Эволюция правового статуса директора школы в России: от дореволюционного смотрителя к современному директору – гаранту правоприменительного пространства учреждения

Современная общеобразовательная организация (школа) представляет собой сложный социально-правовой институт, который функционирует в условиях интенсивного нормативного правового регулирования. Директор школы становится центральным звеном в создании правоприменительного пространства школы, которое должно быть легитимным (соответствовать действующему законодательству в области образования, локальным нормативным актам, которые не должны ему противоречить) и обеспечивать баланс прав всех участников образовательных отношений.

Цель данной статьи как части исследования актуальной темы: роли правовой культуры директора школы как гаранта создания легитимного правоприменительного пространства учреждения, - это анализ эволюции руководителя учреждения общего образования как ключевого элемента в реализации государственной образовательной политики - от «смотрителя-контролера» до его современного особого правового статуса, а также содержания правовой культуры директора школы и обоснование ее определяющего влияния на правоприменительное пространство школы. В рамках статьи поставлены следующие задачи:

раскрыть особенности периодов становления статуса директора школы в российской системе образования, акцентировать ключевые компоненты правовой культуры современного директора школы; определить особенности правоприменительного пространства школы; выявить механизмы влияния правовой культуры директора школы на правоприменительное пространство.

В науке представлены исследования различных классификаций ключевых периодов системы российского образования (Биюшкина Н. И., Т. Б Земляная, О. Н. Павлычева, В. Е. Усанов, Хаминов Д. В. и др.)., и в основу большинства из них положена следующая хронология:

– доимперский период (Х - XVIII века) – дореволюционный период (XVIII век – 1917 год) – советский период (1917 – 1991 годы) – современный период (1992 год по настоящее время). [1; 2; 3;] Вопросы организации и правового регулирования образования в Руси и в России Х - XVIII веков представлены в исследовании Биюшкиной Н. И., этому способствовал проведенный автором исследования контент-анализ Повести временных лет, Стоглава 1551 г., указов об открытии образовательных учреждений, их уставов, а также проведена реконструкция модели правового регулирования и организации образовательной сферы в Российском государстве доимперского периода. Автором установлено, что в данный период неотъемлемой составляющей процесса организации и правового регулирования и регламентации являлась церковь, которая через своих представителей осуществляла как контрольно-надзорные функции, так и образовательную деятельность. Автор обращает внимание на тот факт, что уже в этом периоде в Московском государстве осуществлялись первые попытки законодательной регламентации образовательных отношений. И к началу XVIII века законодательная сфера образования начала активно развиваться, сочетая в себе противоположные тенденции всесословности и элитарности. [1] Анализ системы общего образования в Российской империи «дореволюционного периода» через исследование историко-правового аспекта принципов и направлений государственной политики, нормативного регулирования и деятельность органов управления, образовательных учрежде- ний представлен в статье Хаминова Д. В. [3]. В статье подчеркивается, что первая комплексная реформа по организации и управлению образованием была проведена Александром I в соответствии с Указом от 24.01.1803 «Об устройстве училищ», в результате которой построена единая система учреждений всех уровней и управления ими. В статье подчеркивается, что историко-правовой анализ документов российских законодательных актов об образовании XVIII – начала XX веков: уставов, положений о народных училищах, Свода законов Российской Империи по вопросам образования, циркуляров и распоряжений Министерства народного просвещения, свидетельствует о ключевых функциях статуса «директора – смотрителя» как соблюдение формальных предписаний, надзор и благонадежность.

