Главные стимулы в формировании системы административного законодательства в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре и иных субъектах Российской Федерации, проблемы систематизации

Разнообразие и множество источников современного административного и административно-процессуального законодательства в субъектах Российской Федерации достаточно остро ставят проблему его классификации и систематизации.

В условиях изменившейся российской государственности за последние более чем 30 лет непрерывного совершенствования её правовых основ, а также в условиях перманентного проведения административных реформ в обществе, актуальность постановки проблемы о необходимости возвращения к вопросу систематизации юридических актов, какими являются нормативные правовые акты административного и административно-процессуального законодательства, с каждым днем все более усиливается.

Понятие «законодательство» в современной российской правовой системе толкуется расширительно. В него включают не только законы, но и иные нормативные правовые акты. К иным относят договоры, соглашения, различные национальные и целевые Программы, Положения, Регламенты.

Если обратиться к справочно-информационной правовой системе Гарант или Консультант+ (далее – СПС), то она нам посчитает общее количество нормативных правовых актов под названием «законодательство», «региональное законодательство» относящихся к той или иной области общественных отношений. На сессии «Систематизация региональных и муниципальных правовых актов на современном этапе: вопросы обеспечения единства правового пространства» XII Петербургского международного юридического форума (ПМЮФ-2024), проходившего 26-28 июня 2024 года спустя год с момента проведения предыдущего мероприятия вновь поднята проблема систематизации законодательства, где была отмечена «высокая динамика» ежегодно принимаемых (в т.ч. изменяемых) региональных (150 тыс.) и муниципальных (около 860 тыс.) нормативных правовых актов в России.

К законодательству субъектов Российской Федерации (не официально к «региональному административному законодательству») современная СПС, например, Консультант+, относит не только основные его законы (Конституции, Уставы, иные значимые правовые акты), но и подзаконные (акты органов исполнительной власти, акты высших должностных лиц субъекта РФ, административные регламенты), в т.ч. нормативные правовые акты структурных подразделений государственной и муниципальной власти субъекта РФ различных ведомств. При этом, под словом «ведомство» мы рассматриваем систему учреждений (определённую властную вертикаль), ведающее определённой хозяйственной, социально-культурной, иными отраслями, областями или сферами общественной жизнедеятельности, входящие в систему органов исполнительной власти.

Необходимо также отметить, что современная правовая наука проблему систематизации и кодификации ведомственных нормативных право- вых актов ставят в один ряд с общей проблемой систематизации и кодификации нормативных источников федерального и регионального уровней управления. [1, с. 233-341] Отметим, что понятия «законодательство субъекта РФ» и «региональное законодательство» для целей настоящего исследования нами рассматриваются как равноценные. Термин «региональное законодательство», по мнению специалистов права, в общем смысле является синонимом термина «законодательство субъектов РФ», хотя и считают последний более точным. Использование понятия «региональное законодательство» является относительно новым правовым феноменом. [2. с. 21, 31] Понятие «регион», применительно к субъектам РФ в современной действительности является общеупотребительным и как было отмечено не официальным в смысле его легального (правового) употребления. Под регионом в языках разных государств понимается определённая его часть территории, а понятие региональный связано с его существительным. [3] Что же касается понятия «субъект» какого-либо государства, то оно также подразумевает определённую его территориальную единицу, как правило, обладающую определённой самостоятельностью и независимостью. Субъект Российской Федерации как часть государственно-территориального образования, входит в состав России, оно самостоятельно в решении вопросов собственного ведения. Каждый субъект РФ имеет свою территорию, население, органы власти, а также законодательство в пределах устанавливаемых Конституцией Российской Федерации. Используемое современной юридической наукой и законодательной практикой понятие «субъектность» также связано со статусом (статусностью) и перечисленными основными элементами любого из субъектов РФ, под которой понимается способность данной территориальной единицы государства быть экономически независимой и самостоятельной в принятии решений, в том числе в международных отношениях исходя из собственных интересов. Формирование субъектности (определение конституционно-правового статуса субъекта РФ) не может осуществляться в отрыве от принятия в нём основных законодательных актов этих субъектов РФ. При этом, как подчёркивает А.Н. Жеребцов, «полноценное законодательное закрепление конституционно-правового статуса субъекта РФ невозможно без формирования системы административно-правовых норм…».[4. с. 96-101] При рассмотрении проблем систематизации административного законодательства в субъектах РФ невозможно обойти вопрос предмета ведения, рассматриваемого как сферу общественных отношений, определяющую круг правомочий государства и входящих в него субъектов власти. Предметы ведения могут быть исключительными и совместными.

