Гражданско-правовая правосубъектность публично-правовых образований и юридических лиц публичного права: российский и зарубежный опыт

Российское гражданское право — сложное социальное явление, в котором могут возникать проблемы и трудности. Одни из них разрешаются быстро и эффективно, другие переходят «по наследству» юристам из поколения в поколение. К таковым относится и проблема юридического лица публичного права, точнее, нерешённость вопроса о том, в каком виде эта юридическая конструкция должна существовать в российском гражданском праве.

В современный период в российском гражданском праве институт юридического лица публичного права фактически заменён конструкцией публично-правового образования. Публично-правовое образование — это форма участия Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципалитетов в частноправовых отношениях на началах равенства с юридическими и физическими лицами.

В отличие от России, во многих зарубежных странах используется не конструкция публично-правового образования, а конструкция юридического лица публичного права.

Правовая индивидуальность лиц публичного права, в отличие от лиц частного права, основана не на Privatautonomie, а на специальном законе или государственном акте.

Юридические лица публичного права — это относительно самостоятельные управленческие единицы и одновременно участники непосредственного государственного управления.

Публично-правовой статус юридического лица публичного права возникает с момента его учреждения, а для участия в частноправовых отношениях оно наделяется специальной гражданской правосубъектностью, как правило, без издания отдельного государственного акта.

Термин «юридическое лицо публичного права» (нем. Juristische Personen des öffentlichen Rechts, фр. personnes morales de droit public) используется в законодательстве ФРГ, Австрии, Испании, Италии, Швейцарии, Франции, имеющем как общие черты, так и существенные различия.

Проведем краткий сравнительный анализ правового регулирования юридического лица публичного права в немецкоязычных странах.

Основы правового статуса юридических лиц публичного права заложены в Германском гражданском уложении (§ 89 BGB) [23]. К ним относятся: die Körperschaft (корпорация), die Anstalt (учреждение), die Stiftung (фонд). При этом организационно-правовые формы юридических лиц публичного права не кодифицированы в одном законе, а регулируются специальными федеральными и земельными законами.

К корпорациям публичного права (Körperschaften des öffentlichen Rechts) относятся объединения, основанные на членстве (например, коммуны, торгово-промышленные палаты, университеты), Учреждения публичного права (Anstalten des öffentlichen Rechts), в отличие от корпораций, членства не имеют, их главная задача — обеспечение телерадиовещание для населения, а KfW финансирование общественно значимых проектов для населения (например, ARD — Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland — Объединение публично-правовых телерадиокомпаний Федеративной Республики Германия (чаще: Ассоциация публично-правовых вещательных корпораций Германии); ZDF — Zweites Deutsches Fernsehen — Второе немецкое телевидение; KfW — Kreditanstalt für Wiederaufbau — Кредитное учреждение по восстановлению; в русскоязычной литературе обычно передаётся как Банк развития Германии KfW или Кредитный институт реконструкции и т.д.)

Третьей разновидностью юридических лиц публичного права являются фонды публичного права (Stiftungen des öffentlichen Rechts) — имущественные комплексы, созданные для реализации публичных целей (например, Университет Гёттингена).

Публично-правовые юридические лица в Швейцарии также представлены публично-правовой корпорацией (Körperschaften des öffentlichen Rechts), то есть объединением лиц, основанным на членстве, созданным для выполнения государственных задач и наделённым властными полномочиями (абз. 1 ст. 59 ZGB [28]); публично-правовыми учреждениями (öffentlich-rechtliche Anstalt), то есть юридическими лицами, созданными для выполнения административных задач, не основанными на членстве; и публично-правовым фондом (öffentlich-rechtliche Stiftung).

Публично-правовой фонд (öffentlich-rechtliche Stiftung) — имущественный комплекс, обособленный для выполнения публичной задачи, без членов и пользователей (например, Швейцарский национальный парк).

В сравнении с Германий в законодательстве Швейцарии предусмотрена еще одна четвертная организационно-правовая форма реализации публичных интересов-публично-правовое предприятие в частноправовой форме.

В абз. 1 ст. 59 ZGB отдельно упоминаются публично-правовые церковные корпорации и учреждения, которые также регулируются публичным правом [28].

В Австрии понятие «корпорация публичного права» (Körperschaft öffentlichen Rechts) является налоговым собирательным термином, охватывающим все юридические лица публичного права.

Согласно § 1 Abs. 3 Z 2 KStG 1988 (Körperschaftsteuergesetz) [26], к ним относятся все юридические лица, прямо признанные таковыми законодателем.

