Гражданская правосубъектность Банка России: особенности содержания и реализации

Введение

Участие в имущественном обороте предполагает наделение организации гражданской правосубъектностью, в структуре которой доктрина выделяет два элемента – правоспособность и дееспособность [7, с. 198]. Первая означает абстрактную способность обладать правами и нести обязанности, вторая – закрепленную нормой возможность собственными действиями приобретать и осуществлять права, а также исполнять обязанности [13, с. 37–39; 9, с. 14].

Материалы и методы

Методологическую основу составили анализ, синтез, индукция, дедукция, системный подход и формально-юридический метод. Нормативную и эмпирическую базу образуют нормы ГК РФ, Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Закон о Банке России) и других федеральных законов, акты Банка России, доктринальные работы по теории права и цивилистике.

Литературный обзор

Изначально категория правосубъектности разрабатывалась применительно к гражданам, и лишь впоследствии внимание науки переместилось на организации [17, с. 25]. Сложилось несколько конкурирующих подходов: часть ученых правосубъектность юридического лица отождествляют с правоспособностью [2, с. 7]; некоторые ученые отказываются разграничивать правоспособность и дееспособность организаций [6, с. 81]; наконец, преобладающий подход видится в единстве названных элементов [1, с. 141; 12, с. 5–10]. О.А. Красавчиков подчеркивал, что с понятием субъекта связывается не только способность обладать правами и нести обязанности, но и способность своими действиями их приобретать и принимать [13, с. 37].

И правоспособность, и дееспособность трактуются как самостоятельные субъективные права либо юридические возможности, отграничиваемые от конкретных субъективных прав по основанию возникновения – юридическому факту [8, с. 6]. У организаций они неразрывны: возникают и прекращаются одномоментно, с внесением записи в единый государственный реестр юридических лиц (п. 3 ст. 49 ГК РФ [5]). Автор тем не менее разделяет позицию исследователей, настаивающих на самостоятельности каждой категории, поскольку каждая обладает собственной правовой природой и содержанием.

Содержание правоспособности различается по видам организаций. Коммерческие организации, кроме унитарных предприятий и иных прямо названных в законе видов, вправе иметь права и обязанности, необходимые для любых видов деятельности (абз. 2 п. 1 ст. 49 ГК РФ), то есть обладают общей (универсальной) правоспособностью. Одновременно закон допускает установление ее пределов – очерчивание круга соответствующих закону или учредительным документам правоотношений (п. 1 ст. 49 ГК РФ). Такие пределы установлены для некоммерческих организаций, унитарных предприятий и ряда других юридических лиц, а сам этот вид правоспособности именуют в литературе специальным (целевым) [14, с. 44; 18, с. 93]. Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин обособляют исключительную правоспособность: закон разрешает отдельным категориям организаций вести определенную деятельность, запрещая любую иную экономическую активность [22, с. 58–63], – такова модель кредитных и страховых организаций. А.Ш. Хабибуллина указывает и на ограниченную правоспособность, возникающую при отзыве лицензии, банкротстве, ликвидации [27, с. 4].

Результаты

Исходя из изложенных подходов, представляется необходимым проанализировать гражданскую правоспособность Банка России. Гражданская правоспособность Банка России как некоммерческой организации не является общей в связи с тем, что Банк России вправе осуществлять лишь такие виды деятельности и совершать лишь такие сделки, которые соответствуют установленным законом целям его деятельности и допускаются специальным законодательством о Банке России.

Объем гражданской правоспособности Банка России определяется Законом о Банке России [24], а также иными актами законодательства, что отличает его от иных юридических лиц, цели и виды деятельности которых закрепляются, как правило, в их учредительных документах. Правовыми актами, регулирующими деятельность Банка России, не устанавливается строгий перечень исключительных видов деятельности. В то же время для Банка России как юридического лица предусмотрен ряд ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, которые частично пересекаются с ограничениями, установленными в отношении кредитных и страховых организаций. Указанные ограничения выражаются в запрете на осуществление торговой и производственной деятельности, а также в совершении операций с недвижимостью, за некоторыми исключениями, предусмотренными федеральными законами и обусловленными необходимостью обеспечения собственной деятельности (п. 3, 4 ст. 49 Закона о Банке России).

