Государственное регулирование системы высшего образования в контексте противодействия легализации преступных доходов: правовой и криминологический анализ

Введение

Система высшего образования Российской Федерации представляет собой одну из ключевых сфер публично-правового регулирования, поскольку её функционирование связано не только с реализацией конституционного права граждан на образование, но и с использованием значительных бюджетных и внебюджетных средств. Масштаб вовлечённых в образовательную деятельность финансовых ресурсов, включая гранты, целевые программы и платные услуги, формирует предпосылки для злоупотреблений, что обусловливает необходимость усиления мер государственного контроля и противодействия легализации преступных доходов. Как отмечает К. Д. Валов, эффективность государственного регулирования в современной России определяется способностью органов власти обеспечивать баланс между свободой экономической деятельности и надлежащим контролем за её законностью, что в равной мере применимо и к сфере образования [1].

В соответствии со статьёй 43 Конституции Российской Федерации, каждый имеет право на образование, а федеральные государственные образовательные стандарты гарантируют его доступность и качество. Правовое регулирование в данной области реализуется прежде всего посредством Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 273- ФЗ»). В статьях 5 и 6 данного акта установлены обязанности государства по обеспечению прозрачности деятельности образовательных организаций и их финансовой отчётности. Однако анализ правоприменительной практики показывает, что механизмы реализации этих норм не всегда достаточны для выявления схем, связанных с легализацией преступных доходов, поступающих через образовательные учреждения в форме целевых взносов, пожертвований или оплаты образовательных услуг.

Материалы и методы исследований По данным Счётной палаты Российской Федерации, в 2023 году в ходе контрольных мероприятий в сфере образования выявлено финансовых нарушений на сумму свыше 6,8 млрд рублей, из которых значительная часть приходилась на вузы, осуществляющие внебюджетную деятельность [3]. Указанные данные подтверждают, что система внутреннего контроля в образовательных учреждениях зачастую носит формальный характер. При этом положения статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ, регламентирующие государственный контроль (надзор) в сфере образования, во многом дублируют общие нормы Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 248-ФЗ»), но не учитывают специфики финансовых рисков, связанных с возможной легализацией доходов преступного происхождения [7].

Согласно статье 2 Федерального закона № 248-ФЗ, государственный контроль представляет собой деятельность уполномоченных органов, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований. При этом в части 2 статьи 10 закона указано, что контрольные мероприятия могут проводиться в дистанционной форме с использованием государственных информационных систем. Однако на практике Министерство науки и высшего образования Российской Федерации и подведомственные структуры применяют эти положения преимущественно при проверках учебно-методических аспектов, не распространяя их в достаточной мере на финансово-экономическую деятельность вузов. Таким образом, нормативное регулирование нуждается в уточнении, предусматривающем возможность автоматизированного обмена данными между вузами, Федеральным казначейством и Росфинмониторингом для целей предупреждения правонарушений, связанных с отмыванием денежных средств.

Криминологический аспект проблемы, как справедливо подчёркивает О. В. Харченко, заключается в том, что легализация преступных доходов проникает во все сферы, где происходит обращение значительных финансовых потоков при относительно низком уровне прозрачности [2]. Применительно к высшему образованию это выражается в использовании образовательных организаций для «обеления» денежных средств через оплату обучения, участие в целевых фон- 1 дах, заключение фиктивных договоров о научных исследованиях и оказание образовательных услуг юридическим лицам. Действующий Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма» от 07.08.2001 № 115-ФЗ (далее – «Федеральный закон № 115-ФЗ») в статье 7 возлагает на организации, осуществляющие операции с денежными средствами, обязанность идентифицировать клиентов и сообщать о подозрительных операциях. Однако образовательные учреждения формально не включены в перечень организаций, обязанных к финансовому мониторингу, что создаёт правовой пробел [6]. Данный пробел позволяет вузам, особенно имеющим значительный объём внебюджетных поступлений, осуществлять финансовые операции без должного контроля со стороны Росфинмониторинга. Существующее регулирование ограничивается требованиями бюджетного законодательства и ведомственных актов, например Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2020 № 1228 «О государственном контроле (надзоре) в сфере образования». Указанный подзаконный акт конкретизирует формы проверок и порядок взаимодействия органов контроля с образовательными организациями, но не содержит механизмов финансового анализа, направленных на выявление признаков легализации преступных доходов. Следовательно, необходимо нормативное дополнение, предусматривающее проведение целевых проверок вузов по финансово-экономическим основаниям.

Анализируя положения статей 98–101 Федерального закона № 273-ФЗ, можно отметить отсутствие конкретного указания на обязанность образовательных организаций осуществлять внутренний финансовый контроль, направленный на выявление подозрительных операций. Вместе с тем, в части 3 статьи 101 установлено, что органы исполнительной власти вправе утверждать порядок внутреннего контроля. На основании этой нормы Министерство науки и высшего образования Российской Федерации могло бы издать ведомственный акт, определяющий процедуры взаимодействия бухгалтерских подразделений вузов с Росфинмониторингом, что способствовало бы повышению прозрачности финансовых потоков [5].