Возникновение: юридические лица публичного права создаются законом или административным актом на основе законодательного уполномочия либо признаются таковыми.

В силу § 1 Abs. 1 AHG (Amtshaftungsgesetz) [22], носителями ответственности являются Союз, земли, коммуны и другие корпорации публичного права.

Ключевое отличие от частных юридических лиц, как уже было сказано ранее, — двойственная природа: они действуют как субъекты публичного права при выполнении властных функций и как субъекты частного права при участии в гражданском обороте (что прямо закреплено, например, в § 89 BGB) [23].

Таким образом, несмотря на незначительные различия в терминологии, общие признаки лиц публичного права в этих трёх странах сохраняются:

Создание законом.

Публичные задачи.

Властные полномочия.

Особая правоспособность (§ 89 BGB, Art. 52, 59 ZGB) [23; 28].

Всё вышесказанное позволяет сделать следующие общие выводы.

Критерий создания. Создание законом в широком смысле либо актами органов публичной власти.

Критерий формы. Строго говоря, нельзя точно установить организационно-правовые формы, в которых могут осуществлять свою деятельность юридические лица публичного права. Приведённые примеры показывают, что в ФРГ, Швейцарии и Австрии юридические лица публичного права осуществляют свою деятельность в форме корпораций, учреждений и фондов.

Критерий цели — создаются для реализации социально значимых целей или публично-правовых функций. На них могут возлагаться контрольные и фискальные функции.

Критерий публичных полномочий — административно-властные и распорядительные полномочия.

Критерий правоспособности — строго целевая: как правило, юридические лица публичного права могут осуществлять только деятельность, указанную в учредительных документах или законе.

Критерий целевого имущества. Имущество защищается от взыскания со стороны кредиторов.

Критерий бюджетного финансирования. Часто финансируются за счёт средств соответствующего бюджета.

Критерий государственной службы. Работники юридических лиц публичного права часто имеют статус государственных служащих.

Критерий специальной подсудности. Как правило, например во Франции, все споры с участием таких лиц подчинены административным судам [24].

Плюралистический критерий. В европейской доктрине плюралистический критерий — это подход к идентификации юридического лица публичного права, при котором его публичный характер устанавливается не на основании отдельно взятого критерия, а через совокупность критериев: публичных полномочий, способа образования, формы, интегрированности с публичной властью. Плюралистический критерий признаётся в доктрине более предпочтительным по сравнению с попытками использовать отдельно взятые критерии [15; 18].

При разработке Концепции развития гражданского законодательства (2009 г.) [5] предпринимались попытки инкорпорировать институт юридического лица публичного права и в российское законодательство, однако они были отвергнуты, так как законодатель признал эту конструкцию чуждой российскому правопорядку и не имеющей практической необходимости.

В определенном смысле это можно объяснить и недостаточной разработанностью научной доктрины по этому вопросу.

Несмотря на то что проблематикой юридического лица публичного права занимались крупные российские современные ученые, такие как С.И. Архипов, П.В. Крашенников, В.Е. Чиркин, Т.Я. Хабриева, О.А. Ястребов, так и классики отечественного гражданского права: М.И. Кулагин, Н.И. Лазаревский, Г.Ф. Шершеневич, следует признать, что, очевидно, их влияние на эту проблематику было недостаточным с тем, чтобы изменить воззрение законодателя по этому вопросу [2; 10; 15; 9; 18–21; 11; 17].

Впервые в российской литературе термин «юридическое лицо публичного права» использовал Шершеневич, который утверждал, что «на первом месте среди юридических лиц публичного права находится государство-казна» [15, с. 72]. А вот Н.И. Лазаревский считал, что юридическое лицо публичного права — этот термин «условный» [15]. По словам М.И. Кулагина, «юридическое лицо публичного права имеет государственно-властные полномочия, ему присущи особый порядок назначения управляющих, которые являются носителями государственной воли, а также публичные права и обязанности» [11]. В.Е. Чиркин в своей монографии «Юридическое лицо публичного права» сделал вывод о том, что «в последние десятилетия термин “юридическое лицо” вышло за пределы гражданского права. Он появился в актах конституционного и административного права, что уже само по себе означает придание этому термину междисциплинарного характера» [15]. Юридическому лицу публичного права посвящена докторская диссертация ректора РУДН имени Патриса Лумумбы О.А. Ястребова [21]. В последние десятилетия вышло значительное количество научных статей и отдельные монографии по данной теме [1; 2; 9; 12; 14; 18; 19].

Несмотря на то что в РФ нет формального института юридического лица публичного права, его функциональные аналоги существуют в виде: публично-правовых образований (о них кратко было сказано ранее); публично-правовых компаний; государственных корпораций.

