Электронные общественные инициативы: проблемы и перспективы

• ЛАРИЧЕВ Вячеслав Павловичаспирант, Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России) ведущий специалист, ГКУ «Соцказначейство Москвы»larichev.slava@mail.ru

• ГРУДЦЫНА Людмила ЮрьевнаДоктор юридических наук, профессор, Институт магистратуры и подготовки кадров высшей квалификации Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)mail@law-books.ru

В статье анализируются вопросы вовлеченности общественности к правотворчеству, а также легитимации правотворческих инициатив. При проведении настоящего исследования автор приходит к выводу о наличии ряда проблем. Практика показывает, что ни одна из инициатив, воплощенных в жизнь, не успела получить требуемой поддержки, набравшие же необходимое количество голосов инициативы, наоборот, были отклонены. Основным направлением совершенствования института электронных общественных инициатив автор считает преодоление формализма в способах оценки инициатив и реагирования на них, превращение их в открытый диалог с обществом.

Ключевые слова: общественная инициатива, демократия, общественный контроль, исполнительная власть, граждане, учреждение, общественное мнение, народная правотворческая инициатива

Под общественными инициативами понимаются коллективные обращения в органы публичной власти, выражающие гражданскую позицию населения по вопросам общественной значимости, приобретающие качества гражданской общественной инициативы. Общественная инициатива может рассматриваться как проявление самостоятельной и осознанной активности граждан, выражающейся в их добровольном объединении для реализации социально значимы задач. В научной литературе подчеркивается, что институт общественных инициатив интерпретируется как показатель развития гражданского общества.

Любая общественная инициатива рассчитана на преобразование институтов общественного и государственного устройства, законодательного и другого нормативно-правового материала, то есть носит реформационный, преобразовательный характер.

В системе общественных инициатив особое место занимает электронная общественная инициатива, реализуемая на специально предназначенном для этих целей ресурсе в информационно-телекоммуникационной сети в оцифрованном формате. Она представляет собой процесс выстраивания действенных механизмов непосредственного взаимодействия граждан с институтами государственной власти для выстраивания системы коммуникации. Данная система основана на сочетании прямых и обратных каналов связи между органами государственной власти, структурами гражданского общества и гражданами в рамках единого информационного пространства.

Общественные инициативы в электронном формате находят широкое применение в Российской Федерации посредством использования онлайн-площадок для создания электронных обращений. На данный момент функционируют электронные ресурсы, позволяющие разместить электронную общественную инициативу: Online Petition.ru, «Демократор.ру», «Петиции Президенту», Change.org, «Наше мнение», «Народная инициатива». Практика свидетельствует об использовании этих ресурсов для реализации общественных инициатив. Так, петиция, размещенная на платформе OnlinePetition.Ru, о снижении вредных выбросов в атмосферу г. Братска Иркутской области поддержана мэром города, были созданы условия для экологического мониторинга [4, с. 85].

Однако возможности негосударственных электронных ресурсов не стоит преувеличивать, степень их воздействия на публичную власть является минимальной. Общим недостатком этих ресурсов является отсутствие надежных механизмов верификации, подтверждения подлинности аккаунтов пользователей, гарантий конфиденциальности обращений. Но самым крупным недостатком этих платформ является их слабая результативность ввиду отсутствия действенных механизмов воздействия на публично-властную деятельность.

В этом отношении выгодно отличается отечественный проект Российской общественной инициативы, ставший востребованным каналом электронного взаимодействия граждан с государством. Этот проект создан по инициативе руководства страны в контексте построения информационного общества и усиления демократического потенциала государства и получил статус государственного инновационного проекта.

Характерная особенность проекта, основанного на механизме электронного выдвижения и голосования по общественно значимым предложениям, представляет собой пример практического реализации идей электронной на основе современных интерактивных информационно-коммуникационных технологий. Российская общественная инициатива в данном смысле выступает формой прямой демократии, обеспечивающей трансформацию общественной воли граждан в государственную. Концептуальные начала общенациональной электронной инициативы получили закрепление в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 года, где подчёркивалась необходимость активизации механизмов прямой демократии и народовластия, включая реализацию права на народную законодательную инициативу [6, с. 25].