Рассматривая федеративное государственное устройство Российской Федерации, Манохин В.М. выделяет три уровня правового регулирования, установленного Конституцией Российской Федерации. Первый – исключительная компетенция Российской Федерации, второй – совместного ведения: федеральные органы власти и субъекты РФ (ст. 72 Конституции РФ) и исключительного ведения только для субъектов регионального уровня власти (ст. 73 Конституции РФ). Третий уровень правового регулирования – муниципальный. При этом автор обращает внимание на такое важное обстоятельство для будущего развития законотворческой деятельности субъектов РФ как закрепление положения в Конституции РФ о том, что «до принятия федеральных законов по вопросам, отнесённым к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование». [5. с. 9-11, 28-29, 39-40] То же отмечают учёные-юристы в комментарии к ч. 4 ст. 76 Конституции РФ о том, что данным положением Основного закона установлено право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов вне пределов ведения Российской Федерации и её совместного ведения с субъектами РФ.[6. с. 566-569.] Относительно предмета совместного ведения, каким является административное и административно-процессуальное законодательство, Ж. Марку отмечает, что «ст. 72 Конституции Российской Федерации позволяет субъектам Федерации осуществлять правовое регулирование в перечисленных областях отношений, если это не противоречит федеральному законодательству». Если же федеральный закон отсутствует по какому-либо предмету совместного ведения, то такой закон может быть принят в субъектах Российской Федерации. И даже если такой закон будет принят на федеральном уровне, «ст. 72 позволяет детализировать его положения в тех пределах, которые необходимы», добиваясь необходимой «унификации норм в области административных процедур». [7. с. 65] Вывод и мнение уважаемого профессора подкрепляется соответствующим Определением Конституционного суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 года № 429-О в котором было дано расширенное толкование обсуждаемому конституционному положению и указано, что «субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федерального закона; 2 после принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов подлежат приведению в соответствие в течение трех месяцев».

Примером такого обстоятельства, на наш взгляд, является действие законов субъектов РФ «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», пока не был принят в 2006 году федеральный закон «Об обращениях граждан в РФ». Таким же обстоятельством являются и действующие законы в субъектах РФ «О нормативных правовых актах», поскольку аналогичного федерального закона до сих пор не принято.

Закреплённые в Конституции РФ положения о предметах исключительного и совместного ведения для субъектов власти в Российской Федерации заложили необходимую правовую основу и явились важным правовым импульсом («отправной точкой»), первым ориентиром и одним из главных стимулов, во-первых, для организации построения государственности и во-вторых, для правотворческой деятельности в субъектах РФ. Как отмечает А.А. Смолин, конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, установление юридических возможностей для самостоятельного нормотворчества субъектов РФ (ст. ст. 11, 71, 72, 73 и 76 Конституции РФ) предопределяют функционирование самобытной системы регионального законодательства. [8. с. 101] Реализация конституционного положения об административном и административно-процессуальном законодательстве как предмете совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) является одним из ориентиров на пути бурного развития правотворческой деятельности регионов в новых условиях обретения их субъектности.

Реализацию стимула предмета ведения можно обозначить, на наш взгляд, как первый этап в обретении субъектности отдельных территорий Российского государства, период которого справедливо обозначить рамками начала принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и 2002 года, когда в основном были приняты Уставы в субъектах РФ и приняты основополагающие законы необходимые для реализации их конституционно-правового статуса.

В начале 2000-х годов нового тысячелетия развернулась научная дискуссия о возможностях реализации предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере систематизации административного и административно-процессуального законодательства.

