Государственный контроль в сфере высшего образования как публично-правовая гарантия реализации права на образование

Конституционное право на образование относится к числу основных социальных прав человека и гражданина. В соответствии с частью 1 статьи 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование, а государством гарантируется, в частности, на конкурсной основе бесплатность высшего образования в государственных или муниципальных образовательных организациях. Реализация этого права предполагает не только формальное наличие образовательных программ и возможность поступления в образовательную организацию, но и существование устойчивой системы публичных гарантий, обеспечивающих законность образовательной деятельности и защиту обучающегося [1].

Одним из таких механизмов выступает государственный контроль (надзор) в сфере образования. В Федеральном законе № 273-ФЗ государственная регламентация образовательной деятельности включает лицензирование, государственную аккредитацию и государственный контроль (надзор). Тем самым законодатель связывает допуск образовательной организации к деятельности, подтверждение соответствия установленным требованиям и последующий контроль в единую систему публично-правового регулирования [2].

Для сферы высшего образования значение государственного контроля является особенно существенным. Высшее образование связано с длительным образовательным процессом, государственной аккредитацией программ, реализацией федеральных государственных образовательных стандартов, выдачей документов об образовании, использованием бюджетных средств и предоставлением обучающимся значительного объема публично значимых услуг. Нарушение требований в этой сфере способно повлечь последствия, выходящие за пределы отношений между образовательной организацией и государственным органом: обучающийся может столкнуться с невозможностью продолжить обучение, получить предусмотренный программой результат, пройти аттестацию либо воспользоваться установленными законом гарантиями.

В этой связи целью настоящего исследования является определение места и значения государственного контроля в механизме реализации права на высшее образование, а также формулирование предложений по совершенствованию контрольной деятельности с учетом интересов обучающихся. Методологическую основу исследования составили формально-юридический, системный, структурно-функциональный и сравнительно-правовой методы.

Государственный контроль в сфере образования необходимо рассматривать как часть более широкого публично-правового механизма реализации права на образование. Такой механизм включает нормативное закрепление права, установление обязанностей государства и образовательных организаций, процедуры предоставления образовательных услуг, механизмы контроля и надзора, а также способы защиты и восстановления нарушенных прав. Следовательно, контроль не является самостоятельной целью публичного управления: его значение определяется теми общественными ценностями, которые посредством контрольной деятельности охраняются.

Статья 90 Федерального закона № 273-ФЗ устанавливает, что государственная регламентация образовательной деятельности направлена на установление единых требований осуществления образовательной деятельности и процедур, связанных с установлением и проверкой соблюдения таких требований. В состав государственной регламентации включены лицензирование, государственная аккредитация и государственный контроль (надзор) [2]. Из этого следует, что контрольная функция государства непосредственно связана с обеспечением законности образовательной деятельности.

Статья 93 Федерального закона № 273-ФЗ определяет предмет федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования через соблюдение обязательных требований законодательства об образовании, включая лицензионные требования, требования федеральных государственных образовательных стандартов и требования к выполнению аккредитационных показателей. Закон также предусматривает контроль соблюдения требований доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры и предоставляемых услуг [3]. Таким образом, законодатель уже связывает контроль не только с организационными параметрами деятельности вуза, но и с условиями фактической доступности образования.

Показательно, что современное регулирование контроля построено с учетом положений Федерального закона № 248-ФЗ. Данный закон закрепляет общие принципы государственного контроля, включая законность, предупреждение нарушений, защиту охраняемых законом ценностей и соразмерность вмешательства государства. Для образовательной сферы это имеет особое значение, поскольку контрольная процедура сама по себе не должна создавать необоснованные препятствия для нормальной деятельности образовательной организации и одновременно должна быть способна выявлять нарушения, затрагивающие права обучающихся [4].

Следовательно, контроль в сфере высшего образования следует определять как осуществляемую уполномоченными публичными субъектами деятельность по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований образовательного законодательства, направленную в конечном счете на обеспечение законности образовательной деятельности, качества и доступности образования и защиту прав участников образовательных отношений.

Связь государственного контроля с правом на образование наиболее отчетливо проявляется в тех случаях, когда нарушение обязательных требований непосредственно отражается на положении обучающегося. Например, несоблюдение образовательной организацией требований к реализации образовательной программы может повлечь сокращение предусмотренного учебного содержания; нарушение требований к проведению промежуточной или государственной итоговой аттестации может затронуть возможность подтверждения освоения образовательной программы; ненадлежащее обеспечение специальных условий способно ограничить доступ к образованию обучающихся с инвалидностью.

При этом традиционная модель контроля зачастую ориентируется на деятельность организации как контролируемого лица. С позиции реализации конституционного права необходимо дополнить этот подход правозащитным критерием: при оценке выявленного нарушения следует устанавливать, затронуло ли оно права конкретных обучающихся, каким образом это произошло и какие меры необходимы для восстановления их положения. Иначе контрольное производство может завершиться фиксацией нарушения и применением санкции, тогда как индивидуальное образовательное право останется фактически невосстановленным.

