Эволюция правовых моделей государственного контроля (надзора) в сфере высшего образования в Российской Федерации

• ШУЛЫНДИН Лев СергеевичАспирант Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университетаl.shulyndin@gmail.com

В статье исследуется эволюционная трансформация правовой модели государственной контрольно-надзорной деятельности в сфере высшего образования России с учётом особенностей административно-правового регулирования. Доказывается возможность существование новой правовой модели лишь после изменения целей, принципов деятельности уполномоченных контрольных органов. Анализируется взаимосвязь государственно-территориального устройства Российской Федерации с особенностями государственного контроля (надзора). Объясняется необходимость единообразия в системе органов исполнительной власти субъектов РФ, полномочных проводить контрольно-надзорные мероприятия в сфере высшего образования, а также возможность комплексного подхода к их контрольной и надзорной деятельности. Исследована взаимосвязь видов контрольно-надзорных мероприятий с риск-ориентированным подходом, закрепленным в ФЗ N 273, а также с процессами цифровизации и информатизации современного российского общества. Рассмотрена необходимость разработки единого регламента для исполнения органами субъектов РФ контрольно-надзорных полномочий в сфере образования с позиции нецелесообразности его существования. В статье изучены практические примеры контрольной деятельности Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки РФ и доказана её ориентированность на корректировку, а не прекращение деятельности проверяемых образовательных организаций. Дана оценка концепциям централизации и децентрализации применительно к современной правовой модели государственного контроля (надзора) в сфере высшего образования России. Делается вывод о том, что контрольно-надзорная деятельность в сфере образования современной правовой модели согласуется с тенденциями повышения роли социально-ответственного поведения контролирующего и подконтрольного, что, в свою очередь, стимулирует общественный контроль и влияет на правовую систему в целом.

Ключевые слова: государственный контроль (надзор), контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность, сфера высшего образования, контрольные (надзорные) мероприятия, правовая модель

Для понимания особенностей изменений какого-либо явления или процесса необходимо определение сущности таковых. Так, исследование правовых моделей государственного контроля (надзора) в сфере высшего образования России упирается в понятие государственного контроля (надзора). Несмотря на различное содержание научных дефиниций «контроль» и «надзор» [1, с. 27], в рамках нашего исследования рассмотрены они будут в качестве единой системы действий — контрольно-надзорной деятельности.

Так, ключевым словом является «деятельность». Но, являясь институтом административного права, государственный контроль (надзор) как деятельность имеет свою специфику. Во-первых, это деятельность определённых органов власти; во-вторых, деятельность, которая направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований; в-третьих, деятельность, осуществляемая лишь в пределах полномочий законодательно закреплённых органов власти.

Легальное определение закреплено в Федеральном законе от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Оно является общим и для сферы образования требует конкретизации, что выражается в перечислении законодателем ключевых видов подобной деятельности; органов власти, полномочных её осуществлять; предмета, а также иных её особенностей, указанных в ст. 93 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — ФЗ N 273). Данный закон является специальным по отношению к названному нами выше, потому имеет приоритетное значение при разрешении каких-либо коллизий и способен точнее отразить эволюционные трансформации модели правового регулирования.

Для оценки такой модели необходим анализ и тех подзаконных актов, принимаемых Правительством РФ и Минобрнауки РФ, которыми формируется механизм правового регулирования государственного контроля (надзора) в сфере образования, в частности, высшего. Наша статья о них, неизменных, меняющихся и вновь сформированных тенденциях.

Видим возможным согласиться с Голубевой Т.М., указавшей на тот факт, что реформирование модели, механизма или режима государственного контроля (надзора) связано с корректировкой его целей: с поиска нарушений и штрафов (исключительно пресечения) фокус такой деятельности сместился на профилактику, предупреждение [2]. Или, как заметил Масалаб А.Ф., с карательного на превентивный [3, с. 99]. Поэтому, на наш взгляд, не любое правотворчество и нормотворчество в сфере высшего образования можно назвать новой правой моделью государственного контроля (надзора). Изменения должны затронуть саму структуру деятельности, к примеру, принципы, компетентную составляющую уполномоченных субъектов и т.д. И, наоборот, усиление ответственности за воспрепятствование проведению контрольно-надзорных мероприятий не есть признак изменения всей правовой модели государственного контроля (надзора) [4].

