Федеральные и региональные основы обеспечения концепции публичных мероприятий в Российской Федерации

• ГРИЩЕНКО Тарас Алексеевичдокторант Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцентgta_82@inbox.ru

В статье автор анализирует правовые основы обеспечения концепции публичных мероприятий. Проводит критических анализ федерального и регионального законодательства, регулирующего механизмы обеспечения права гражданина на проведение публичного мероприятия. Обосновывает необходимость минимизации полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в вопросах обеспечения публичных мероприятий и централизации (кодификации) законодательства о публичных мероприятиях в интересах обеспечения национальной безопасности. В статье сформулированы некоторые недостатки в текущем правовом регулировании публичных мероприятий: размывание субъектов публичного мероприятия организатор участник; не соответствие регионального законодательства конституционным гарантиям закрепленными в 29-й и 31-й статьях Конституции; различия в практике согласования публичных мероприятий.

Ключевые слова: Концепция публичных мероприятий, пикет, митинг, свобода мирных собраний, участник и организатор публичного мероприятия, конституционный контроль, федерализм, органы государственной власти, согласование публичной акции

Проведение публичных мероприятийосновополагающий механизм формирования гражданского общества, именно право на мирные собрания лежит в основе всех демократических институтов. Участие в политической жизни государства, доведение до государственных органов общественного мнения, отстаивание своих интересов в решении многих общественных вопросов обеспечивается именно при помощи этого права. При этом в процессе реализации данного права позволительно критиковать действия и решения органов власти, а также выражать мнение относительно неприятия, проводимой ими политики [8, с. 140]. Государство же должно создать все необходимые условия для того, чтобы институты гражданского общества, социально активные граждане имели реальный, а не формально-закреплённый предусмотренный законом механизм реализации выражения своего мнения на публичных мероприятиях.

В соответствии с принципом плюрализма такие публичные акции подлежат конституционной защите.

Право на проведение мирных собраний и иных публичных мероприятий гражданами Российской Федерации гарантируется ст. 31 Конституции. Имеет тесную связь с другими видами прав и свобод, которые также закреплены на конституционном уровне (статьи 29, 30, 32 и 33), ограничение таких прав, в частности в целях недопущения пропаганды, возбуждающей социальную, расовую религиозную ненависть допускается исключительно федеральным законодательством [2, с.45].

Однако на практике федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» устанавливает только общие рамки обеспечения публичных мероприятий. Так, глава вторая федерального закона описывает организацию публичного мероприятия: участников, места проведения мероприятия, время, правила проведения предварительной агитации, материально-техническое обеспечение, а так же права и обязанности органов испольной власти и органов внутренних дел, возможность и основания для приостановления или прекращения публичного мероприятия.

При этом, правила подачи заявки на проведение массовых публичных мероприятий, основания отказа, календарь официальных массовых мероприятий, детализация мест запрещенных для проведения, иные основания для запрета публичных акций регулируются законодательством субъектов Российской Федерации.

Сами по себе механизмы ограничения не вызывают в среде конституционалистов сомнений [1;3;9;10]. Право на мирные собрания не абсолютно [9, с. 68]. Таким образом, публичные мероприятия не должны нарушать права других граждан, создавать угрозу безопасности граждан, общественному порядку и пр. [6, с.144]. В Постановлении Конституционного Суда №14 указывается, что государство имеет право и обязательство регулировать проведение мирных собраний:

«Это необходимо, чтобы сохранить баланс между частными и общественными интересами» [4, с. 217].

В каждой стране установлена своя система запретов, ограничений, меры юридической ответственности за нарушения правил реализации публичных мероприятий. Полностью обоснованы требования российского законодательства о введении административной, уголовной ответственности за ряд нарушений при организации и проведении публичных мероприятий.

Однако допустимые пределы для вмешательства регионального законодательства в обеспечение публичных мероприятий по-прежнему выступают предметом споров в среде конституционалистов.

Учитывая, что реализация данного права – это сложный механизм, в котором: необходимо соблюдать баланс личных, общественных и общегосударственных интересов; обеспечить гарантии свободного развития гражданского общества, с одной стороны и защиты конституционных ценностей с другой; противодействовать распространению деструктивной информации и при этом создать условия для свободы слова – кодификация законодательства в сфере публичных мероприятий представляется затруднительной задачей.