Федеральный закон № 273-ФЗ предусматривает специальное регулирование последствий выявления нарушений. Согласно статье 93.1 в случае выявления нарушения требований законодательства об образовании контрольный орган выдает организации, допустившей нарушение, предписание об устранении выявленного нарушения [5]. Для публично-правового механизма реализации права на образование принципиально важно, чтобы устранение нарушения понималось не только как приведение локальных документов или организационных процедур в соответствие с законом, но и как устранение последствий нарушения для обучающихся.

Представляется целесообразным закрепить в нормативном регулировании более четкую связь между предметом контрольного мероприятия и восстановлением образовательных прав. Если нарушение повлекло незаконное лишение обучающегося возможности пройти аттестацию, получить образовательный ресурс, воспользоваться предусмотренной формой обучения или реализовать иное право, предписание должно содержать конкретный порядок восстановления соответствующей возможности. Такая конструкция позволила бы сделать контроль не только карательным или пресекательным, но и восстановительным.

Особое значение имеет принцип доступности образования. Статья 43 Конституции Российской Федерации устанавливает общую гарантию права на образование, а Федеральный закон № 273-ФЗ конкретизирует требования к доступности образовательной среды. В 2026 году Минпросвещения России утвердило перечень нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается в рамках федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования. В перечень включено значительное число положений Федерального закона № 273-ФЗ, затрагивающих организацию образовательного процесса, права обучающихся, требования к образовательным программам и условиям их реализации [6].

Государственная аккредитация и государственный контроль выполняют различные, но взаимосвязанные функции. Аккредитация направлена на подтверждение соответствия образовательной деятельности установленным требованиям и показателям, тогда как контроль обеспечивает проверку соблюдения обязательных требований в процессе деятельности организации. В совокупности они формируют механизм публичной гарантии того, что образовательная организация осуществляет деятельность в пределах установленных законом параметров.

Для реализации права на высшее образование принципиально важно различать качество образования как результат образовательной деятельности и качество условий ее осуществления. Контроль не должен подменять собой академическую автономию университета, однако государство вправе устанавливать минимальные обязательные требования, нарушение которых создает угрозу правам обучающихся. Именно на этом уровне проходит граница между допустимым публичным контролем и вмешательством в вопросы, относящиеся к профессиональной самостоятельности образовательной организации.

Проблема приобретает дополнительную сложность в условиях цифровой трансформации. Современный вуз использует электронные информационно-образовательные среды, государственные информационные системы, электронный документооборот, системы идентификации и различные цифровые сервисы. Соответственно, соблюдение образовательного законодательства все чаще зависит не только от действий преподавателя или администрации, но и от корректности функционирования информационной инфраструктуры.

Положение о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере образования, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2021 г. № 997, определяет порядок организации и осуществления федерального государственного контроля. Контроль осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и уполномоченные органы субъектов Российской Федерации [7]. В условиях цифровизации предмет контрольной деятельности объективно расширяется: оценке подлежат не только документы и помещения, но и информационные процессы, цифровые записи и иные данные, имеющие значение для проверки соблюдения обязательных требований.

В этой связи представляется необходимым сформировать единый подход к оценке цифровых элементов образовательной деятельности. Если цифровая система непосредственно влияет на зачисление, учет результатов обучения, проведение аттестации, предоставление образовательных материалов или формирование юридически значимых документов, ее функционирование должно рассматриваться как часть условий реализации права на образование. Технический характер соответствующего решения не должен исключать его из предмета публичного контроля, если последствия его работы затрагивают права обучающихся.

Современное законодательство о государственном контроле ориентировано не только на выявление уже совершенных нарушений, но и на их предупреждение. Для сферы высшего образования профилактическая составляющая имеет особое значение, поскольку многие нарушения способны причинить обучающемуся ущерб до того момента, когда контрольный орган получит возможность провести проверку. Например, ненадлежащее информирование о порядке обучения, нарушение сроков совершения образовательных процедур или некорректная организация цифрового взаимодействия могут привести к пропуску обучающимся юридически значимого срока.

Профилактика должна быть ориентирована не только на контролируемую организацию, но и на предотвращение нарушения прав конкретных участников образовательных отношений. Поэтому перспективным представляется развитие форм профилактического взаимодействия, при которых образовательной организации предоставляются разъяснения относительно требований законодательства, а также рекомендации по устранению выявленных условий, способных привести к нарушению прав обучающихся.

Такой подход соответствует природе публичного контроля в социальной сфере. Государство заинтересовано не столько в увеличении количества выявленных нарушений, сколько в устойчивом соблюдении обязательных требований. Для образовательных организаций профилактика позволяет заранее устранить недостатки, а для обучающихся снижает вероятность наступления негативных последствий. В результате контроль приобретает превентивную функцию и становится частью системы обеспечения права на образование.

