Институт саморегулирования в строительстве, современное состояние и направления развития

Институт саморегулирования в строительстве занял промежуточное положение между государственным контролем и профессиональной самоорганизацией:

ему передали допусковые, контрольные и компенсационные функции, от которых ожидали повыше- 7 ния безопасности, качества работ и снижения административных издержек. Реальная практика показала более сложную картину: нормативная база расширилась, система управления стала многоуровневой, но вопрос об эффективности этой модели и сегодня остается открытым.

Правовая логика саморегулирования в строительстве отчетливо видна через перестройку разрешительной системы. В 2014 году в Гражданский кодекс Российской Федерации были включены положения, связывающие возможность осуществления отдельных видов деятельности не только с лицензией, но и с обязательным членством в саморегулируемой организации (СРО) либо с наличием свидетельства о допуске к определенному виду работ [1]. Это означало фактическую передачу части публично-правовых функций профессиональному сообществу. Вместе с тем законодатель довольно быстро показал пределы такой модели: уже с 1 мая 2015 года управление многоквартирными домами снова стало лицензируемым видом деятельности. Само регулирование оказалось распределено сразу по нескольким отраслям права - гражданскому, административному, уголовному и трудовому, из-за чего система выглядит формально объемной, но внутренне фрагментарной.

Экономическая оценка перехода от лицензирования к саморегулированию выглядит сдержанно. Период 2001–2022 годов делится на три этапа: зарождение в 2001–2007 годах, переход в 2008–2010 годах и становление в 2011–2022 годах, причем лицензии фактически прекратили действие только с 2010 года. После введения новой модели среднее изменение индекса производительности труда в строительстве сократилось с 106,2 в 2003–2010 годах до 100,1 в 2011– 2022 годах; по экономике в целом показатели составили 104,7 и 101,4 соответственно. Иначе говоря, строительная отрасль после институционального перехода прибавляла заметно слабее.

Показательна и аварийность: в 2006–2015 годах случаи аварий и обрушений зданий в среднем достигали 55%, тогда как в 1999–2005 годах - 40%; в структуре причин обрушений 2010–2015 годов 6,67% приходилось на ошибки проектирования, 36,16% - на период эксплуатации, остальная часть - на низкое качество работ и материалов [2].

В более широком институциональном смысле саморегулирование рассматривается как способ разгрузить государство в сферах, где цена профессиональной ошибки особенно высока.

Российская модель формально опирается на добровольность, закрепленную Федеральным законом от 01.12.2007 № 315-ФЗ, но на практике сочетает добровольный и обязательный режимы. На федеральном уровне обязательное членство предусмотрено как минимум для шести направлений: градостроительной деятельности, банкротства, оценочной деятельности, аудита, энергетического обследования и финансового рынка. Для темы строительства это особенно важно, потому что градостроительная деятельность изначально была включена в число сфер с повышенной регуляторной чувствительностью, где СРО выполняет не только представительскую, но и фактически допусковую функцию [3].

Сравнение с зарубежными моделями показывает, что российская система развивалась в значительно более централизованной форме [4]. Во Франции допуск к работам распределен между специализированными объединениями вроде QUALIBAT, OPQTECC и QUALISPORT, в Германии государство ведет перечни добросовестных организаций, а в Канаде и Соединенных Штатах Америки нормы нередко разрабатывают некоммерческие структуры с последующим утверждением государством. Российская конструкция, напротив, концентрирует функции в немногих крупных центрах - Национальном объединении строителей (НОСТРОЙ) и Национальном объединении изыскателей и проектировщиков (НОПРИЗ), из-за чего система оказывается менее гибкой. Самый практический вывод этого блока связан с ответственностью: расчеты показывают, что при переходе к страховой модели объем финансовой ответственности может вырасти в 40 раз без увеличения взносов членов, тогда как фактические выплаты из компенсационных фондов составляли менее 0,2% их совокупного объема; при этом для жилищного строительства 2023 года, где ввод достиг 110,4 млн кв. м при средней цене 122,185 тыс. руб. за квадратный метр, модельная страховая премия оценена в 4,07 млрд руб. при страховой сумме 13,56 трлн руб. Юридические проблемы современной модели проявляются не только в обязательности членства, но и в самой архитектуре законодательства. Российская практика шла от преимущественно добровольного саморегулирования к смешанной системе, где значительная часть СРО существует прежде всего потому, что этого требует закон. По данным на 2021 год в стране было создано 609 саморегулируемых организаций, из них 345 были добровольными, однако только за предыдущий год ликвидировалось 85 добровольных объединений [5]. Такая динамика показывает слабую экономическую мотивацию к самоорганизации вне режима обязательного членства. Ситуацию усугубляет отсутствие единой системной конструкции законодательства: общий закон о СРО не стал полноценным каркасом, а специальные отраслевые акты регулируют статус организаций разрозненно и не всегда последовательно.

Для строительного комплекса принципиально важна не только правовая форма саморегулирования, но и его институциональная инфраструктура. После обсуждения вопросов реформы на заседании Государственного совета 17 мая 2016 года акцент сместился на безопасность, качество и организацию взаимодействия внутри профессионального сообщества. Концепция совершенствования механизмов саморегулирования, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2015 № 2776-р, закрепила трехуровневую модель: на первом уровне действуют СРО, объединяющие специалистов и субъектов предпринимательской деятельности, на втором - СРО организаций, реализующих функции в соответствующей сфере, на третьем - национальные объединения, взаимодействующие с отраслевыми министерствами [6].

Внутри этой конструкции компенсационные фонды, контроль соответствия техническим регламентам и постоянное повышение квалификации специалистов рассматриваются как связанные элементы единой системы обеспечения качества и безопасности строительства.

Рисунок 1. Функциональная модель взаимодействия саморегулируемых организаций и институциональной инфраструктуры [6] Если оценивать текущее состояние института по данным надзора, наиболее показательны цифры 2016–2020 годов. Число внеплановых проверок членов СРО строителей выросло с 13 840 до 31 846, а количество выявленных нарушенийс 6 173 до 17 631. Одновременно число выданных разрешений на строительную деятельность после 8 244 в 2017 году поднялось до 21 411 в 2019-м и снизилось до 15 082 в 2020-м, тогда как исключения из СРО сократились с 8 586 до 4 774 [7].

Современное саморегулирование в строительстве уже стало частью отраслевого регулирования, однако его эффективность по сравнению с государственным контролем остается спорной. Развитие этой системы связано с совершенствованием законодательства, усилением требований к членам СРО и внедрением более действенных страховых и цифровых механизмов. При таких условиях саморегулирование может стать реальным инструментом безопасности строительства.

7