На данный момент не существует закона, который освещал бы все особенности публичных мероприятий, порядок их реализации и множество спорных моментов, с которыми суды сталкиваются в правоприменительной практике.

Проанализируем федеральные источники, регулирующие право на публичные мероприятия и в какой мере их детализация требуется на региональном уровне.

В целях реализации права граждан на мирные собрания был издан Федеральный закон №54-ФЗ от 19.06.2004 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее – Закон №54-ФЗ), которым был определен порядок организации и проведения публичных мероприятий.

Цель федерального закона - обеспечить реализацию гражданами этого права, предусмотренного Конституцией. Закон устанавливает, что указанные действия совершаются с целью свободного выражения своего мнения населением.

Важным требованием порядка проведения публичных мероприятий является совершение действий и действий, которые не выходят за рамки дозволенного и не нарушают права других лиц, проходить мирно без применения оружия. Это важное конституционное требование для реализации права каждого гражданина на участие в публичном мероприятии.

Так же Закон №54-ФЗ предусмотрел формальные критерии для любых форм публичных мероприятий:

Место – специально отведенное, общее пространство с частичными ограничениями, общее пространство без ограничений, запрещенные места.

Динамика – с прохождением требующем перекрытия движения общественного транспорта; с прохождением без перекрытия; стационарное мероприятие.

Численность – массовое мероприятие; одиночный пикет.

Цель – выражение настроя общественности (одобрение, протест), агитация (политическая, иная), защита нарушенных прав (забастовка, муниципальный сход, пикет, петиционный митинг). Субъект организации – политическая партия, религиозное движение, профсоюз, общественная организация, частная инициатива граждан.

В зависимости от суммы критериев, численность органов власти, принимающих участи в согласовании мероприятия, может существенно варьироваться.

Российское законодательство предусматривает уведомительный порядок проведения публичных мероприятий [6, с.145].

Механизмы реализации публичных мероприятий имеют достаточно широкую область применения.

К организации публичного мероприятия относятся оповещение его возможных участников и подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, проведение предварительной агитации, изготовление и распространение средств наглядной агитации, другие действия, не противоречащие законодательству, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия.

Организаторы мероприятия в органы исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в письменной форме подается уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня массовой акции. При проведении пикетирования группой лиц уведомление может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения [1, с.98]. Уведомление подают в письменной форме, в нем указываются: контактные и личные данные организатора, примерное количество участников, а также меры, необходимые для обеспечения безопасности. Такие же требования предъявляются и для шествий, но дополнительным сведением здесь выступает указание планируемого маршрута данного мероприятия. Если говорить непосредственно о правилах проведения пикетирования, то различаются в данном случае только сроки подачи заявки. Таким образом, уведомлять власти нужно за 3 дня до дня планируемого мероприятия.

Однако здесь необходимо отметить, что если пикет является одиночным, то согласно нормам закона, это мероприятие не требует согласования с органами власти.

Также следует подчеркнуть, что для массового пикета законом устанавливаются специальные требования. Так, например, для участников массового пикета устанавливаются следующие нормы, относительно расстояния до ближайшего пикетчика, таким образом оно не может быть менее 50 метров (норма, установленная для Москвы). Однако в других субъектах расстояние может быть установлено меньше указанного показателя [3, с.584].

В случае проведения мероприятия в специально отведенном для этого «гайд-парке», достаточно просто уведомить власти о своем намерении, убедившись, что другие граждане не заняли это мест ранее. Если же мероприятие будет проводиться в другой форме, то важным этапом является согласование всех необходимых условий с властями.

Организаторами публичного мероприятия, согласно Закону №54-ФЗ, могут быть гражданин или несколько граждан Российской Федерации (организатором демонстраций, шествий и пикетирований - гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний - 16 лет), политические партии, общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия.

При этом Закон запрещает быть организатором публичного мероприятия: лицам, признанным судом недееспособными либо ограниченно дееспособными, а также лицам, содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда; лицам, имеющим неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка либо два и более раза привлекавшийся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1 - 20.3, 20.18, 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию; политиче - ская партия, другое общественное объединение и религиозное объединение, их региональные отделения и иные структурные подразделения, деятельность которых приостановлена или запрещена либо которые ликвидированы в установленном законом порядке; иностранные граждане так же не могут быть организаторами публичного мероприятия [1, с.112].

При этом закон не дает четкого определения организатора мероприятия.