Одним из первых специалистов в области административного и конституционного права проблему о возможностях реализации конституционного положения о формировании и развитии административного и административно-процессуального законодательства (административного права) в субъектах РФ поднял С.Д. Князев. Опираясь на Конституцию Российской Федерации, учёный констатирует, что совместное ведение административного и административно-процессуального законодательства Российской Федерации и субъектов РФ означает, что «в совре¬менном российском административном праве правомерно и необходимо выделять два уровня его существования и соответственно – две компоненты содержания: федеральное административное пра¬во и административное право субъектов Федера¬ - ции». [9. с. 48, 10. с. 25-32] Конституционные основы о предмете совместного ведения РФ и субъектов РФ безусловно послужили важной предпосылкой, заложившей разработку разных концептуальных направлений научных исследований, в формировании и развитии административного и административно-процессуального законодательства в субъектах РФ. В отдельных ВУЗах России было положено начало разработкам специальных курсов по административному законодательству субъектов РФ, а в некоторых были введены такие специальные юридические дисциплины как «Региональное административное право»,[11] «Административное законодательство Ханты-Мансийского автономного округа-Югры». [12] Наряду с подготовкой и принятием Конституций и Уставов субъектов РФ, определяющих их конституционно-правовой статус, самостоятельность и независимость, закрепляющих положения о предметах ведения в самостоятельных регионах России, формирующих основы его будущего законодательства, следует выделить установление системы органов государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к предмету совместного ведения относится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Из приведённого конституционного положения видно, что принципы организации местного самоуправления также являются предметом совместного ведения.

Следует отметить, что кроме данного конституционного положения, в условиях уже состоявшегося разделения властей, никаких федеральных правовых актов по формированию органов исполнительной власти в субъектах РФ и на территориях муниципальных образований в этот период ещё не было и регионам предстояло само- стоятельно решать данную проблему. Федеральные законы об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ, [13] организации местного самоуправления (ОМСУ), [14] организации исполнительных органов власти (ИОВ) в субъектах РФ [13] появятся многим позднее. И даже после принятия первых федеральных законов о принципах учреждения и организации органов власти в субъектах РФ их правовое регулирование напоминало больше самостоятельное правотворчество, нёсшего отпечаток нормотворческой техники бывшего СССР, в котором наблюдались разные подходы в наименовании этих органов. Насколько по-разному они подходили к формированию системы своих органов можно судить по названиям самих учредительных актов их правового регулирования, таких как «Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области» 1996 г., «О схеме исполнительной власти в Томской области» 1998 г., «О структуре государственных органов исполнительной власти автономного округа и иных государственных органов автономного округа» Постановление Губернатора ХМАО 2000 г., «О схеме управления Ульяновской областью и структуре» 2001г., «О схеме исполнительной власти в Томской области» 2001г., «О структуре администрации Воронежской области» 2002г., «О структуре высшего исполнительного органа государственной власти Краснодарского края – администрации Краснодарского края и схеме управления Краснодарским краем», «О схеме управления Кемеровской областью» 2001 г., «О структуре администрации Тюменской области» 2001 г., другие.

В эти и многие другие не названные нами нормативные правовые акты принятые в конце 90-х гг. 20 столетия и начале 2000-х гг. 21 века в разных в субъектах РФ, регулирующих формирование и организацию деятельности органов государственной власти, как показала практика, в последствии новыми региональными законодательными актами будут вноситься изменения и дополнения, в целях приведения в соответствие с вновь принятыми федеральными законами и Указами Президента РФ. О практике формирования системы органов государственной власти и опыте правового регулирования закрепления правового статуса этих органов в субъектах РФ, анализе формировавшегося регионального законодательства того периода, связанного с особенностями этих процессов, подробно отражено в исследовании Ю.В. Агибалова. [15. с. 19-41] Вторым этапом и «мощным стимулом в развитии отечественного административного права»,[16. с. 5-23] ещё одним импульсом на пути развития регионального административного законодательства следует считать, на наш взгляд, осуществление административной реформы в России 2002 – 2013 г.г. Непосредственному осуществлению административной реформы предшествовала её длительная подготовка. В результате этой подготовки к 2002 году сложились основные концептуальные направления административной реформы в РФ, которые были отражены в ежегодном послании Президента РФ. Среди основных направлений были выделены: оптимизация функций органов исполнительной власти, оптимизация структуры органов исполнительной власти, реформирование государственной службы, совершенствование управленческих процедур, создание административной юстиции. 19 ноября 2002 года был принят Указ Президента РФ № 1336 «О федеральной Программе «Реформирование государственной службы РФ (2003 – 2005 гг.)», в котором субъектам РФ также было рекомендовано принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных федеральной Программой, а также разработать и утвердить программы реформирования государственной службы в регионах.

