Институт административной юстиции в работах Ф.Ф. Кокошкина

• ЗАВРАЖНОВ Сергей АлексеевичАспирант кафедры теории права, государства и судебной власти Российского государственного университета правосудия, Москва, Российская Федерацияzavrazhnov.sergey@yandex.ru

Административная юстиция является одним из неотъемлемых элементов правового государства. На важность построения системы административных судов в России указывали многие видные дореволюционные правоведы, среди работ которых остается малоизученным научное наследие известного конституционалиста Фёдора Фёдоровича Кокошкина относительно указанного института. Восполняя данный пробел, автор настоящей статьи осуществил анализ взглядов правоведа на сущность административной юстиции, необходимую организацию Правительствующего Сената как высшего судебного административного органа. Кокошкин последовательно обосновывал важность построения в России системы независимых административных судов для предоставления гражданам возможности обжалования действий государственных органов, что является, по мнению ученого, неотъемлемым субъективным публичным правом человека.

Ключевые слова: Ф. Ф. Кокошкин, административная юстиция, Правительствующий Сенат, права человека, конституционализм, гражданская свобода, административный суд

Институт административной юстиции, являясь необходимым элементом правового государства, занимал важное место в работах дореволюционных юристов либерального толка. Как верно отмечает В. Н. Корнев, для либеральных правоведов жизнеспособность конституционного строя не может быть осуществима без введения судебного контроля за законностью деятельности государственных органов и судебной защиты прав граждан [8, с. 292].

Стоит сказать, что как правило правоведы под административной юстицией понимали возможность защиты субъективных прав граждан путем подачи жалоб на решения органов государственной власти в специальные административные суды. Так, А. И. Елистратов пишет: «Под именем административной юстиции мы понимаем судебное обжалование актов управления. Сущность административной юстиции состоит в судебном характере этого обжалования» [1, с. 301]. Н. М. Коркунов понимал под административной юстицией деятельность административных судов по разрешению споров о законности распоряжений органов администрации и самоуправления [7, с. 638]. С. А. Корф, в свою очередь, отмечал, что административная юстиция является гарантией субъективных публичных прав граждан от посягательств на них административных органов [9, с. 446].

Особый интерес представляет позиция известного дореволюционного конституционалиста Фёдора Фёдоровича Кокошкина (1871-1918), остающаяся малоизученной в настоящее время.

Под административной юстицией Кокошкин понимал возможность частных лиц подавать жалобы на административные распоряжения и отменять их, если такие распоряжения оказываются незаконными [4, с. 265]. В другой работе «К вопросу о реформе Сената» (1908) Кокошкин дает еще одно определение административной юстиции, не отличающееся от уже приведенного, а именно:

«Рассмотрение и разрешение жалоб на незаконные распоряжения органов управления в порядке судебного разбирательства» [5, с. 3].

Можно сказать, что ученый оценивал административную юстицию как важный элемент конституционного государства. Кроме того, Кокошкин выделял право на подачу жалобы на действия государственных органов в качестве неотъемлемого конституционного права человека. Тем самым наличие административной юстиции, по мнению Кокошкина, играет важную роль в практическом осуществлении теории разделения властей, поскольку право на обжалование гражданином решения государственного органа является, наряду с возможностью судебной власти осуществлять надзор за законностью деятельности правительственных учреждений, одним из элементов системы сдержек и противовесов, ограничивающей исполнительную власть. В частности, правовед писал: «Можно смело сказать, что хорошо поставленная административная юстиция служит не менее важной гарантией законности управления и неприкосновенности публичных прав граждан, чем ответственность министров» [5, с. 3–4]. Важность наделения граждан правом обжаловать действия административных органов подтверждается, в частности, его закреплением в тексте проекта Основного государственного закона Российской империи, выработанного группой членов «Союза Освобождения», одним из которых являлся, в том числе и Кокошкин. Так, в пунктах 76 и 77 указано, что Верховный суд, подлежащий учреждению, рассматривает дела по отмене правительственных распоряжений, противоречащих закону, в том числе по жалобам частных лиц и общественных учреждений [6, с. 506].

Как указывал Коркунов, сущность административной юстиции сводится к двум теориям:

французской и немецкой. Французская теория исходит из положения, что органы судебной власти не могут требовать отчета от органов исполнительной власти, а надзор за их деятельностью принадлежит не обыкновенным судам, а специальным учреждениям, относящихся к администрации и соответственно зависимым от нее. Немецкая теория строится на разделении частного и публичного права [7, с. 639]. В частности, Коркунов отмечал: «Как для охраны гражданских прав существуют суды гражданские, так для органа публичных прав должны существовать особые административные суды, для которых, однако, требуются те же гарантии независимости, как и для судов уголовных или гражданских» [7, с. 639].