Содержание правоспособности мегарегулятора производно от закрепленных за ним государственных функций и полномочий, подчиненных публичным целям, а его частноправовые интересы и формы их реализации предопределены интересом учредителя – Российской Федерации, что и придает специальной правоспособности особый характер.

Реализация правоспособности Банка России в конкретных гражданских правоотношениях, с одной стороны, обусловлена осуществлением им государственных функций, например, при рефинансировании, то есть кредитовании кредитных организаций, иностранных банков, осуществляющих деятельность через свои филиалы и т. п. (ст. 40 Закона о Банке России). С этой целью Банк России заключает с кредитными организациями и иностранными банками кредитные договоры под обеспечение ценными бумагами, правами требования, поручительствами либо без обеспечения (п. 1, 1.1 ст. 46 Закона о Банке России). К таким формам реализации его правоспособности относится также возмездное оказание услуг по передаче финансовых сообщений российским юридическим лицам на основании гражданско-правовых договоров, заключение сделок купли-продажи ценных бумаг, иностранной валюты, драгоценных металлов и иных валютных ценностей (п. 3–5 ст. 46, ст. 46.1 Закона о Банке России). Тем самым процесс и результат реализации гражданской правоспособности Банка России затрагивают охраняемые законом интересы третьих лиц – государства и общества и направлены к их выгоде.

С другой стороны, часть гражданско-правовых сделок Банка России направлена на удовлетворение его собственных потребностей и интересов. К таким сделкам, на взгляд автора, следует отнести, в частности, сделки с недвижимостью, связанные с обеспечением деятельности Банка России и его организаций (п. 3 ст. 49 Закона о Банке России). В контексте реализации гражданской правоспособности Банка России следует отметить и его участие в договорных отношениях, связанных с закупками товаров, работ и услуг [15, с. 27]. Указанные гражданские сделки ориентированы на обеспечение функционирования его хозяйственной деятельности.

Таким образом, реализация гражданской правоспособности Банка России проявляется в следующих правовых возможностях, которые условно могут быть разделены на два вида. Во‑первых, это возможность заключения гражданско-правовых сделок, направленных на удовлетворение особого интереса Банка России, сформированного интересами его учредителя – Российской Федерации. Указанный интерес обусловлен реализацией нормативно установленных целей деятельности и государственных функций Банка России и формирует частноправовой интерес особого характера. В целях воплощения данного интереса конструируется воля Банка России как юридического лица. Во‑вторых, это правовая возможность заключения сделок, направленных на обеспечение функционирования Банка России как юридического лица, в основе которых лежит его собственный частный интерес.

Следует выделить еще одну особенность гражданской правоспособности Банка России. Она состоит в том, что объем гражданской правоспособности Банка России обладает динамическим характером. Это обусловлено тем, что в нормативном порядке может изменяться перечень лиц, с которыми Банк России вправе вступать в гражданские правоотношения. Например, в связи с принятием Федерального закона от 08.08.2024 № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О банках и банковской деятельности“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в отечественной банковской системе появились новые субъекты – иностранные банки, осуществляющие деятельность на территории Российской Федерации через свои филиалы [26].

Динамический характер гражданской правоспособности Банка России может также проявляться при изменении объема закрепленных за ним государственных функций и полномочий. В качестве примера следует привести наделение Банка России дополнительными функциями в сфере регулирования и надзора за финансовым рынком.

Дееспособность юридического лица реализуется через органы управления, приобретающие для него права и принимающие обязанности (п. 1 ст. 53 ГК РФ). В ее составе частноправовая доктрина выделяет сделкоспособность, способность самостоятельно осуществлять права и исполнять обязанности, а также деликтоспособность как возможность отвечать за гражданские правонарушения [11, с. 36–37].

Юридические лица, обладающие гражданской дееспособностью, реализуют ее в конкретных гражданских правоотношениях посредством юридических фактов на основании принципа автономии воли, то есть обладают свободой ее формирования в своих интересах (п. 1 ст. 2 ГК РФ). Однако в некоторых случаях автономия воли юридического лица может быть ограничена.

