Государственно — частное партнерство: проблемы теории, методологии, практики

• ФЕДЧЕНКО И.Ю.mail@law-books.ru

Государственно - частное партнерство (далее ГЧП) – это различные формы взаимодействия государства и общественных образований, включающие в себя теоретические и практические положения, направленные на взаимодействие государства и бизнеса при реализации проектов в формате ГЧП. Данный формат описывает формы, модели и актуальную проблематику, возникающие в ходе этого взаимодействия. Опорным институтом развития ГЧП в России, обязательным участником партнёрства выступает ВЭБ РФ и входящий в его периметр национальный центр ГЧП. Сама необходимость использования ГЧП в целях и интересах общества, ставит задачи по теоретической классификации видов ГЧП, совершенствованию методологии, правовому регулированию и закреплению используемых видов ГЧП на практике. Следует выработать единый подход для использования данного механизма взаимоотношений между органами публичной власти и частными структурами (бизнес-инвесторами). Формы ГЧП достаточно полиморфны и встречаются достаточно часто в различных соотношениях. В современной России, как и во многих странах мира, наблюдается устойчивая тенденция к укреплению связей между государственным сектором и частным предпринимательством. Это сотрудничество направлено на совместное решение актуальных социально-экономических проблем, стоящих перед обществом. Взаимодействие охватывает широкий спектр областей, включая научные исследования, развитие культуры, политическую сферу, образовательные инициативы и другие важные направления. Данный тренд отражает стремление к более эффективному использованию ресурсов и экспертизы обеих сторон для достижения общих целей и улучшения качества жизни населения. Можно выделить следующие основные характеристики ГЧП: • государство и частный бизнес являются сторонами ГЧП; • сотрудничество сторон закрепляется договорными обязательствами • сотрудничество имеет равноправный характер • ГЧП применяется для решения общественных социально-значимых задач. • ГЧП в целом нацелено на долгосрочное развитие экономической и социальной структуры. • При реализации проектов в формате ГЧП ресурсы и вклады сторон суммируются для достижения цели. • финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях ГЧП подразумевает, что государство создаёт условия для бизнеса в реализации общественно-значимых проектов. При реализации проектов ГЧП задача бизнеса – долгосрочное стабильное получение и увеличение прибыли, повышение репутации на рынке. Вклад бизнеса в проект ГЧП это инвестиции, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству к применению инновационных технологий. Со стороны государства цель ГЧП – рост объёмов и улучшение качества предоставляемых обществу услуг и рациональное управление государственной собственностью. Вклад в проекты ГЧП со стороны государства включает в себя формирование необходимой институциональной среды, создание соответствующей законодательной базы и инфраструктуры, функционирование партнёрства, государственные гарантии и государственные инвестиции. 10.24412/2076-1503-2025-3-115-120 Для реализации программ ГЧП необходимо соблюдение следующих условий: • разрешение/согласие органов власти, • нормативно-правовая база, регулирующая отношения сторон. • Проекты, требующие значительные первоначальные капиталовложения и имеющие требования к долгосрочному обслуживанию на протяжении всего жизненного цикла. • сходные по размеру проекты для сравнения расходов с затратами на организацию государственных закупок. • постоянно гарантированное появление проектов, способных заинтересовать частные компании создавать технологические, инвестиционные и финансовые возможности. • Институциональные возможности для управления как всей программой ГЧП, так и отдельными проектами

Ключевые слова: государственное управление, органы государственной власти, органы публичной власти, органы местного самоуправления, государственно-частное партнёрство, управленческая деятельность, муниципальные услуги, долгосрочное планирование, бизнес-инвестиции, распределение рисков, финансовые возможности, управление, политическая воля, публично-правовое регулирование, финансовые риски, затраты, окупаемость

Введение:

Российское законодательство в сфере ГЧП развивается в трёх основных направлениях:

1. Закон о ГЧП N 224-ФЗ от 13 июля 2015 г., № 296-ФЗ от 10.07.2023 2. Концессионное законодательство N 115- ФЗ от 21.07.2005 3. Региональное законодательство, которое включает в себя правовые акты региональных органов власти всех 85 субъектов РФ.

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно отнести:

• любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса • государственные контракты • арендные отношения • финансовая аренда (лизинг) • государственно-частные предприятия • соглашения о разделе продукции (СРП) • концессионные соглашения Исследование:

Основная область применения ГЧП в миреэто создание инфраструктурных и транспортных объектов. Очень большую долю занимают проекты ЖКХ, IT-инфраструктуры, социальной сферы, однако в настоящее время наблюдается некоторое расширение отраслей, в которых государственно-частное партнёрство рассматривается как путь развития с привлечением частных бизнес-структур.