Президент РФ предложил закрепить на законодательном уровне обязанность парламента рассматривать те общественные инициативы, которые в электронном виде собрали поддержку не менее 100 тысяч граждан. При этом подчёркивалось, что так называемая «интернет-демократия» должна быть органично интегрирована в процесс институционального развития механизмов прямой демократии, включая референдумы.

В целях дальнейшей реализации Концепции был подписан Указ № 183, утвердивший «Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (далее – РОИ).

Согласно этим Правилам, общественные инициативы трактуются как предложения граждан Российской Федерации, ориентированные на развитие социально-экономической сферы и совер - шенствования механизмов государственного и муниципального управления, представленные посредством интернет-платформы РОИ. Российская общественная инициатива действует на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном, при этом граждане самостоятельно выбирают.

Выдвигать инициативы и голосовать могут только граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет и прошедшие регистрацию в ЕСИА, используемой для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном формате. Тем самым, доступ к участию в процедуре ограничен, что, с одной стороны, сужает аудиторию платформы, с другой - соответствует положениям Конституции Российской Федерации, согласно которым право обращения в органы власти предоставляется только гражданам страны.

Процедура подачи инициативы реализуется путём заполнения электронной формы на русском языке. Текст предложения должен соответствовать установленным требованиям: он не может включать ненормативную лексику, оскорбления, угрозы жизни и здоровью, а также призывы к экстремистской деятельности. В случае нарушения данных требований инициатива снимается с рассмотрения без проведения экспертизы. О принятом решении заявитель уведомляется в электронном виде. Перед размещением на портале РОИ каждая инициатива проходит процедуру обязательной предварительной экспертизы, срок проведения которой ограничен двумя месяцами. На «Фонд информационной демократии» возлагаются функции по организации и проведению данной экспертизы, принятию решения о размещении инициативы или об отказе, а также по обеспечению стабильной работы интернет-ресурса.

В то же время выбор этой организации как оператора проекта вызывает определённую критику. Отмечается, что единственным учредителем Фонда информационной демократии является И.И. Массух, что, по мнению отдельных специалистов, может привести к чрезмерной концентрации полномочий и, как следствие, к снижению прозрачности и объективности принятия решений в отношении размещения и продвижения общественных инициатив.

Между тем, именно на уполномоченную некоммерческую организацию возложены функции по организационно-техническому обеспечению процедуры голосования, включая обработку результатов, полученных посредством дистанционного электронного голосования, а также обеспечение достоверности этих результатов. Голосование проходит после публикации и продолжается один год. Динамика предложений, инициированных на портале РОИ, выявляет тенденцию к их снижению. За пять лет работы портала количество поданных общественных инициатив снизилось почти в два раза. Отмеченная тенденция имеет объективные основания, состоящие в следующем.

Во-первых, предмет РОИ представляется явно зауженным. Согласно действующему законодательству, под общественными инициативами понимаются предложения граждан Российской Федерации, касающиеся вопросов социально-экономического развития страны, а также совершенствования государственного и муниципального управления. Таким образом, инициативы, носящие политический характер и вызывающие наибольший общественный резонанс, фактически исключаются из сферы действия механизма РОИ, что существенно ограничивает его потенциал как инструмента гражданского участия.

Во-вторых, действующие условия допуска общественных инициатив к стадии голосования отличаются высокой степенью формализованности и зачастую оказываются затруднительными для прохождения. Согласно установленным правилам, «Фонд информационной демократии» имеет право отказать в размещении инициативы в случае её противоречия Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, включая нормы в сфере прав, свобод и законных интересов граждан. Данная формулировка носит оценочный характер и позволяет на практике отвести практически любую инициативу. Под запрет подпадают предложения, направленные на изменение Конституции, хотя сама Конституция допускает внесения в нее изменений.

Общественная инициатива может быть заблокирована на стадии предварительной экспертизы, если она противоречит статье 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации».