Лицо информирующее, о проведении публичного мероприятия, осуществляющее съемку или онлайн-освещение мероприятия, иным путем содействующее распространению информации о проходящем публичном мероприятии, лица участвовавшее в сборе средств на проведение, приглашенный участник.

Фактически, можно говорить о качественном размывании таких субъектов как организатор и участник публичного мероприятия.

Детализация понятия организатор публичного мероприятия, представляет существенное значение и при пресечении несанкционированных массовых акций, поскольку в отсутствие четкого определения судебная власть вынуждена давать оценку противоправным действиям «резюмируя виновность». Отсутствие нормативного понятия «организатор» вынуждает правоприменителя воспринимать любую активность граждан как доказательство принадлежности гражданина к организаторам несанкционированной акции, так же логика применяется при неоднократном участии в таких акциях.

Законодательство субъектов регламентирует:

1) порядок подачи уведомления (определяет органы власти в которые необходимо подать согласование, бланк заявки, сопроводительную документацию и так далее); 2) детализация территорий, мест на которых (или в непосредственной близости) от которых право на проведение публичных мероприятий запрещено или ограничено; 3) календарь культурных массовых событий, в период которых проведение политических акций может быть запрещено, перенесено; 4) формальные правила: минимальное расстояние между одиночными пикетами; допустимое время проведения; 5) санитарные, эпидемиологические требования; 6) правила монтажа, демонтажа разборных конструкций; 7) правила организации акций в гад-парках, 8) ограничение акций с учетом транспортной инфраструктуры, охраны памятников культуры.

Такая «широта правовых возможностей» позволяет отдельным субъектам избирательно подходить к согласованию публичных мероприятий.

В то же время причины, по которым разные действия необходимо согласовывать с разными органами власти, различаются от региона к региону. Чаще всего это зависит от места проведения акции. Например, в четверти регионов митинги возле государственных органов согласовываются с региональными властями [4, с.216] муниципальные власти только уведомляются.

Заслуживают внимания и различия в процедуре подачи уведомлений о проведении публичного мероприятия.

В Санкт-Петербурге уведомление подается в специальной орган, уведомление о проведении публичного мероприятия подается в Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности (Комитет) в случае, если:

– количество участников публичного мероприятия свыше 500 человек независимо от места его проведения; – публичное мероприятие проводится на Дворцовой площади, Исаакиевской площади, площади Пролетарской Диктатуры, площади Искусств, площади Ленина (у Финляндского вокзала), Пионерской площади, стрелке Васильевского острова, площади Восстания, Марсовом поле, Невском проспекте, перед театром «Балтийский дом», у Казанского собора, государственного комплекса «Дворец Конгрессов», Смольного, резиденций полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо Западном федеральном округе, аэропорта Пулково, штаб квартиры Секретариата Совета Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств (Таврического дворца), зданий, в которых расположены исполнительные органы государственной власти Санкт Петербурга, прокуратуры, консульств, открытого акционерного общества «Телерадиокомпания «Петербург» вне зависимости от количества участников; – шествие и демонстрация проводится в соответствии с указанным организатором публичного мероприятия маршрутом движения участников на территории двух и более районов Санкт Петербурга вне зависимости от количества участников.

Специалист (работник) Организационного управления Комитета при поступлении уведомления:

1. Регистрирует уведомление в программе регистрации обращений граждан Комитета.

2. Представляет полученное уведомление на рассмотрение председателю Комитета.

3. После получения резолюции председателя Комитета с поручением о рассмотрении уведомления регистрирует резолюцию в программе регистрации обращений граждан Комитета.

4. Передает зарегистрированную копию уведомления с резолюцией председателя Комитета с поручением о рассмотрении уведомления специалисту Отдела, в соответствии с должностным регламентом ответственному за рассмотрение уведомлений (уполномоченный специалист).

5. Передает копию уведомления для сведения заместителю председателя Комитета, координирующему и контролирующему деятельность Отдела (уполномоченный заместитель председателя Комитета).

6. Оставляет первый экземпляр уведомления с резолюцией председателя Комитета в деле, хранящемся в Организационном управлении.

В Иркутске разработана более удобная система подача уведомлений через портал госуслуги, где можно подавать уведомления: лично, почтой, по телефону, а также получить результаты возможно лично и почтой, срок оказания услуги занимает 3 рабочих дня. В целом процедура не сильно отличается от подачи уведомления в других регионах, просто есть свои несомненные плюсы- экономия времени.