Исследования в сфере государственно-частного партнёрства ставят перед собой задачу упрощения понимания правовых и прикладных норм, необходимых для широкого использования механизма ГЧП для его широкого применения.

Первостепенная задача государства состоит не в привлечении частного капитала, а в нахождении наилучших подходов к организации и функционированию инфраструктуры в экономических сферах с низкой доходностью. В условиях многоукладной экономики государство не может эффективно управлять всеми аспектами хозяйственной деятельности директивно, как и полностью удовлетворить все потребности общества. Взаимодействие государства, предпринимательства и некоммерческих организаций является ключевым фактором для результативного решения важных социальных проблем и реализации проектов, направленных на развитие. На фоне кризисных явлений в экономике, сокращения бюджетного финансирования различных направлений государственной политики приводит к необходимости изыскания источников вне бюджетных инвестиций, для того чтобы реализовать инфраструктурные проекты. Хроническая нехватка финансирования не позволяет компенсировать износ объектов инфраструктуры и своевременно обновлять её для повышения качества жизни. Стоимость реализации проектов неуклонно растёт, а набор механизма возврата инвестиций ограничен. Для того чтобы решить эту проблему требуется одновременно снизить издержки бюджетов на создание и эксплуатацию инфраструктуры, но при этом не допустить удорожание услуг для граждан, чтобы открыть возможность применения ГЧП.

Инновации, знания специалистов и инвестиции частного сектора безусловно важны, однако они не могут полностью заменить государственное финансирование. Применение государственно-частного партнерства (ГЧП) ограничено рядом факторов. Например, проекты ГЧП, финансируемые из бюджета, увеличивают общую нагрузку на него. Также, ГЧП подразумевает привлечение собственных или заемных средств в проект, в то время как госзаказ такой необходимости не предполагает.

В развитых экономиках использование заёмных (кредитных) средств происходит весьма часто и это является нормой при расчёте и анализе прибыльности долгосрочных проектов с заёмными инвестициями. Экономическая обоснованность использования кредитных средств лежит главным образом в русле использования полезного опыта бизнес-структур и отсутствия администрирования государством с его ресурсоёмкой структурой контроля и принятия решений. Также необходимо учитывать отдельные направления для применения механизмов ГЧП в различных производственных циклах, особенности реализации проектов в отдельных отраслях. В настоящее время множество российских и зарубежных учёных занимались изучением ГЧП, такие как В.Г. Варнавский, О.В. Иванов, Р.С. Ильясов, А.О. Иншакова, В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелёва, В.Н. Мочальников, Д. Дельмон, С.В. Кочеткова, Е.В. Котов и др. Наряду с ними, исследование в сфере ГЧП, проводит национальный центр ГЧП. Он осуществляет аналитическое обеспечение развития сферы ГЧП в России, в том числе анализ планируемых и реализуемых проектов. Так, например, по инициативе ГЧП (группа ВЭБ Р.Ф.) в будущем целесообразно рассмотреть расширение применения соглашений ГЧП не только на государственные но и частно-государственные объекты.

Перед государством в том числе стоят задачи, реализация которых направлена на развитие общества, его благосостояния, доступности благ (работ, услуг, товаров и т.д.) для его членов. ГЧП как механизм развития инфраструктуры необходим обществу и в свою очередь позволяет проявлять участникам процесса девелоперскую и предпринимательскую активность, без чего затруднительно планомерное развитие общества и улучшение ситуации по доступности благ для его рядовых членов.

Проблемы и вызовы.

Проблемы ГЧП в реализации проектов связаны с неразвитостью нормативно-правовой базы, слабым регулированием в сфере выделения объектов ГЧП для долгосрочных проектов, недостаточным уровнем финансового планирования на уровне бизнес-структур, а также отсутствием чёткого и понятного механизма получения проектов под условия ГЧП. В настоящее время не прорабатываются в необходимых количествах проекты ГЧП для улучшения качества жизни членов общества. Законодательство не адаптировано под существующие условия и само по себе противоречиво, что влечёт за собой низкий уровень квалификации специалистов, это осложняет выработку формулировок требований, установления количественных и качественных показателей для планируемых проектов ГЧП, влечёт за собой утверждение к реализации лишь наиболее успешных и простых проектов, оставляя нереализованными массу проектов в результате возникших противоречий.

К проблеме ГЧП в реализации проектов можно также отнести отсутствие механизмов эффективного финансирования. Современные условия Российской экономики (дефицитность государственного бюджета, недостаточное регулирования целевого финансирования ГЧП и т.д.)

сдерживают реализацию долгосрочных проектов, из-за высоких рисков для предпринимателей и инвесторов, а также способствуют конфликту интересов между государством, частным инвестором и обществом. Задействованные при реализации проектов ГЧП стороны имеют разные по своей природе цели и понимание результатов данных проектов, чему также способствует слишком сложная процедура принятия решений в рамках ГЧП, включая изменение финансовых условий участия сторон.