Кадровый состав руководящего состава народных училищ проанализирован в исследовании Голиковой О. А., где особую роль в формировании этой категории работников училищ играло решение Государственного совета от 06.12.1899. В Положении 1899 года указывалось на создание с 1 января 1900 года должности директора народных училищ с присвоением ему всех должностных обязанностей и привилегий, предусмотренных положением 1874 года. Кроме того, этим же положением был определен порядок назначения на должность: директора представлялись к должности на основании рекомендации попечителя учебного округа и утверждались в Министерстве народного просвещения. [4] Ряд исследователей (Жуковская Т. Н., Калинина Е. А.) акцентировали внимание на том факте, что законодательство того периода относило руководителей учреждений просвещения к гражданским служащим: смотрители училищ имели чин IX класса, а директор гимназии - VII класса (надворный советник), что являлось свидетельством «первых попыток» придания директору школы особого статуса. [5] Однако в этот период, как отмечает другая группа современных исследователей (Е. П. Колпак, А. А. Леонтьев), минимальная автономия образовательного учреждения и его руководителя была обусловлена тем, что «правоприменительное пространство» школы было представлено пространством исполнения предписаний сверху без права правотворческой деятельности как важного элемента правоприменительного пространства учреждения. [6; 7].

В то же время ряд исследователей (Петьков В. А., Шкуропий К. В.) установили, что, первоначально, после принятия «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. и «Положения о начальных народных училищах» 1874 г., инспектора и директора начальных училищ самостоятельно составляли программы второго типа, и только более чем через два десятилетия земские школы получили от министерства первый план с программами. [8]. Это иллюстрирует относительную автономность директоров земских школ в исполнении своих полномочий.

Важно отметить и точку зрения просветителей того периода, которые считали, что в России в организации школьной администрации, несмотря на гнет централистических шаблонов, в этой области уже были зачатки правовых взглядов на цели школьной администрации. Например, Чарнолуский В. И. в 1909 году отмечал, что, с одной стороны, исследователи полагали, что администрация «должна быть исполнительным органом, проводящим в жизнь постановления по народному образованию, принимаемыми учреждениями общественного управления. С другой стороны, она должна заниматься разработкой очередных вопросов в области общественной организации и подготовкой материалов для дальнейшего развития школьного законодательства» [9]. И это были первые подходы к локальному нормативному правотворчеству, которые не получили дальнейшего развития в дореволюционный период.

В «советский период» в большинстве научных исследований (Перовский Е. И., Новиков И. К., Шамова Т. И, Кричевский В. Ю. и др.) директор школы представлен, в основном, как идеологический и административно-хозяйственный руководитель. [10; 11; 12; 13]. Вместе с тем, опыт ведущих руководителей системы общего образования этого периода (Асеева Георгия Леонидовича, Астафьева Ильи Ивановича, Караковского Владимира Абрамовича, Сухомлинского Василия Александровича и др.) свидетельствовал о возможностях существующего законодательства и в этот период для создания правоприменительного пространства школы, основанного на принципах единоначалия и коллективного управления через созданные органы самоуправления.

Материалы «советского периода» (Декреты советской власти об образовании, устав единой трудовой школы (1918, 1923 годы), Постановления ЦК ВКП (б) и Совнаркома (Совета министров) СССР, Министерства просвещения РСФСР об образовании, Сборники приказов и инструкций Министерства просвещения РСФСР, комментирующие и разъясняющие основополагающие правовые нормы. Должна отметить (как директор средней общеобразовательной школы с 1984 по 1990 годы) конструктивную роль именно этих сборников в исполнении законодательства в данный период. Материалы, представленные в них, оперативно разъясняли (толковали) действующее 1 законодательство в области образования, что для директоров школ служило базой для самообразования в вопросах права.

Особо выделим в этом периоде годы после принятия Устава средней общеобразовательной школы 1970 года (Постановление Совета Министров СССР от 08. 09. 1970 года №749) «Об Уставе средней общеобразовательной школе»). В соответствии с уставом директор школы нес ответственность перед государством за организацию и качество учебно-воспитательной работы с учащимися, а также за хозяйственно-финансовое состояние школы. Вместе с тем, он осуществлял руководство педагогическим коллективом, создавал необходимые условия для повышений идейно-теоретического уровня и квалификации работников, устанавливал в соответствии с трудовым законодательством, правилами внутреннего трудового распорядка и уставом круг обязанностей работников школы и пр. Расширение круга обязанностей и ответственности директора требовало повышения уровня правовых знаний, а также навыков их применения.