Данное ограничение практически делает невозможным проведение российского референдума и, соответственно, реализацию российской общественной инициативы. Вопросы государственной и общественной жизни отнесены либо к полномочиям федеральных органов государственной власти, либо к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, либо к предметам совместного ведения [3, с. 58]. В результате действующая норма закона о референдуме делает невозможным вынесение на референдум практически любого вопроса, что справедливо и в отношении российской общественной инициативы [2, с. 66]. Авторы указанных ограничений не учитывают, что общественные инициативы, реализуемые через портал РОИ, не содержат властного решения, проверяемого на предмет законности, но лишь выражают общественное мнение, которое не может противоречить законодательству. Наличием указанных ограничений можно объяснить значительный процент отклоняемых инициатив, что снижает эффект действия самого института РОИ.

Представляется, что общественные инициативы на стадии предварительной экспертизы должны отклоняться только по формальным основаниям, к которым относятся:

– повторное направление инициативы, ранее не собравшей необходимое количество голосов либо отклонённой без приведения новых аргументов, либо новых обстоятельств; – наличие аналогичной инициативы, уже опубликованной на интернет-ресурсе, которая находится на стадии голосования или уже получила необходимую общественную поддержку.

Но самым крупным недостатком института РОИ является незавершенность ее механизма. Экспертная рабочая группа формирует экспертное заключение и принимает решение рекомендательного характера о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) иных мерах по реализации инициативы по результатам рассмотрения инициативы. Указанное решение носит только рекомендательный характер, отнюдь не обязательный для законодательных и других органов публичной власти, которые могут их благополучно игнорировать. Отсюда – низкий процент реализации общественных инициатив, размещенных на портале РОИ. Из 16236 инициатив, размещенных на интернет-портале РОИ, реализовано лишь 17.

Очевидно, что при использовании электронных петиций, «общество практически ни на что не влияет» [1, с. 36].

Подобный формат института РОИ во всяком случае не соответствует его концептуальным установками, изложенными в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 года, где подчёркивалась необходимость развития механизмов прямой демократии и расширения практики непосредственного народовластия, включая институт народной законодательной инициативы [5, с 103]. Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием Интернета предполагает рассмотрение общественных инициатив, получивших необходимую поддержку, в Правительстве Российской Федерации, а не в экспертном совете. Исходя из этих предпосылок, рекомендуется придать российской общественной инициативе качества народной законодательной инициативы.

Эффективным инструментом для взаимодействия между гражданами и государственными органами выступает институт общественных инициатив в Российской Федерации. Установка оптимального баланса между экспертной оценкой предложений и их общественным обсуждением необходима для совершенствования правил интернет-ресурса «РОИ».

Повышение эффективности реализации общественных инициатив способствует улучшению качества государственного управления. В связи с чем экспертная проверка должны быть направлена на обеспечение качества представленных общественных инициатив. Общественная оценка, в свою очередь, призвана отражать актуальные точки зрения граждан по ключевым вопросам государственного управления.

Список литературы

1. Безруков А.В., Савоськин А.В. Российская общественная инициатива как разновидность обращений граждан и фактор укрепления конституционного правопорядка // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 6.
2. Григорьев А.В. Институт общественных инициатив в Российской Федерации: конституционное назначение и перспективы законодательного регулирования // Вестник Московского ун-та. Серия 26 «Государственный аудит». 2019. № 3.
3. Залоило М.В Современные юридические технологии в правотворчестве: научно-практическое пособие. / под ред. Пашенцева Д.А. М.: Норма, 2020.
4. Кравец И.А. Цифровой конституционализм и будущее информационного общества в контексте глобализации и интеграционных процессов // Право и государство. 2020. № 3–4. С.
5. Масловская Т.С. Электронные формы участия граждан в осуществлении власти: опыт зарубежных стран // Вопросы становления электронной демократии в России: сб. статей. Барнаул, 2019.
6. Поршнев А.В. Анализ динамики электронных петиций на портале «Российская общественная инициатива» // Государство и граждане в электронной среде. 2018. № 2.

Скачать