Цифровая трансформация образования изменяет и формы государственного контроля. Значительный объем информации об образовательной деятельности уже существует в электронном виде. Контрольный орган может использовать сведения информационных систем, официальных сайтов образовательных организаций, электронных баз и иных цифровых источников. Статья 93 Федерального закона № 273-ФЗ прямо предусматривает возможность истребования информационных баз, банков данных и иных носителей информации с предоставлением доступа к ним, если такие сведения необходимы для оценки соблюдения обязательных требований [3].

Одновременно расширение цифровых возможностей контроля создает дополнительные требования к законности обработки информации. Контрольный орган должен иметь нормативное основание для получения конкретных данных, соблюдать ограничения в сфере персональных данных и обеспечивать информационную безопасность. Для обучающегося принципиально важно, чтобы цифровизация контроля не превращалась в неограниченное накопление сведений о его образовательной деятельности.

Представляется необходимым закрепить принцип функциональной достаточности контрольных данных: государственный орган должен получать только тот объем информации, который объективно необходим для решения конкретной контрольной задачи. Доступ к сведениям должен быть связан с предметом контрольного мероприятия, фиксироваться в информационной системе и обеспечивать возможность последующей проверки законности действий должностных лиц.

Еще одна проблема связана с использованием автоматизированных инструментов анализа данных. Если алгоритм выявляет несоответствие или формирует сигнал о возможном нарушении, такой результат не должен автоматически рассматриваться как окончательное юридически значимое решение. Необходима возможность проверки исходных данных, установления обстоятельств конкретного случая и, при необходимости, участия должностного лица, способного оценить правовое значение выявленного обстоятельства. Это особенно важно в образовательной сфере, где формально одинаковая ситуация может иметь различные последствия для разных обучающихся.

Проведенный анализ позволяет выделить несколько направлений совершенствования государственного контроля в сфере высшего образования. Первым является нормативное закрепление правозащитной направленности контроля. Предмет контрольной деятельности должен рассматриваться не только через соблюдение требований организацией, но и через обеспечение установленных законом прав обучающихся.

Вторым направлением является развитие восстановительной составляющей контрольных предписаний. Если нарушение затронуло образовательные права конкретных лиц, в предписании целесообразно устанавливать обязанность образовательной организации устранить не только формальное нарушение, но и его последствия. Это может включать восстановление доступа к образовательному ресурсу, предоставление дополнительного срока, повторное проведение аттестационной процедуры или иное действие, необходимое для восстановления положения обучающегося.

Третьим направлением является формирование единых требований к контролю цифровой образовательной среды. В законодательстве целесообразно определить минимальные требования к надежности информационных систем, регистрации юридически значимых действий, фиксации технических сбоев и восстановлению доступа обучающегося к цифровым образовательным сервисам. Техническая неисправность системы, находящейся под контролем образовательной организации, не должна автоматически ухудшать правовое положение обучающегося.

Четвертым направлением является повышение прозрачности контрольных процедур. Образовательная организация и обучающийся должны иметь возможность понимать, какие обязательные требования проверяются, какие данные используются, по каким основаниям принято решение и каким способом возможно его обжалование. Такая прозрачность особенно важна при цифровом контроле, поскольку сложность информационной системы не должна становиться препятствием для реализации процессуальных прав участников образовательных отношений.

Пятым направлением является развитие профилактического контроля. До применения мер реагирования необходимо, когда характер нарушения это позволяет, обеспечить образовательной организации возможность устранить недостатки. Одновременно для грубых нарушений, непосредственно создающих угрозу правам обучающихся, должны сохраняться эффективные пресекательные механизмы. Таким образом, контрольная система должна сочетать профилактику, выявление, пресечение и восстановление.

Государственный контроль (надзор) в сфере высшего образования представляет собой не только инструмент государственного управления образовательными организациями, но и элемент публично-правового механизма реализации конституционного права на образование. Его значение определяется способностью государства обеспечить соблюдение обязательных требований, которые создают необходимые условия для получения образования, подтверждения результатов обучения и защиты прав обучающихся.

Современное законодательство уже содержит значительный набор средств государственного воздействия: лицензирование, государственную аккредитацию, федеральный государственный контроль, профилактические мероприятия, предписания и иные меры реагирования. Вместе с тем анализ показывает необходимость более последовательного соединения контрольной функции с задачей восстановления нарушенного образовательного права. Сам факт привлечения образовательной организации к ответственности не всегда означает восстановление положения обучающегося.

В условиях цифровой трансформации содержание государственного контроля закономерно расширяется. Цифровые информационные системы становятся частью механизма реализации образовательного права, поэтому их надежность, законность обработки данных и корректность юридически значимых операций должны учитываться при оценке соблюдения обязательных требований. При этом цифровизация контроля должна сопровождаться гарантиями прозрачности, минимизации обрабатываемых данных и возможности проверки автоматизированных результатов.

Таким образом, перспективная модель контроля в сфере высшего образования должна сочетать законность, профилактику, соразмерность государственного вмешательства, защиту обучающихся и восстановление нарушенных прав. Такой подход позволяет рассматривать государственный контроль не как внешнее ограничение деятельности университета, а как необходимый элемент публичной гарантии права каждого на образование.