Перспективы и рекомендации:

В сфере государственно-частного партнерства (ГЧП) целесообразно классифицировать существующие формы взаимодействия, основываясь на специфике решаемых задач и числе вариаций, к примеру, выделить следующие категории:

• Организационные структуры

• Финансовые механизмы

• Формы сотрудничества

В случае организационных моделей имеется в виду что форма собственности не меняется, но к партнёрству присоединяются третьи лица и организации, в результате чего происходит передача обязательств и отдельных полномочий, предусмотренных контрактом. Примером организационной модели мы можем видеть одну из форм ГЧП – концессионное соглашение.

Далее, модель финансирования подразумевает реализацию таких форм ГЧП как аренда, коммерческий найм, проектное финансирование, лизинг.

Модели кооперации ориентированы на применение всего многообразия нескольких форм взаимодействия нескольких партнёров, за каждым из которых стоит ответственность за отдельную стадию процесса, формирование новой потребительской стоимости как публичного блага. Как правило, модель кооперации требует организации сложных, холдинговых структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры. А в мировой практике формы ГЧП представляют собой аренду, концессию, контракты, соглашения о разделе продукции а также совместные предприятия.

Наиболее часто механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП) применяются в сферах, связанных с улучшением общественных мест, производством, строительством и обслуживанием дорог и городского транспорта, а также в развитии цифровой инфраструктуры и коммуникаций. Для более широкого применения ГЧП с целью достижения общественно значимых результатов, необходимы всесторонние государственные программы поддержки и совершенствование соответствующего законодательства в отдельных отраслях.

При сохранении текущей экономической ситуации по итогам 2023-2024 годов можно прогнозировать подписание ГЧП соглашений на общую сумму 750-800 миллиардов рублей по прогнозам Минфина РФ.

Расширение инструментов привлечения частных инвестиций приведёт к стимулированию и развитию механизмов синдицирования кредитов, расширения инвесторской баз и перераспределению кредитных рисков, а развитие механизмов ГЧП для промышленности позволит открыть новые возможности для предпринимательской деятельности.

Большинство программ субсидирования ставок банковского кредитования будут благотворно влиять на долгосрочность проектов в совокупности с налоговыми выгодами от государства.

Упрощение и «прозрачность» процедур согласования проектов и получения разрешительной документации благоприятно отразится на запуске перспективных проектов ГЧП из разных инфраструктурных отраслей на ближайшие 5-10 лет, а также поспособствует тому, чтобы бизнес-структуры (инвесторы) понимали планы государственной власти и имели возможности рассчитывать задействованные ресурсы.

Заключение:

Показателем оценки развития форм ГЧП является количество заключённых контрактов, объёмы государственного финансирования, объёмы внебюджетных источников финансирования.

Ценность проекта ГЧП заключается в соответствии решений, заложенных в проекте целям и экономическим интересам партнёров, а также ориентация на критерий определения экономической эффективности чистой или валовой прибыли.

Ценность проекта рассчитывается с точки зрения востребованности, экономической рентабельности с учётом рисков, сроков окупаемости и других расчётов для всего жизненного цикла самого проекта.

С целью оптимизации результативности в решении общественных задач внедрена процедура оценки проекта, охватывающая как финансовые, так и социально-экономические аспекты. Это необходимо для установления наличия относительного превосходства.

Методика оценки эффективности и определения сравнительного преимущества утверждена Приказом МЭР РФ.

Наличие самого сравнительного преимущества является критерием, соблюдение которого позволяет заключить контракт в форме ГЧП.

Согласно поправкам, внесённым в Закон 224 ФЗ от 13.07.2015 (ред. 30.11.2024), сроки оценки эффективности проекта и определение его сравнительного преимущества были сокращены со 180 до 90 дней. Введена процедура инициирования проекта частным партнёром, однако в Российском Законе о ГЧП пока не предусматривается для частного партнёра ни льгот в рамках конкурса за право заключения соглашения о ПЧП, ни возмещения расходов на подготовку проекта в случае проигрыша в конкурсе, хотя механизм возмещения упущенной выгоды уже введён данным Законом.

Основанием для заключения соглашения всегда является решение уполномоченного публичного органа, представляющего интересы публично-правового образования в сфере реализации определённого проекта.

Способом заключения соглашения ГЧП является проведение торгов в форме конкурса на право заключения соглашения. Также в Федеральных Законах отдельно предусмотрены случаи, когда заключение соглашений предусмотрено без конкурса.