На сегодняшний день имеет смысл говорить о правовой модели государственного контроля (надзора) в сфере образования, нормативно сформированной с принятием ФЗ N 273 путём указания принципов, целей, субъектного состава, инструментов такой деятельности.

В целом, стоит заметить, что данная правовая модель столкнулась с полюсарными требова- 1 ниями социальной действительности: достаточной автономией субъектов высшего образования и всесторонним государственным контролем за их деятельностью. Последний всегда балансирует на грани чрезмерной административной (бюрократической) нагрузки.

Потому правовая модель государственного контроля (надзора) в сфере высшего образования проходит именно эволюционные изменения, перенимая или оставляя что-либо от предыдущих нормативно-правовых разработок. К примеру, государственные образовательные стандарты — достижение правовой модели советского периода, а лицензирование и аккредитация образовательной деятельности — правовой модели 1990-х годов.

При этом, считаем важным отметить: централизация или децентрализация сами по себе нейтральны в правовой оценке, однако отечественная специфика государственно-территориального деления страны вносит свои коррективы.

Так, к примеру, контрольная деятельность в сфере высшего образования по ряду вопросов отнесена к полномочиям не только федеральных органов государственной власти, но и органов государственной власти субъектов РФ, в том числе вопросы лицензирования, аккредитации и подтверждения документов об образовании и о квалификации.

И эта особенность свойственна именно современной правовой модели государственного контроля (надзора), т.к., по верному замечанию Кудилинского М.Н., органы управления регионального уровня фактически превращены в руководящую, лицензирующую, аккредитующую, организующую и контролирующую инстанцию для ряда подведомственных им высших учебных заведений [5].

Так, правовая модель сталкивается с проблемами единообразного правоприменения контрольно-надзорных практик и мероприятий на региональном уровне. Некоторые учёные предлагают создание единого административного регламента для исполнения органами субъектов РФ контрольно-надзорных полномочий в сфере образования [6, с. 254].

Нам видится это не совсем удачным решением, т.к. юридическая сила подобного регламента относительно подзаконных актов не определена, а само его существование не устраняет проблем контроля в области разработки и реализации образовательных программ [7, с. 141].

Кроме того, как отмечает Степаненко Р.Ф., сама стратегия правовой образовательной политики в виде «компетентностного подхода» не предполагает тотального контроля (надзора) за её реализацией, ведь актуальными становятся и формы самообразования студентов, в отношении которых должны быть не карательные, не превентивные, а качественно иные меры [8, с. 7]. Свобода преподавателя в выборе интерактивных методов обучения студентов также слабо согласуется регламентом, утверждённым уполномоченным органом [9].

Однако необходимость единообразия мы признаем в вопросах закрепления правового статуса органов государственного контроля (надзора) субъектов РФ в сфере высшего образования, т.к. режим реализации переданных им полномочий определяется не только на уровне положения об этих органах, а одно и то же переданное полномочие может в зависимости от субъекта РФ осуществляться министерствами, управлениями, департаментами, комитетами и иными органами, что вызывает вопросы к единой системе исполнительной власти [10].

То есть ни о централизации, ни о децентрализации в чистом их виде применительно к современной правовой модели государственного контроля (надзора) в сфере высшего образования говорить не приходится, что в целом отвечает тенденциям эволюционной трансформации.

На поиск названного нами ранее баланса как цели указывает и внедрение в современной модели риск-ориентированного подхода, предполагающего прямую зависимость видов контроля (надзора) от присвоенной категории риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Так, видами контрольно-надзорных мероприятий при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования являются: документарная проверка (включающая получение письменных объяснений; истребование документов; экспертизу); выездная проверка (допускающая осмотр; опрос; истребование документов; получение письменных объяснений; экспертизу); наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности). На наш взгляд, современное разнообразие видов контрольно-надзорных мероприятий и допустимых в рамках них контрольных (надзорных) действий говорит и стремлении законодателя согласовать государственный контроль в сфере высшего образования с повышением роли и значения социально-ответственного поведения как фактора сохранения устойчивости не только действующей правовой модели, но и всей государственно-правовой системы общества [11].

