заёмщиком заработной платы на счёт в банке, наличие трудовых отношений с партнёром банка и т.д.). При прекращении этих условий ставка возвращается к прежнему уровню. Роспотребнадзор, в свою очередь, нередко квалифицирует такой возврат как незаконное одностороннее изменение условий договора, ущемляющее права потребителя.

Судебная практика демонстрирует неоднородность по данному вопросу, даже в отношении одних и тех же субъектов, что подчёркивают эксперты Ассоциации Российских Банков.

Ряд судов признаёт такие условия законными, рассматривая их как согласованное сторонами обусловленное исполнение обязательства.

В соответствии с решением АС Псковской области по делу № А52-1691/2014 от 28.10.2014 г., оставленным в силе Постановлением АС СЗО от 14.04.2015 г., был признан недействительным пункт Предписания об устранении нарушений прав потребителей, вынесенного в отношении ПАО «Росбанк» в связи с вышеуказанными условиями договоров с потребителями. Аналогичная позиция закреплена в Постановлении ФАС Поволжского округа от 03.12.2013 по делу № А72- 3228/2013, а также в ряде актов судов общей юрисдикции.

Однако по аналогичным спорам, как было отмечено выше, позиции судов значительно отличаются. Так, в соответствии с Решением АСГМ по делу № А40-193516/2017 от 17.01.2018 г., заявление ПАО «Росбанк» об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности и предписания Управления Роспотребнадзора по Ивановской области, вынесенных по идентичным основаниям, было оставлено без удовлетворения.

Как следует из приведённых выше примеров, помимо участия Роспотребнадзора и Центрального Банка в делах по защите прав и законных интересов потребителей, возникает риск включения в соответствующие правоотношения третьего органа — Федеральной антимонопольной службы. Это заявление подкрепляется также анализом доктрины и юридической практики. Доктринальную предпосылку этого тезиса можно найти в статье доцента И.В. Игнатьевой [2], где отмечается, что понятия «финансовая организация» и «финансовые услуги» федерального закона «О защите конкуренции», изначально предназначенного для целей деятельности ФАС, нашли активное применение в судебной и иной юридической практике. Практическую предпосылку — в судебном деле № А74-18484/2018, где ООО «Эльдорадо» оспаривало решение регионального УФАС о привлечении к административной ответственности за нарушение законодательства РФ о рекламе. Было установлено, что за рекламируемой заявителем беспроцентной рассрочкой скрывался кредитный договор под определенный процент с третьими лицами. Этот прецедент указывает на то, как тесно может пересекаться компетенция разных органов в одной: компетенция ФАС в части рекламы, ЦБ или Роспотребнадзора — в части недобросовестно заключённого кредитного договора. Следовательно, без легального закрепления более детализированного распределения полномочий институтов может возникнуть конфликт разграничения предметов ведения, до разрешения которого может претерпевать вред и убытки сам потребитель.

Заключение.

Таким образом, можно сделать вывод, что в системе российских институтов надзора в финансовом секторе существует феномен дихотомии, имеющей предпосылки перерождения в ещё:

более сложную систему — трихотомию. Такое разделение контролирующих органов создаёт правовую неопределённость как для самих финансовых организаций, так и для потребителя. Компании оказываются под риском двойного административного давления, а потребители могут столкнуться с проблемой циклической переадресации своих обращений между ведомствами.

Следовательно, мы предлагаем обратить внимание на возможность проведения одного из двух экспериментов.

Суть первого эксперимента заключается в концентрации поведенческого контроля в руках мегарегулятора, обладающего необходимой экспертизой для оценки финансовых правоотношений. Кроме того, такая концентрация усилит синергию поведенческого и пруденциального надзоров, о которых было сказано в первом разделе настоящей статьи. Благодаря полному погружению Банка России в возникающие на потребительском рынке финансовых услуг правоотношения, регулятор будет иметь возможность быстрее выявлять повторяющиеся паттерны недобросовестности и трансформировать их в пруденциальные нормы.

Продолжая мысль магистранта О.В. Кошкаровой [3], суть второго предлагаемого нами эксперимента — нормативно закрепить порядок направления обращений в надзорные институты, установив их чёткую иерархию. В качестве первичного звена мы предлагаем закрепить Роспотребнадзор (и его территориальные органы), который более знаком потребителям и который сможет разрешать несложные споры, имеющие более массовый характер. Второй инстанцией — Центральный Банк (и его территориальные/региональные органы), обладающий большей экспертизой в решении и обжаловании сложных дел. Последней инстанцией защиты прав потребителей мы предлагаем закрепить судебную защиту в случае неудовлетворённости сторон вынесенными первыми двумя инстанциями решениями. По итогам проведения первого или второго эксперимента может быть принято решение либо о полной передаче полномочий по защите прав потребителей финансовых услуг в ведение СЗПП ЦБ РФ, либо о сохранении прежнего правового положения ведомств.