Публично-правовые компании

По состоянию на 2026 год в России создано шесть публично-правовых компаний (ППК). Каждая из них учреждена отдельным нормативным актом и имеет уникальные цели:

ППК «Фонд развития территорий».

ППК «Российский экологический оператор».

ППК «Военно-строительная компания».

ППК «Единый заказчик в сфере строительства».

ППК «Единый регулятор азартных игр».

ППК «Роскадастр».

Публично-правовой природой обладают также государственные корпорации. В доктрине статус государственных корпораций оценивается как «гибридный», сочетающий частноправовые и публично-правовые черты [14].

Правовой статус публично-правовой компании (ППК) и государственной корпорации (ГК) имеет много общего, но между ними есть и ряд существенных отличий, которые проявляются в порядке создания, учредительных документах, управлении и контроле.

Порядок создания и учредительные документы.

Государственная корпорация создаётся на основании специального федерального закона. Для её создания не требуется учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ (устава или учредительного договора) [4]. Все ключевые положения о её деятельности, включая наименование, цели, органы управления, порядок реорганизации и ликвидации, определяются непосредственно в этом законе.

Публично-правовая компания может быть создана на основании федерального закона или указа Президента РФ. Однако, в отличие от ГК, она обязательно действует на основании устава, который утверждается Правительством РФ. Таким образом, ППК имеет учредительный документ — устав, а также решение о создании [7].

Цели создания и правоспособность.

Цели создания: ГК создаются для осуществления «социальных, управленческих или иных общественно полезных функций». Цели ППК сформулированы шире и включают «проведение государственной политики, предоставление государственных услуг, управление государственным имуществом, обеспечение модернизации и инновационного развития экономики, осуществление контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций» [7].

Правоспособность.

Государственная корпорация и публично-правовая компания обладают специальной (целевой) правоспособностью, то есть могут иметь гражданские права и нести обязанности, соответствующие целям их деятельности, предусмотренным в учредительных документах.

Управление и контроль.

Это ключевое содержательное отличие, которое и стало одной из причин создания новой организационно-правовой формы.

Государственная корпорация.

Структура органов управления и их компетенция определяются индивидуально для каждой ГК специальным федеральным законом.

Публично-правовая компания.

Законодательство устанавливает унифицированную, обязательную для всех ППК систему органов управления. К ним относятся: Наблюдательный совет, генеральный директор (единоличный исполнительный орган) и правление (коллегиальный исполнительный орган) [7].

Имущественная база (основа.)

Государственная корпорация учреждается на основе имущественного взноса Российской Федерации. Переданное имущество становится собственностью самой государственной корпорации.

Публично-правовая компания также создаётся Российской Федерацией, но Закон № 236-ФЗ [7] не акцентирует внимание на «имущественном взносе» как на единственном способе формирования имущества. Имущество ППК формируется за счёт передаваемого государственного имущества и иных источников и также принадлежит ей на праве собственности.

Таким образом, ключевые отличия лежат в процедурной и управленческой плоскостях:

Учредительные документы: ГК действует только на основе закона, ППК — на основе закона (или указа) и устава.

Управление: структура органов ГК определяется индивидуально, а для ППК законом установлена единая модель с обязательным Наблюдательным советом, что усиливает контроль.

Цели: у ППК они сформулированы более широко.

В юридической доктрине существует обоснованная позиция, что, несмотря на формальные различия, правовой статус ГК и ППК демонстрирует существенное сходство, а их функциональное назначение в системе публичного управления во многом идентично [1; 3].

По состоянию на 2026 год в России существует 7 государственных корпораций. Их перечень закреплён в нормативных актах, в частности в Постановлении Правительства РФ от 16 августа 2023 г. № 1340.

Список государственных корпораций РФ.

Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом».

Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос».

Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех».

Государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ».

Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов».

Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» (АО «Роснано»).

Государственная корпорация — Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Таким образом, в мире существуют различные правовые модели участия государства, его территориальных образований (субъектов федерации) и муниципалитетов в частноправовой сфере на началах равенства и имущественной самостоятельности — от юридических лиц публичного права, представленных различными организационно-правовыми формами, до публично-правовых образований, публично-правовых компаний и государственных корпораций. Выбор той или иной модели правового регулирования зависит от многих факторов: от признания или непризнания доктрины дихотомии частного права, от выбора модели построения гражданского кодекса (институционная или пандектная модель), от того, насколько масштабно государство представлено в частно-правовой сфере, от развитости гражданско-правовой науки, от исторических традиций.