По данным Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, объём внебюджетных доходов вузов в 2022 году составил около 390 млрд рублей, что эквивалентно почти 35% от общего объёма финансирования системы высшего образования [4]. При этом значительная часть этих средств поступает от физических и юридических лиц в виде платы за обучение и научные услуги. Отсутствие специальных механизмов финансового мониторинга создаёт угрозу вовлечения образовательных учреждений в схемы легализации преступных доходов, включая перевод средств через аффилированные структуры, фиктивные гранты или целевые фонды. В условиях цифровизации финансовых операций необходимость интеграции образовательных организаций в систему мониторинга Росфинмониторинга становится объективной.

Результаты и обсуждения

Рассматривая прогнозы развития, можно отметить, что в рамках Приоритет-2030 объём грантового финансирования университетов существенно вырос — например, базовая часть гранта в 2023 году составила 13,48 млрд руб., в 2024 году — 17,98 млрд руб. [5] Это положительный показатель, свидетельствующий о возможности расширения материальной базы вузов-участников. Тем не менее, рост финансирования не автоматом меняет правовые гарантии доступа или качество: ключевым остаётся механизм распределения бюджетных мест и региональных квот. В этом контексте особое внимание следует уделить вопросам, связанным с подготовкой кадров для цифровой экономики и технологической трансформацией. Программа Приоритет -2030 предусматривает создание более 900 образовательных программ бакалавриата, более 600 программ магистратуры, а также свыше 1300 сетевых программ в вузах-участниках, включая цифровые кафедры, по данным отчётности за 2024 год. [6] Это создаёт предпосылки для расширения образовательного предложения, что может повысить реализацию права на высшее образование. Но с юридической точки зрения остаётся нерешённым вопрос обеспечения равного доступа к таким программам, особенно для обучающихся из регионов с менее развитой инфраструктурой. Также правовой анализ указывает на необходимость уделить внимание механизмам контроля за реализацией программ и отчётности.

Согласно приказам Минобрнауки (№ 431, № 432, № 433 от 31.05.2021) и положениям программы, университеты-участники обязаны отчитываться, и могут быть исключены при невыполнении. Это инструмент стимулирования качества, но с правовой точки зрения создаёт риск для устойчивости права на высшее образование для студентов университета-участника, если он исключён и бюджетные места сокращаются - таким образом право может быть ограничено не по инициативе обучающегося, а по внешнему решению. Это выявляет слабую нормативную защиту обучающихся в таких ситуациях.

Исходя из вышеизложенного, обобщим ситуацию следующим образом. Право на высшее образование в РФ юридически закреплено как социальное право, бесплатное (на конкурсной основе) при первом высшем образовании, и направлено на удовлетворение личных и общественных потребностей (Закон 273-ФЗ, ст. 5 и ст. 69) [5]. При этом практическая его реализация дополняется программой Приоритет-2030, направленной на повышение качества, доступности и конкурентоспособности университетов. Статистическая информация (свыше 4 млн обучающихся, прирост более 200 тыс. студентов в вузах-участниках программы) показывает динамику положительного развития, однако также выявляет сохраняющиеся правовые и фактические барьеры. В частности, конкурсность и ограниченность бюджетных мест, региональные диспропорции, отсутствие чёткого нормативного закрепления доступа к программам программы для всех абитуриентов — создают риск неполной реализации права. Именно поэтому следует прогнозировать, что без усиления нормативного регулирования и расширения мер поддержки право на высшее образование будет реализовываться неравномерно, преимущественно в вузах-лидерах и регионах с развитой инфраструктурой, тогда как в отдалённых субъектах доступ останется ограниченным.

Вместе с тем, прогнозируемые перспективы позволяют видеть, что при условии корректного правового обеспечения и равномерного распределения ресурсов до 2030 года возможно значительное улучшение ситуации: увеличение доли бюджетных мест, расширение сетевых программ, усиление цифрового доступа к образованию, интеграция региональных вузов в программу.

Программа Приоритет-2030 уже показала, что может обеспечить ускоренное развитие — но основным вопросом остаётся правовая гарантия доступа и равенства.

В части конкретных предложений по изменению проблемной ситуации можно рекомендовать следующее. Во-первых, внести поправку в Закон 273-ФЗ, которая бы закрепила право на получение бюджетного места в высшем образовании не только на конкурсной основе, но с обязательным учётом территориального аспекта, устанавливая минимальную квоту для абитуриентов из отдалённых и малых субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, доработать подзаконные акты программы Приоритет-2030 (приказы Минобрнауки № 431, № 432, № 433) путём введения «предохранительного» механизма: если университет-участник будет исключён из программы за недостижение целей, обучающиеся на первом курсе не теряют бюджетные места и могут завершить обучение на тех же условиях. В-третьих, ввести обязательный нормативный отчёт по доступности вузов-участников программы для студентов регионов и категорий граждан, ограничивающих участие (например, по социально-экономическому положению), с публикацией этих данных и соответствующим корректирующим финансированием [9].