В «современный период» с 1992 года и продолжающийся в наше время целесообразно выделить период с 29 декабря 2012 года по настоящее время, так как с принятием Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», впервые был закреплен особый правовой статус директора школы. Первые попытки научных исследований в данной области были предприняты практически одновременно с принятием закона (Кац А. М., Ломов А. И., Феклин С. И., Валежанина К. В. и др.). [14; 15; 16; 17]. В настоящее время эти исследования получили дальнейшее развитие (Вифлеемский А. Б., Поташник М. М., Шкатулла В. И. и др.) [18; 19] и являются основой для совершенствования как федерального законодательства, так и локального нормотворчества, а также формирования правовой культуры директора школы и правового пространства школы.

Использование в данном исследовании понятия «правоприменительного пространства школы» играет важную роль в его раскрытии как важного элемента «правового пространства школы», которое фокусируется на деятельности субъектов образовательных отношений, но в первую очередь, директора школы, по реализации норм права. Ключевыми компонентами правоприменительного пространства школы выделяем 1) директора школы, как субъекта правоприменения; 2) правоприменительные акты (федеральное и региональное законодательство, муниципальные правовые акты, локальные нормативные акты школы), порождающие юридические последствия; 3) процедуры (положения, порядки, алгоритмы) создания и реализации правоприменительных актов.

Считаем понимание этого различия критически важным для правовой деятельности директора школы. Нелегитимное правоприменительное пространство – это ведущий фактор деградации правового пространства школы, который приводит к несоблюдению правовых норм в области образования как директором школы, так и другими участниками образовательных отношений, что ведет к росту конфликтов, судебным искам, правовому нигилизму.

Важность легитимного правоприменительного пространства в школе обусловлена в первую очередь «формированием мотивов к исполнению и соблюдению правовых норм как одной из ключевых проблем реализации права» (Соловьева Л. Л., Зимина А. О.). [20] В условиях создания системы российского законодательства в области образования и соблюдения прав участников образовательных отношений правовая культура директора школы становится ключевым фактором создания правоприменительного пространства в общеобразовательном учреждении. В обществе возрастает значимость общей правовой культуры руководителя учреждения образования, в том числе и в первую очередь, директора школы, так как участниками образовательных отношений являются в том числе и несовершеннолетние граждане.

Вопросы сущности правовой культуры руководителей рассматривались активно с 50-х годов ХХ века в трудах классиков и современных ученых (С. С. Алексеева, А. В. Малько, В. П. Сальникова, А. П. Семитко, Е. А. Певцовой и др.) [21; 22; 23; 24; 25], а также вопросы правоприменительной деятельности (в трудах В. М. Горшенева, Е. А. Певцовой, Н. Я. Соколова и др.) [26; 27]. В специальной литературе по управлению образованием исследовались особенности правового статуса общеобразовательных организаций, в том числе и их руководителей (В. И. Звонников, А. А. Пинский и др.). [28; 29].

Множественность определений «правовая культура» в научной и правовой литературе — это закономерное отражение сложности и многогранности самого феномена. Правовая культура как понятие в рамках этого исследования рассматривается через определение правовой культуры, предложенное доктором юридических наук Алексеем Павловичем Семитко, который считает, что «под правовой культурой понимается обусловленное всем социальным, духовным, политическим и экономическим строем качественное состояние правовой жизни общества, выражающееся в достигнутом уровне развития правовой деятельности, юридических актов, правосознания и в целом в уровне правового развития субъекта (человека, различных групп, всего населения), а также степени гарантированности государством и гражданским обществом свобод и прав человека». [24].

Применение этого определения «правовой культуры» к директору школы, как конкретному субъекту профессиональной деятельности, позволяет рассматривать его роль в формировании легитимного правоприменительного пространства учреждения. Данное определение трансформирует анализ правовой культуры директора школы из простой проверки на знание законов в комплексную оценку качества управленческой деятельности через призму права, что расширяет поле исследования темы статьи.