У Банка России данная особенность проявляется в том, что в ряде случаев он не только вправе, но и обязан вступать в гражданские правоотношения и совершать определенные сделки, выступая не по собственной инициативе, а во исполнение возложенных на него публично-правовых обязательств. В отдельных, прямо предусмотренных законом ситуациях волеобразование Банка России как юридического лица не осуществляется самостоятельно, а носит подчиненный характер. Так, все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения его функций, Банк России осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации (п. 11 ст. 4 Закона о Банке России), то есть закон прямо допускает совершение им сделок не по собственной инициативе. В том же императивном режиме на него возложены операции со средствами федерального и иных бюджетов, обслуживание государственного долга Российской Федерации и операции с золотовалютными резервами, в том числе на основании агентских соглашений (ст. 23 Закона о Банке России), а также передача финансовых сообщений Федеральному казначейству и его территориальным органам (ст. 46.1 Закона о Банке России).

Помимо этого, у Банка России как юридического лица отсутствуют участники, однако часть его органов управления, в частности Национальный финансовый совет (далее – НФС), имеет выраженный «прогосударственный» характер. Это, на взгляд автора, также свидетельствует о том, что фактическая реализация дееспособности Банка России в ряде случаев опосредуется волей его учредителя – Российской Федерации. Из этого следует вывод о том, что учредитель, а также иные органы государственной власти вправе в административном порядке понуждать его к вступлению в определенные гражданские правоотношения и к формированию их содержания в установленном законом направлении.

Наличие и реализация указанного правомочия обязывания связаны с понятием «правообязанности», использовавшимся в советской юридической литературе. Данный термин применялся как к неимущественным, так и к имущественным отношениям и прежде всего ассоциировался с использованием административных методов регулирования гражданских правоотношений в условиях советской экономики. В частности, применительно к деятельности юридических лиц можно указать, например, на обязанность пользования имуществом в установленном порядке [21, с. 166; 4, с. 35]. Обозначенные ранее примеры позволяют заключить, что для Банка России также характерно единство прав и обязанностей. Об этом свидетельствуют закрепленные в Законе о Банке России публично значимые цели его деятельности, а также делегированные государственные функции, которые и предопределяют необходимость вступления Банка России в гражданские правоотношения.

С реализацией автономии воли находится в непосредственной связи другой принцип гражданского права – свобода договора, содержание которого включает несколько элементов: свободу заключения или незаключения договора, свободу выбора контрагента, а также свободу определения условий договора (ст. 421 ГК РФ).

В этой связи следует отметить определенную степень ограничения принципа свободы договора применительно к Банку России. Так, в соответствии со ст. 46.1 Закона о Банке России он вправе оказывать возмездные услуги по передаче финансовых сообщений российским юридическим лицам на основании гражданско-правового договора. При этом порядок оказания указанных услуг устанавливается нормативно в Указании Банка России от 20.09.2019 № 5263-У «О порядке оказания Банком России услуг по передаче электронных сообщений по финансовым операциям российским юридическим лицам» [23].

Специфика целей деятельности мегарегулятора отражается, следовательно, и на его волеобразовании: автономным оно является главным образом при совершении сделок, обеспечивающих текущую деятельность Банка России как юридического лица, тогда как при вступлении в оборот ради публично значимых целей воля формируется под определяющим воздействием публичного интереса учредителя.

Обсуждение

Как было отмечено ранее, отдельным элементом дееспособности юридического лица выступает его деликтоспособность, понимаемая как способность нести гражданско-правовую ответственность (ст. 56 ГК РФ). Проблема юридической ответственности носит межотраслевой характер. В общем виде под юридической ответственностью понимают нормативно установленную обязанность субъекта права претерпевать неблагоприятные последствия совершенного правонарушения, а также меру государственного принуждения за правонарушение, связанную с возложением на виновное лицо лишений личного (в том числе организационного) либо имущественного характера [20, с. 518].

Привлечение участника оборота к ответственности предполагает признание за ним правосубъектности и имущественную обособленность. По общему правилу организация отвечает по обязательствам, включая деликтные, всем своим имуществом, а учредитель (собственник) по ее обязательствам не отвечает, равно как и она – по обязательствам учредителя (п. 1, 2 ст. 56 ГК РФ).

Из этого нормативного правила существует ряд исключений, обусловленных особенностями отдельных видов юридических лиц, к которым, в частности, относятся казенные предприятия, учреждения, религиозные организации (ст. 113, 123.21, 123.22, 123.23, 123.28 ГК РФ). В отечественном правопорядке рядом специальных особенностей в части имущественной ответственности обладают также организации, наделенные публичными полномочиями, – государственные компании, публично-правовые компании, государственные корпорации.