В-четвёртых, расширить финансовую поддержку инфраструктуры региональных вузов-участников программы Приоритет-2030, предусматривая стимулирующие гранты на создание цифровых образовательных платформ и сетевого обучения, что позволит компенсировать инфраструктурные недостатки и повысит доступность. Эти меры позволят повысить уровень реализации права на высшее образование в России, обеспечить равномерный доступ и продвинуть цели программы Приоритет-2030. Правовая неопределённость проявляется и в вопросе ответственности должностных лиц вузов за непринятие мер по предотвращению финансовых нарушений. Статья 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает ответственность за нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов [10]. Однако эта норма применима лишь к организациям, прямо включённым в перечень субъектов финансового мониторинга в соответствии со статьёй 5 Федерального закона № 115-ФЗ, к которым образовательные учреждения не относятся. Таким образом, складывается ситуация, при которой значительный объём финансовых операций вузов оказывается вне сферы административного надзора в части финансовой прозрачности.

С криминологической точки зрения данное обстоятельство создаёт предпосылки для возникновения устойчивых коррупционных практик. Как показывает анализ материалов следственной и судебной практики, значительная часть выявляемых преступлений в вузовской среде связана с хищением бюджетных средств и злоупотреблением при заключении договоров на оказание платных образовательных услуг [8]. Отсутствие интегрированных механизмов взаимодействия образовательных организаций с финансовыми структурами и контролирующими органами делает выявление подобных преступлений затруднительным.

Проблема противодействия легализации преступных доходов в системе высшего образования имеет и международное измерение. Согласно рекомендациям Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), государ- 1 ства-участники обязаны обеспечивать прозрачность операций всех организаций, которые потенциально могут быть использованы для отмывания средств. В этом контексте представляется целесообразным рассмотреть вопрос о внесении изменений в Федеральный закон № 115-ФЗ, предусматривающих включение образовательных организаций, осуществляющих внебюджетную деятельность в значительных объёмах, в перечень субъектов, обязанных к финансовому мониторингу.

Важным направлением государственного регулирования должно стать развитие цифровых инструментов контроля. Статья 19 Федерального закона № 248-ФЗ предусматривает возможность применения риск-ориентированного подхода при планировании проверок, что позволяет учитывать категорию риска проверяемого субъекта. Для вузов, осуществляющих крупные финансовые операции, целесообразно установить высокий уровень риска и предусмотреть более частые проверки с привлечением специалистов Росфинмониторинга и Счётной палаты.

В дополнение к законодательным мерам необходимо совершенствование ведомственного регулирования. Министерство науки и высшего образования Российской Федерации должно разработать порядок обязательного внутреннего финансового мониторинга, основанный на принципах идентификации источников поступлений и отслеживания направлений расходов. Такой порядок мог бы стать подзаконным актом, изданным во исполнение статьи 101 Федерального закона № 273-ФЗ [5].

Значение правового регулирования в данной сфере состоит не только в предупреждении экономических преступлений, но и в укреплении доверия общества к институту высшего образования. Финансовая прозрачность вузов способствует реализации принципов академической добросовестности и снижает коррупционные риски. Развитие антикриминологической функции образовательного законодательства должно рассматриваться как элемент общей системы противодействия легализации преступных доходов, что требует межведомственного взаимодействия органов финансового контроля, прокуратуры и образовательных организаций.

Выводы

Подводя итоги, следует отметить, что действующее законодательство содержит базовые предпосылки для государственного регулирования финансовой деятельности в вузах, однако не в полной мере учитывает криминологические риски, связанные с отмыванием средств. Целесообразно:

1. внести изменения в Федеральный закон № 115-ФЗ, дополнив перечень субъектов финансового мониторинга образовательными организациями, осуществляющими значительную внебюджетную деятельность; 2. разработать ведомственный акт Министерства науки и высшего образования, устанавливающий обязательный внутренний финансовый контроль в вузах; 3. усовершенствовать применение Федерального закона № 248-ФЗ в части дистанционных проверок финансово-экономической деятельности образовательных учреждений; 4. расширить полномочия Росфинмониторинга по анализу финансовых потоков в сфере образования; 5. внедрить цифровую платформу обмена информацией между вузами, Федеральным казначейством и контролирующими органами.

Реализация указанных предложений позволит повысить прозрачность финансовых операций в высшей школе, усилить профилактику преступлений в сфере экономической деятельности и укрепить доверие к государственной политике в области образования, обеспечивая её соответствие принципам законности и финансовой добросовестности.