Исходя из такого деления видов административной юстиции, взгляды Кокошкина на ее сущность определенно можно отнести к немецкой школе. Отношения между государством как субъектом принудительной власти и подданными, подчиненными этой власти, составляют, по мнению Кокошкина, основу публичной власти, в отличие от частного права, где отношения складываются между равными субъектами. В связи с этим методы защиты публичного права будут отличаться от методов защиты частного права. Так, Кокошкин указывает: «Государственная власть вторгается в сферу моих интересов, вооруженная публичными правами, для защиты от нее мне нужны также публично-правовые средства, иначе борьба будет неравною, будет «дуэлью между шпагою и кинжалом», по выражению брауншвейгского юриста Мансфельда» [3, с. 240]. Таким публично-правовым средством защиты соответственно является административная юстиция.

Таким образом, существование в государстве административной юстиции, по мнению Кокошкина, является необходимым институтом для защиты субъективного публичного права.

Важность существования инструмента по обжалованию действий государственных органов выводится также из отдельной брошюры Кокошкина, посвященной институту гражданской свободы.

Под самой гражданской свободой ученый понимал одно из проявлений субъективных публичных прав гражданина наряду с возможностью участия в управлении государством посредством реализации избирательного закона, а также права на безопасность и обеспечение государством физического, экономического и духовного развития индивида. Право свободы представляет собой область, изъятую от воздействия государственной власти [3, с. 229]. При этом он рассматривает данный институт в целом, а не в качестве отдельных прав 2 гражданина, провозглашенных в основном законе, как, например, право на свободу собственности, передвижения или слова. Такой подход, выраженный в перечисленных правах, защищенных от государственного вмешательства, является, по мнению правоведа, невыполнимой задачей. В частности, он пишет: «Нет возможности перечислять все те отношения, в которые государственные органы не имеют право вмешиваться, и нельзя в каждом из таких отношений видеть особое субъективное право. Иначе пришлось бы, в самом деле, в список основных публичных прав наряду с правом издавать газеты занести и право читать их» [3, с. 233].

Нарушение такой свободы, впрочем, как и любого другого субъективного публичного права, порождает у гражданина возможность оспорить в суде действия государственного органа. Так, как указывает Кокошкин, если свобода нарушена незаконным актом какого-либо государственного органа, гражданин, опираясь на право свободы, выступает уже с положительными правомочиями, которые носят характер реакции против правонарушения [3, с. 234]. Таким образом, для осуществимости субъективного права гражданина в целом и права на гражданскую свободу в частности требуется предоставление гражданину средства для судебной защиты от действий государства, то есть наличие организованной системы административной юстиции.

Рассмотрение жалоб на незаконные акты органов государственной власти должно осуществляться исключительно в судебном порядке. Как известно, в Российской империи главенствующее положение для рассмотрения административных дел принадлежало I департаменту Правительствующего Сената, осуществляющему функции надзора за законностью. Тем не менее, по мнению Кокошкина, правильной организации административной юстиции в Российской империи не существовало. Это объясняется дефектами в организации Сената, представляющими «пережиток дореформенной старины» [5, с. 4]. Признавая необходимость проведения реформы административной юстиции, Кокошкин отмечал основные проблемы организационного устройства I департамента Сената, среди которых: отсутствие требования для членов департамента об обязательном юридическом образовании и о наличии опыта работы в судебной сфере, отсутствие принципа несменяемости и независимости таких членов, длительность рассмотрения дел, нарушение принципа состязательности, закрытость заседаний, а также наличие второстепенных функций, связанных с активным управлением (разъяснение смысла закона, право законодательной инициативы) [5, с. 4–6].

Важность реформирования Сената как органа административной юстиции осознавали и на уровне высшего государственного управления. Высочайшим указом от 12 декабря 1904 г. «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка», адресованному Сенату, император Николай II отметил необходимость принятия мер по охране законности, нарушение которой влекло бы наступление ответственности, распространявшейся, в том числе и на государственные органы [2, с. 4].

Во исполнение приведенного указа было образовано особое совещание во главе с действительным тайным советником А. А. Сабуровым для решения вопроса о пересмотре учреждения Сената и выработке законоположений о местных административных судах. Как указывает Кокошкин, проект реформы, выработанный совещанием, предусматривал изменение организации именно департаментов Сената, а не устройства местных губернских присутствий, поскольку такая работа столкнулась бы с серьезными затруднениями и крупными расходами [5, с. 7]. Приведенный проект хоть и не нашел реализации в законодательном виде, тем не менее послужил материальной основой для новых предложений о совершенствовании работы Сената. Так, министерством юстиции в 1907 г. был внесен в Государственную Думу III созыва проект реформы Сената, содержащий незначительные технические правки в организацию его работы. Как метко отметил Кокошкин:

«Почти все проектированные министерством нововведения полезны каждое в отдельности, но, взятые вместе, они не составляют той коренной реформы Сената, в которой он нуждается» [5, с. 24]. Такие половинчатые предложения обосновывались министерством сложностью построения системы местных административных судов. Критикуя такой аргумент против коренной перестройки Сената, Кокошкин указывал на важность организации именно высшего административного суда, вокруг которого и должна строится система административной юстиции. В целом, анализируя представленный проект реформ, правовед замечает, что из основных задач по модернизации Сената: обеспечение надлежащей подготовки и независимости судей, предоставления Сенату полной самостоятельности и преобразования его делопроизводства в соответствии с современными процессуальными принципами, – ни одну из них министерство не решает в полной мере [5, с. 24].