[17] 23 июля 2003 г. Указом Президента РФ № 824 были объявлены приоритетные направления административной реформы в РФ на 2003 – 2004 гг., среди которых было названо, в том числе, завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. [18, 19] Всё это способствовало активизации проведения административных реформ и в субъектах РФ. Для разработки новой системы региональных органов государственной власти, в том числе исполнительных органов власти, в условиях зарождения Российской государственности отдельные субъекты РФ подводили серьёзную научную основу. Так, например, в Ханты- Мансийском автономном округе в целях совершенствования деятельности органов государственной власти автономного округа распоряжением Губернатора ХМАО от 09.07.2002 № 287-рг «О выполнении научно-исследовательской работы по теме «Оптимизация структуры управления органов исполнительной государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа» [20] был заключен Договор с Сургутским государственным университетом ХМАО на выполнение научно-исследовательской работы по теме «Оптимизация структуры управления органов исполнительной государственной власти Ханты - Мансийского автономного округа». Итогом научно-исследовательской работы по оптимизации структуры органов исполнительной государственной власти 2 ХМАО, в качестве основных рекомендаций и нововведений на пути реализации предлагаемой схемы управления в округе были выделены министерства, комитеты, управления, отделы и система экспертно-аналитических служб. [21. с. 322] Реализация основных мероприятий объявленной административной реформы в России на региональном уровне власти осуществлялась в основном по двум направлениям: оптимизация системы и структуры органов исполнительной власти и создание новой современной государственной гражданской службы самостоятельных субъектов власти. Это потребовало от субъектов РФ принятия собственных нормативных правовых актов, планов мероприятий по реализации основных направлений административной реформы.

Проведение административных реформ субъектами РФ, в том числе реформирование государственной службы, связывали непосредственно с реализацией конституционных прав и свобод граждан, с новой ролью государственного управления и государственной службы, приоритетом которых должны были стать достойный уровень и качество жизни граждан в регионах. Это должно было стать руководством к действию реформированных органов власти и их государственных гражданских служащих. На этом подъёме государственного обновления многие из региональных представительных органов приняли специальные законы, ориентированные на поднятие уровня качества жизни граждан. [22] В будущем, в отдельных субъектах РФ такие законы были облечены, например, в форму социального кодекса.

Подводя некоторые итоги влияния двух главных стимулов развития и формирования регионального законодательства новой России, нельзя не отметить и проводившуюся научно-исследовательскую работу того времени, связанную непосредственно с изучением влияния института предмета совместного ведения на процессы правоприменения, накопления и систематизации нормативных правовых принимаемых в различных сферах жизнедеятельности субъектов РФ.

Так, в рамках научно-практических конференций были опубликованы научные статьи «О предпосылках разработки и развития отрасли административное право ХМАО-Югры» (2016г.)

[23. с. 159-164] и «Концептуальные подходы формирования отрасли административное право в субъектах Российской Федерации» (2017г.). [24. с. 255-263] В 2019 году издана монография Б. Хачатурян, Е. Шишкина. «Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование». [25] В 2020 году опубликована научная статья А.Н. Жеребцова «Концепция регионального административного права и его место в системе современного Российского права». [26. с. 96-101] Реализация административных реформ на региональном уровне в направлениях, связанных с формированием государственной гражданской службы в субъектах РФ и дисциплинарной ответственностью её служащих (в т.ч. коррупционной направленности), с формированием системы и структуры региональных органов исполнительной власти, с предоставлением государственных и муниципальных услуг, с оказанием социальной помощи нуждающимся категориям граждан, с проблемами в сфере природоохранной экологической обстановки в регионах, с защитой прав и свобод граждан (в т.ч. коренных народов), вопросами законного применения мер административного принуждения в субъектах РФ очень быстро привели к значительному накоплению большого массива административных правовых актов требующего определённой правовой систематизации.