Приведём примеры из практической жизни.

Согласно опубликованной на официальном сайте Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 15.07.2025 года информации, в соответствии с ФЗ N 273 и в связи с неисполне- нием предписания Рособрнадзор запретил прием на обучение в Религиозную организацию (духовное образовательное учреждение) высшего образования «Карачаево-Черкесский Исламский Институт Имени Имама Абу-Ханифа», а также объявил 18 другим вузам предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований в рамках федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования. Риск-ориентированный подход в данном случае предполагал плановую проверку, позволившую контрольном органу сфокусироваться на проблемной области — лицензионном контроле за образовательной деятельностью вуза. При этом в проверке задействован правовой институт, заимствованный современной правовой моделью у предыдущей.

Стоит отметить, что существование и содержательное наполнение интернет-сайта Рособрнадзора обеспечивает заинтересованным лицам доступ к информации о реализации Федеральной службой публичных функций и оказания государственных услуг, что, в свою очередь, новацией современной правовой модели государственного контроля в рамках цифровизации и информатизации процесса государственного управления в сфере высшего образования [12]. Это порождает ещё одну особенность: государственный контроль (надзор) содержит элементы общественного контроля и в определённых случаях предполагает участие граждан в контрольно-надзорных мероприятиях и действиях, что может свидетельствовать о диспозитивном начале, пусть и в усечённом виде. Подводя итог нашему исследованию, хотим отметить следующее. Современная правовая модель государственного контроля (надзора) в сфере высшего образования в Российской Федерации сформирована принятым ФЗ N 273, который, не отменяя институты, перешедшие из предыдущей правовой модели «переходного» периода 1990-х годов, закрепил новые принципы, виды, цель, компетентные особенности субъектов государственного контроля (надзора), стараясь придерживаться баланса федерального и субъектного уровня управления, а также императивных и диспозитивных методов контроля для сохранения некоторой автономии участников образовательных отношений. Потому имеет место именно эволюционная трансформация правовых моделей, что отвечает социальному запросу российского общества.