Таким образом, Кокошкин, видя острую необходимость в переустройстве Сената как высшего административного суда, указывал, что для превращения Сената в п олноценный высший орган административной юстиции, является необходимым его освобождение в соответствии с концепцией разделения властей от всех несудебных функций, например, от права осуществлять разъяснение законов, близкого к их аутентичному толкованию, а также преобразование Сената в независимый судебный орган с несменяемостью его членов.

Подводя итог настоящей статьи, необходимо сделать следующие выводы. Под административной юстицией Кокошкин понимал рассмотрение и разрешение жалоб на незаконные распоряжения органов управления в порядке судебного разбирательства. Право на подачу жалобы на действия государственных органов Кокошкин видел в качестве неотъемлемого субъективного публичного права человека. Воззрения на сущность административной юстиции Кокошкина можно отнести к немецкой школе, разделяющей способы защиты права в зависимости от объекта нарушения – публичного или частного права. Возможность защиты публичных прав человека Кокошкин видел в выстроенной системе административной юстиции, состоящей из независимых судебных органов. В качестве высшего административного органа Кокошкин выделял Правительствующий Сенат, который, по его мнению, нуждался в глубоком реформировании путем освобождения от несудебных функций и усиления его независимости от административных органов.

Список литературы

1. Елистратов, А. И. Основные начала административного права. М.: Издание Г. А. Лемана, 1914. 332 с.
2. Законодательные акты переходного времени, 1904-1908 гг.: сборник законов, манифестов, указов Пр. Сенату, рескриптов и положений Комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя. СПб.: издание Юридического книжного склада «Право», 1909. 1018 с.
3. Кокошкин, Ф. Ф. Гражданская свобода, как понятие государственного права. Т. 8 // Сборник правоведения и общественных знаний: Труды Юридического Общества, состоящего при Императорском Московском Университете, и его Статистического отделения. М.: Товарищество типографии А. И. Мамонтова, 1898. С. 228–246
4. Кокошкин, Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву. М.: Бр. Башмаковы, 1912. 306 с.
5. Кокошкин, Ф. Ф. К вопросу о реформе Сената. М.: тип. Г. Лисснера и Д. Собко, 1908. 24 с.
6. Конституционные проекты в России XVIII – начала XX в. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2010. 640 с.
7. Коркунов, Н. М. Русское государственное право. Т. 2: Часть особенная. СПб.: Типография М. М. Стасюлевича, 1909. 739 с.
8. Корнев, В. Н. Проблемы теории государства в либеральной правовой мысли России второй половины XIX – начала XX века: дисс.… д-ра юрид. наук. М., 2006. 437 с.
9. Корф, С. А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб.: Тип. Тренке и Фюсно, 1910. 507 с. Spisok literatury:
10. Elistratov, A. I. Osnovnye nachala administrativnogo prava. M.: Izdanie G. A. Lemana, 1914. 332 s.
11. Zakonodatel’nye akty perekhodnogo vremeni, 1904-1908 gg.: sbornik zakonov, manifestov, ukazov Pr. Senatu, reskriptov i polozhenij Komiteta ministrov, otnosyashchihsya k preobrazovaniyu gosudarstvennogo stroya Rossii, s prilozheniem alfavitnogo predmetnogo ukazatelya. SPb.: izdanie YUridicheskogo knizhnogo sklada «Pravo», 1909. 1018 s.
12. Kokoshkin, F. F. Grazhdanskaya svoboda, kak ponyatie gosudarstvennogo prava. T. 8 // Sbornik pravovedeniya i obshchestvennyh znanij: Trudy YUridicheskogo Obshchestva, sostoyashchego pri Imperatorskom Moskovskom Universitete, i ego Statisticheskogo otdeleniya. M.: Tovarishchestvo tipografii A. I. Mamontova, 1898. S. 228–246
13. Kokoshkin, F. F. Lekcii po obshchemu gosudarstvennomu pravu. M.: Br. Bashmakovy, 1912. 306 s.
14. Kokoshkin, F. F. K voprosu o reforme Senata. M.: tip. G. Lissnera i D. Sobko, 1908. 24 s.
15. Konstitucionnye proekty v Rossii XVIII – nachala XX v. M.: Rossijskaya politicheskaya enciklopediya (ROSSPEN), 2010. 640 s.
16. Korkunov, N. M. Russkoe gosudarstvennoe pravo. T. 2: CHast’ osobennaya. SPb.: Tipografiya M. M. Stasyulevicha, 1909. 739 s.
17. Kornev, V. N. Problemy teorii gosudarstva v liberal’noj pravovoj mysli Rossii vtoroj poloviny XIX – nachala XX veka: diss.… d-ra yurid. nauk. M., 2006. 437 s.
18. Korf, S. A. Administrativnaya yusticiya v Rossii. T. 2. SPb.: Tip. Trenke i Fyusno, 1910. 507 s.

Скачать