В большинстве регионов все менее децентрализовано, например, Костромская область.

Чтобы подать уведомление о проведение публичного там нужно соблюсти следующие требования:

1. Уведомление о проведении публичного мероприятия и его копия подается организатором публичного мероприятия: 1) в администрацию городского округа - в случае, если место проведения находится на территории городского округа; 2) в администрацию городского, сельского поселения - в случае, если место проведения находится на территории городского, сельского поселения.

2. Уведомление о проведении публичного мероприятия подается в сроки, установленные в части 1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

3. Уведомление о проведении публичного мероприятия подписывается организатором публичного мероприятия и лицами, уполномоченными организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению.

4. Уведомление о проведении публичного мероприятия, поданное с соблюдением требований, предусмотренных Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», настоящим Законом, должно быть зарегистрировано должностным лицом органа местного самоуправления, указанного в части 1 настоящей статьи, о чем делается соответствующая запись в регистрационной книге.

5. На копии уведомления должностное лицо, ответственное за регистрацию уведомлений, делает письменную отметку о дате и времени получения уведомления и заверяет указанные сведения своей подписью. Копия уведомления возвращается лицу, ее представившему Как показал анализ регионального законодательства, реализация права на проведение публичным мероприятий в разных субъектах реализуется по-разному.

Законы о публичных мероприятиях субъектов РФ дают возможность: устанавливать свой порядок подачи уведомлений; определять специальные места для проведения мероприятий; регулировать допустимое расстояние между участниками и другие правила; детализировать правила соблюдения общественного порядка и прочее. В период пандемии, в рамках которой введение ограничительных мер было поручено губернаторам в большинстве субъектов возможность проведения даже одиночного пикета была ограничена, на конец 2025 года 26 субъектов России продлили ограничения на проведение публичных мероприятий.

Еще одна дилемма - допустимость ограничительного регулирования конституционных прав посредством муниципального нормотворчества. Из доклада по правам человека стало известно, что уровень отказов в согласовании мероприятий варьируется от 8,5 до 23%.

Такая существенная разница говорит о необходимости минимизации законодательства субъектов России из правового регулирования института публичных мероприятий, в реализации конституционных прав важно обеспечить прямое действие федерального законодательства, устранив региональные особенности.

Список литературы

1. Гаглоев Д. В. Конституционно-правовое регулирование института публичных мероприятий в Российской Федерации и странах Европы на современном этапе: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. М., 2015. 26 с.
2. Грищенко Т.А. Перспективы правового регулирования права граждан на проведение публичных мероприятий: монография. Санкт-Петербург: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2022. С. 162
3. Грищенко Т.А. Общественная безопасность и личные права – смена приоритетов в конституционном и международном праве в контексте пандемии // Современное общество и право. 2021 №5/2021. С.40-47;
4. Колмаков С. Ю. Особенности законодательства субъектов Российской Федерации о публичных мероприятиях: проблемы перспективы решения // Вестник Удмуртского университета. 2018. Т. 28. № 4. С. 581–590.
5. Колмаков С. Ю. Свобода собраний в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2018. Т. 22. № 2. С. 215–248.
6. Максимов А. А. Онлайн-митинг как способ реализации политических прав человека // Актуальные проблемы российского права. 2021. Т. 16. № 2 (123). С. 30–38.
7. Никитина Е. Е. Право на свободу собраний: федеральное и региональное законодательство // Журнал Российского права - 2016. - № 1 – С. 144.
8. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 мая 2014 года № 14-П «По делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 7 Федерального закона “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях” в связи с жалобой гражданина А. Н. Якимова» // Официальный интернет-портал правовой информации. http://www.pravo.gov.ru. 15.05.2014.
9. Риэккинен М. А. О понятии «мирный протест» в практике Европейского суда по правам человека // Теория и практика общественного развития. 2017. № 12. С. 139–142.
10. Саленко А. В. Свобода мирных собраний в России и Германии: сравнительный анализ процедуры уведомления // Электронное приложение к российскому юридическому журналу. 2018. № 5. С. 63–72.
11. Симонова С. В. Риски в сфере принятия и реализации норм законодательства о публичных мероприятиях: проблемы выявления и оценки // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8 (57). С. 41–46.

Скачать