Накопленный за время формирования региональной субъектности в России значительный массив нормативных правовых актов (далее – НПА) потребовал не только её естественной систематизации, но и законодательного установления чёткой системы (порядка в иерархии правовых форм, разновидностей) НПА субъектов РФ.

Поднимая проблему системы правовых форм регионального законодательства, в том числе «источников административного права, действующих на территории соответствующих субъектов РФ», О.Н. Ордина обращает внимание на принятые в отдельных регионах законы о нормативных правовых актах субъектов РФ, которые не только определяют порядок правотворческой деятельности в субъектах РФ, но и систему и виды их нормативных правовых актов.[27. с. 80-91] Однако анализ системы НПА субъектов РФ свидетельствует, что не все их формы находят в ней своё место. Так, например, в действующем законе ХМАО-Югры «О нормативных правовых актах ХМАО-Югры» в системе видов её НПА нет такой разновидности акта как «административный регламент». Несмотря на то, что современная официальная правовая доктрина признаёт «административный регламент» нормативным правовым актом, [28. с. 82-90] тем не менее законы субъектов РФ не торопятся включать их в свою систему НПА.

Из сказанного, напрашивается вывод, что законы субъектов РФ «О нормативных правовых актах» регулируют её систему только из актов материального регионального права и порядка его правотворческой деятельности. Административные же регламенты относятся к актам процес- суальным и, следовательно, не вписываются в принятую концепцию. Отсюда можно предложить два подхода: первый, изменить концепцию закона субъекта РФ «О нормативных правовых актах», включив в него не только нормы материального регионального права, но и процессуальные нормативно-правовые акты; второй, принять дополнительно закон субъекта РФ «Об административных процедурах». С инициативой о принятии закона «Об административных процедурах» на региональном уровне, в частности в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре, мы уже выходили ранее. [28. с. 87] Как отмечает Т.В. Кашанина «В недрах административного права идет процесс формирования, если не отрасли, то подотрасли административного процедурного права. Уже разработаны административные регламенты на совершение многих и многих действий органов исполнительной власти.… существует явный тренд количественного увеличения и качественного совершенствования процедурных норм во многих сферах жизни». [29. с. 7-29] В целом, подводя итог, следует отметить, что на современном этапе развития российского государства наблюдается активный процесс совершенствования регионального законодательства в сфере административных правоотношений. Важнейшей задачей является создание унифицированных правовых актов, регулирующих приоритетные сферы жизнедеятельности в регионах, административные процедуры и вопросы административной ответственности в субъектах РФ. Данная тенденция выражается в разработке и принятии региональных кодексов, регулирующих приоритетные направления административной власти в субъектах РФ.

Многие субъекты РФ принимают собственные региональные законы, регламентирующие порядок предоставления государственных услуг, проведения проверок, наложения штрафов и иных мер ответственности. Современные тенденции свидетельствуют о стремлении региональных властей создать комплексные правовые механизмы, способствующие улучшению качества управления и повышению уровня доверия населения к органам власти на местах. Однако важно отметить, что успешность реализации данного процесса зависит от согласованности действий федеральных и региональных законодателей, а также от обеспечения надлежащего исполнения принятых законов на практике.

Выделение регионального административного законодательства и оформление его как административное право субъекта не преследует цель отделения его от федерального административного право. Оба уровня административного права это и есть общее и особенное (специальное) административное право России. Государственный образовательный стандарт данной дисциплины, на наш взгляд, должен включать преподавание федерального административного права и административного права конкретного субъекта РФ. Те самые «две компоненты содержания», [10. с. 25-32] о которых писал С.Д. Князев.