Список литературы

1. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. — М.: ИМЭМО РАН, 2009. — № 1,2. — С. 132–134.
2. Кочеткова С.А. Государственно-частное партнёрство: учебное пособие. ‒ М.: Издательский дом Академии Естествознания, 2016. – 174 с.
3. Борщевский, Г. А. Государственно-частное партнерство: учебник и практикум для вузов / Г. А. Борщевский. — 4-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2024. — 314 с
4. З.У. Меджидов Формы ГЧП в России: сравнительный анализ — Вестник Института экономики Российской академии наук 3/2022. — 347 с.
5. Е.В. Котов. Активизация механизмов ГЧП в повышении уровня жизни населения Вестник экономической науки Украины № 2/2014. - с. 47-52
6. Кабашкин В.А., Нерсесян Л.Г. Финансовый кризис и перспективы государственно-частного партнерства в Соединенных Штатах Америки и Канаде. — М.: Междунар. инновац. центр, 2010. — 128 c.: ил., табл. — (Мировая экономика. Современное взаимодействие власти и бизнеса).
7. Шахов О.Ф., Миллерман А.С. Риски концессионных проектов // Финансы. — 2011. — № 4. — С. 43–48.
8. Макаревич К.А. Государственная поддержка проектов, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства: финансово-правовые аспекты // Вопр. экономики и права. — 2011. — № 3. — С. 257–261.
9. Белоконская Е.Г. Особенности финансирования кластерного развития: Государственно-частное партнёрство // Изв. ВУЗов. Сер.: Экономика, финансы, управление производством. — 2010. — № 3. — С. 3–11.
10. Делмон Джеффри. Государственно-частное партнерство в инфраструктуре: практическое руко водство для органов государственной власти / Джеффри Делмон. — Астана: ИЦ Апельсин, 2010.
11. Черданцев В.П., Андруник А.П., Котова С.А., ГЧП как элемент прорывных технологий для повышения качества образования. Журнал Современные проблемы науки и образования. – 2015. – № 4
12. 2015 Мещеров А.В. ГЧП: теория, методология, практика. журнал Экономические науки 2 (123) 2015. С. 16–17. Spisok literatury:
13. Varnavskij V.G. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo Varnavskij V.G. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo. — M.: IMEMO RAN, 2009. — № 1,2. — S. 132–134.
14. Kochetkova S.A. Gosudarstvenno-chastnoe partnyorstvo: uchebnoe posobie. ‒ M.: Izdatel’skij dom Akademii Estestvoznaniya, 2016. – 174 s.
15. Borshchevskij, G. A. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: uchebnik i praktikum dlya vuzov / G. A. Borshchevskij. — 4-e izd., pererab. i dop. — Moskva: Izdatel’stvo YUrajt, 2024. — 314 s
16. Z.U. Medzhidov Formy GCHP v Rossii: sravnitel ’nyj analiz — Vestnik Instituta ekonomiki Rossijskoj akademii nauk 3/2022. — 347 s.
17. E.V. Kotov. Aktivizaciya mekhanizmov GCHP v povyshenii urovnya zhizni naseleniya Vestnik ekonomicheskoj nauki Ukrainy № 2/2014. - s. 47-52
18. Kabashkin V.A., Nersesyan L.G. Finansovyj krizis i perspektivy gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v Soedinennyh SHtatah Ameriki i Kanade. — M.: Mezhdunar. innovac. centr, 2010. — 128 c.: il., tabl. — (Mirovaya ekonomika. Sovremennoe vzaimodejstvie vlasti i biznesa).
19. SHahov O.F., Millerman A.S. Riski koncessionnyh proektov // Finansy. — 2011. — № 4. — S. 43–48.
20. Makarevich K.A. Gosudarstvennaya podderzhka proektov, realizuemyh na principah gosudarstvenno-chastnogo partnerstva: finansovo-pravovye aspekty // Vopr. ekonomiki i prava. — 2011. — № 3. — S. 257–261.
21. Belokonskaya E.G. Osobennosti finansirovaniya klasternogo razvitiya: Gosudarstvenno-chastnoe partnyorstvo // Izv. VUZov. Ser.: Ekonomika, finansy, upravlenie proizvodstvom. — 2010. — № 3. — S. 3–11.
22. Delmon Dzheffri. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v infrastrukture: prakticheskoe ruko vodstvo dlya organov gosudarstvennoj vlasti / Dzheffri Delmon. — Astana: IC Apel’sin, 2010.
23. CHerdancev V.P., Andrunik A.P., Kotova S.A., GCHP kak element proryvnyh tekhnologij dlya povysheniya kachestva obrazovaniya. ZHurnal Sovremennye problemy nauki i obrazovaniya. – 2015. – № 4
24. 2015 Meshcherov A.V. GCHP: teoriya, metodologiya, praktika. zhurnal Ekonomicheskie nauki 2 (123) 2015. S. 16–17.

Скачать