Список литературы

1. Соколов А.Ю., Лакаев О.А. Правовая политика в сфере государственного контроля и надзора // Правовая политика и правовая жизнь. 2020. № 2. С. 24–35.
2. Голубева Т.М. К вопросу о сущности административно-правовых режимов государственного контроля (надзора) // Административное и муниципальное право. 2025. N 1. С. 18 – 26.
3. Масалаб А.Ф. Проблемы развития государственного контроля и надзора в контексте реформы законодательства // Правоприменение. 2020. Т. 4. № 4. С. 94–101.
4. Зырянов С.М. Государственный контроль (надзор): монография. М.: КОНТРАКТ, 2023. 232 с.
5. Кудилинский М.Н. Особенности правового регулирования государственного контроля в сфере образования // Журнал российского права. 2017. N 12. С. 101 – 109.
6. Ладнушкина Н.М. Правовое регулирование государственного контроля (надзора) в сфере образования // Права и свободы человека и гражданина: теоретические аспекты и юридическая практика: Материалы ежегодной международной конференции памяти проф. Ф.М. Рудновского. Рязань, 2017.
7. Рукавишников С.М. Контрольно-надзорная деятельность в сфере высшего образования // Вестник ННГУ. 2024. №1. С. 140 – 144.
8. Степаненко Р.Ф., Солдатова А.В. Правокультурные процессы в юридическом образовании: проблемы и перспективы. Вестник ТИСБИ. 2021. № 2. С. 5-12. (ВАК).
9. Ибрагимова Е.М., Бакулина Л.Т. Интерактивные методы обучения в вузе как средство формирования правовой компетентности // В сборнике: Развитие профессиональных компетенций учителя: основные проблемы и ценности. сборник научных трудов V международного форума по педагогическому образованию. Казанский федеральный университет. 2019. С. 62-72.
10. Свечникова В.В. Проблемы установления правового статуса органов, реализующих переданное полномочие по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в сфере образования // Административное право и процесс. 2024. N 12. С. 50 – 53.
11. Степаненко Р.Ф. Социально ответственное поведение как фактор устойчивости и стабильности современных государственно-правовых систем / Р. Ф. Степаненко // Государство и право. – 2025. – № 6. – С. 7-17. – DOI 10.31857/ S1026945225060014. – EDN WBMEKG. (SСOPUS, ядро РИНЦ, ВАК).
12. Кирилловых А.А. Механизм «регуляторной гильотины» в образовании: проблемы и перспективы практической реализации в деятельности Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки // Актуальные проблемы российского права. 20 22. N 4. С. 37 – 45. 1 Spisok literatury:
13. Sokolov A.YU., Lakaev O.A. Pravovaya politika v sfere gosudarstvennogo kontrolya i nadzora // Pravovaya politika i pravovaya zhizn’. 2020. № 2. S. 24–35.
14. Golubeva T.M. K voprosu o sushchnosti administrativno-pravovyh rezhimov gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) // Administrativnoe i municipal ’noe pravo. 2025. N 1. S. 18 – 26.
15. Masalab A.F. Problemy razvitiya gosudarstvennogo kontrolya i nadzora v kontekste reformy zakonodatel’stva // Pravoprimenenie. 2020. T. 4. № 4. S. 94–101.
16. Zyryanov S.M. Gosudarstvennyj kontrol’ (nadzor): monografiya. M.: KONTRAKT, 2023. 232 s.
17. Kudilinskij M.N. Osobennosti pravovogo regulirovaniya gosudarstvennogo kontrolya v sfere obrazovaniya // ZHurnal rossijskogo prava. 2017. N 12. S. 101 – 109.
18. Ladnushkina N.M. Pravovoe regulirovanie gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) v sfere obrazovaniya // Prava i svobody cheloveka i grazhdanina: teoreticheskie aspekty i yuridicheskaya praktika: Materialy ezhegodnoj mezhdunarodnoj konferencii pamyati prof. F.M. Rudnovskogo. Ryazan’, 2017.
19. Rukavishnikov S.M. Kontrol’no-nadzornaya deyatel’nost’ v sfere vysshego obrazovaniya // Vestnik NNGU. 2024. №1. S. 140 – 144.
20. Stepanenko R.F., Soldatova A.V. Pravokul ’turnye processy v yuridicheskom obrazovanii: problemy i perspektivy. Vestnik TISBI. 2021. № 2. S. 5-12. (VAK).
21. Ibragimova E.M., Bakulina L.T. Interaktivnye metody obucheniya v vuze kak sredstvo formirovaniya pravovoj kompetentnosti // V sbornike: Razvitie professional ’nyh kompetencij uchitelya: osnovnye problemy i cennosti. sbornik nauchnyh trudov V mezhdunarodnogo foruma po pedagogicheskomu obrazovaniyu. Kazanskij federal’nyj universitet. 2019. S. 62-72.
22. Svechnikova V.V. Problemy ustanovleniya pravovogo statusa organov, realizuyushchih peredannoe polnomochie po osushchestvleniyu federal ’nogo gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) v sfere obrazovaniya // Administrativnoe pravo i process. 2024. N 12. S. 50 – 53.
23. Stepanenko R.F. Social’no otvetstvennoe povedenie kak faktor ustojchivosti i stabil’nosti sovremennyh gosudarstvenno-pravovyh sistem / R. F. Stepanenko // Gosudarstvo i pravo. – 2025. – № 6. – S. 7-17. – DOI 10.31857/S1026945225060014. – EDN WBMEKG. (SSOPUS, yadro RINC, VAK).
24. Kirillovyh A.A. Mekhanizm «regulyatornoj gil’otiny» v obrazovanii: problemy i perspektivy prakticheskoj realizacii v deyatel’nosti Federal’noj sluzhby po nadzoru v sfere obrazovaniya i nauki // Aktual’nye problemy rossijskogo prava. 2022. N 4. S. 37 – 45.

Скачать