В отношении Банка России закон закрепляет, что государство не отвечает по его обязательствам, так же как Банк России не несет ответственности по обязательствам государства, за исключением случаев прямого принятия соответствующих обязательств либо установления иного порядка федеральным законом. Таким примером принятия государством на себя ответственности может служить предоставление государственной гарантии в соответствии со ст. 115 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае наступления указанных в гарантии условий и в пределах предусмотренной в ней суммы [3].

Уставный капитал и остальное имущество Банка России принадлежат учредителю – Российской Федерации. Поэтому его гражданско-правовую ответственность нельзя считать полной в классическом смысле ответственности юридического лица, отвечающего всем своим имуществом. К этому добавляется прямое исключение возможности признать Банк России несостоятельным (банкротом), что дополнительно подчеркивает особый характер его имущественной ответственности.

Е.А. Суханов справедливо замечает, что государство, использующее властные полномочия для искусственного ограждения имущества созданных им юридических лиц – по существу собственного имущества – от полной ответственности перед контрагентами и кредиторами, в том числе через исключение банкротства, должно принимать этот риск на себя и нести субсидиарную имущественную ответственность за действия формально самостоятельных, но контролируемых им участников оборота; именно такой подход, по мысли ученого, определяет гражданско-правовой статус конструкции юридического лица публичного права в континентально-европейских правопорядках [19, с. 7]. К таким видам государственных юридических лиц – несобственников относятся, в частности, унитарные предприятия, учреждения, публично-правовые компании.

Банк России обладает властными полномочиями и, исходя из характера своей деятельности как публичного субъекта, фактически имеет статус государственного органа. Как было отмечено ранее, ключевыми особенностями его статуса как субъекта гражданского права являются несамостоятельный характер волеобразования (ограничение принципа автономии воли), особый состав высшего органа управления – НФС, участие в гражданских правоотношениях на основании указаний уполномоченных государственных органов, ограниченный характер свободы договора, специальный режим имущества Банка России, а также отсутствие процедуры его несостоятельности (банкротства).

Совокупность указанных обстоятельств свидетельствует о наличии рисков нестабильности гражданских правоотношений, в которых Банк России участвует в качестве частноправового контрагента. В частности, в данном случае Банк России не огражден от рисков возникновения обязательств, обусловленных осуществлением возложенной на него государством и предусмотренной специальным законодательством деятельности.

Таким образом, представляется обоснованным предположение, что в случае неисполнения Банком России своих обязательств и невозможности удовлетворения требований кредиторов в полном объеме их права окажутся ущемленными, а сами кредиторы будут поставлены в неравное положение по сравнению с иными участниками гражданского оборота. Аналогичным образом указанные риски могут возникнуть в случае ликвидации Банка России, осуществляемой путем внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации.

В частноправовой доктрине одним из способов обеспечения стабильности и предсказуемости гражданских правоотношений с участием должника является институт субсидиарной ответственности, являющейся дополнительной к основной, целью которого выступает справедливое обеспечение прав кредиторов [10, с. 13]. Привлечение к субсидиарной ответственности по обязательствам Банка России обусловливается рядом признаков, характеризующих несамостоятельный характер его деятельности как частного субъекта.

В соответствии со ст. 399 ГК РФ предъявление требований к субсидиарному должнику допускается только после предъявления таких требований к основному должнику и получения от него отказа в их удовлетворении либо неполучения от него ответа в разумный срок. Помимо этого, не допускается предъявление требований к субсидиарному должнику при наличии у кредитора правовой возможности зачета встречного требования к основному должнику либо бесспорного взыскания средств с последнего. Иной порядок может быть установлен ГК РФ или иными законами.

Законодательству известны случаи возложения на публично-правовые образования ответственности за действия государственных юридических лиц – несобственников. Например, учредитель государственного или муниципального предприятия привлекается субсидиарно, если банкротство вызвано его действиями (п. 2 ст. 7 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [25]).