Какие ключевые компоненты правовой культуры директора школы выделяются из данного определения? Во-первых, создание и поддержание правовоприменительного пространства внутри школы (предсказуемость правовых решений директора школы, основанных на нормах права; разрешение конфликтных ситуаций на основе норм права; соблюдение прав участников образовательных отношений). Во-вторых, совершенствование правоприменительной деятельности директора школы (выполнение норм действующего законодательства в сфере организации и осуществления образовательной деятельности). В-третьих, совершенствование правотворческой деятельности, где правовая культура проявляется в правотворчестве (разработке локальных нормативных актов (приказов, распоряжений, положений и пр.), во владении юридической техникой; в легитимности (непротиворечивости локальных нормативных норм федеральному и региональному законодательству), а также целесообразности и справедливости. В-четвертых, правосознание и правовое развитие директора школы как главного правоприменителя в школе, что является ядром его правовой культуры. В-пятых, степень свободы и взаимной ответственности, в которой раскрывается суть правового статуса директора школы.

В условиях развития системы российского законодательства в области образования правовая культура директора школы как гаранта создания легитимного правоприменительного пространства школы становится ключевым фактором в соблюдении действующего законодательства и нормативного правотворчества. Отсутствие сформированной правовой культуры у директора школы приводит к правовому нигилизму, нарушениям прав участников образовательного процесса и неэффективному управлению.

Проанализированные в открытом доступе информации органов, исполняющих надзорные и контрольные функции в области образования, а также судебные решения по спорам в системе образования фиксируют нарушения, показывающие «болевые точки» в деятельности, в первую очередь, директоров школ. Это свидетельство необходимости комплексной работы по созданию в школах легитимного правоприменительного пространства, в первую очередь, - через повышение правовой культуры директора учреждения.

Формирование правоприменительного пространства является результатом целенаправленной деятельности директора школы через реализацию правовых норм при принятии административно-правовых решений директора школы и решений по защите прав и законных интересов участников образовательных отношений, основанной на его правовой и профессиональной компетентности, центральным элементом которой выступает правовая культура.

Выводы

Правовой статус директора школы в России прошел путь от «директора-смотрителя» через административного руководителя к специальному статусу директора школы, закрепленному в действующем федеральном законодательстве.

Источник легитимности власти директора изменился от «величайшего указа» через согласование кандидатуры с партийным руководством к правовому договору с учредителем и «правового сознания и правового развития» руководителя как центральных элементов его правовой культуры. В настоящее время директор школы не только объект внешнего правового регулирования (федеральное и муниципальное регулирование), но и субъект, активно формирующий правоприменительное пространство школы через локальные нормативные акты. Это свидетельство «сквозной» функции директора школы как посредника государства, с качественно изменившимся инструментом его работы – это правовые механизмы его деятельности: правоприменение, правотворчество, правовая культура (правомерное поведение, правовые знания, юридическая техника).

Современный правовой статус директора школы, сформированный в ходе эволюции, объективно требует от него уровня правовой культуры, включающей все ее компоненты, без которого он не может выполнить свою ключевую роль гаранта легитимного правоприменительного пространства школы. Директор школы настоящего времени с сформированной правовой культурой создает легитимное правоприменительное пространство школы с учетом соблюдения прав и законных 1 интересов всех участников образовательных отношений, принимает решения в правовом поле, соблюдая нормы права, обладает развитым правосознанием, где право – это инструмент развития, а не ограничения, а также осознает меру своей свободы и несет ответственность за последствия своих решений.

Историко-правовой анализ подтверждает, что с принятием Федерального закона РФ от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» современный статус директора школы впервые в истории российского образования делает акцент на его личной ответственности за легитимность правоприменительного пространства школы, что служит исторически сложившейся предпосылкой для формирования его правовой культуры как профессиональной императивной необходимости.