На взгляд автора, оптимальным представляется возложение субсидиарной ответственности по обязательствам Банка России на его учредителя по модели, сопоставимой с механизмом привлечения к ответственности в отношении государственных юридических лиц, не являющихся собственниками имущества. При этом применение общего порядка привлечения к субсидиарной ответственности, установленного в ст. 399 ГК РФ и предполагающего обращение к учредителю лишь после отказа Банка России в удовлетворении требований кредиторов либо неполучения от него ответа в разумный срок, объективно возлагало бы на учредителя дополнительное обременение.

Соответственно, условиями привлечения учредителя должны стать, во‑первых, подтверждение требований кредиторов в установленном законом порядке и, во‑вторых, констатация недостаточности имущества Банка России для их удовлетворения. Обязательным условием следует признать и отсутствие иных правовых механизмов удовлетворения требований – упомянутой государственной гарантии либо зачета встречных требований кредитора. Для закрепления такой ответственности необходимо внести изменения в абз. 2 ст. 2 Закона о Банке России.

Вместе с тем, учитывая особое положение Банка России и возложение на него отдельных государственных функций и полномочий, представляется необходимым на нормативном уровне закрепить перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание по его долгам. Такой подход позволил бы сбалансировать интересы кредиторов Банка России и публичные интересы, связанные с обеспечением устойчивости финансовой системы и непрерывности деятельности Банка России.

Критерием отнесения имущества Банка России к перечню, защищенному от обращения взыскания, целесообразно признать прежде всего его функциональное значение для осуществления делегированных публичных полномочий Банка России. К нему следует отнести переданные Банку России золотовалютные резервы: как справедливо отмечает Н.А. Поветкина, они составляют основу финансовой устойчивости и суверенитета Российской Федерации, обладают особым правовым режимом и выполняют защитную, компенсационную и стабилизирующую функции [16, с. 37].

С учетом изложенного предлагается дополнить ст. 2 Закона о Банке России положением следующего содержания: «Банк России отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением имущества, на которое не может быть обращено взыскание в соответствии с настоящим Федеральным законом или иными федеральными законами».

Заключение

Анализ позволяет заключить, что гражданская правосубъектность Банка России образует единство правоспособности и дееспособности. Правоспособность мегарегулятора следует квалифицировать как специальную: он выступает публичным субъектом, наделенным государственно-властными полномочиями и преследующим прежде всего публичные цели.

Специальная гражданская правоспособность Банка России определяется возложенными на него публичными функциями, а не целями деятельности, что отличает ее от правоспособности иных юридических лиц. К иным особенностям гражданской правоспособности Банка России относятся нормативный характер ее установления и динамичность содержания. Ограничение гражданской правоспособности Банка России осуществляется в законодательстве путем общего запрета на осуществление торговой и производственной деятельности, а также путем запрета на совершение операций с недвижимостью, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Дееспособность Банка России как юридического лица в смысле гражданского законодательства является полной, однако реализация принадлежащих ему гражданских прав осуществляется в условиях установленных законом публично-правовых ограничений.

В случаях, прямо предусмотренных законом, Банк России обязан исполнять поручения Правительства Российской Федерации, а также заключать отдельные виды гражданско-правовых договоров, что исключает возможность свободного усмотрения Банка России при принятии решения о вступлении в соответствующие правоотношения и свидетельствует об особом, императивно обусловленном режиме осуществления его гражданских прав.

С учетом особого режима имущества Банка России, изменчивого характера его правоспособности и ограниченной самостоятельности как субъекта гражданского права возникает потребность в обеспечении баланса между публичными и частными интересами. Такой баланс может быть установлен путем введения субсидиарной ответственности учредителя – Российской Федерации по гражданско-правовым обязательствам Банка России при наличии ряда условий, включающих подтверждение в установленном порядке факта неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, а также отсутствие у Банка России необходимого имущества и иных механизмов их исполнения. Цель введения субсидиарной ответственности состоит в обеспечении стабильности гражданского оборота посредством восстановления имущественного положения кредиторов.

Под субсидиарной ответственностью по обязательствам Банка России понимается дополнительная ответственность Российской Федерации, наступающая при неудовлетворении требований кредиторов ввиду недостаточности имущества мегарегулятора, за вычетом имущества, на которое не может быть обращено взыскание. Ее акцессорность выражается в невозможности предъявить требование к Российской Федерации при наличии иных механизмов удовлетворения – зачета либо реализации государственной гарантии.