Экологический аудит как средство профилактики экологических административных правонарушений

• АДАШЕВСКИЙ Георгийаспирант Санкт-Петербургский университет технологий управления и экономики, кафедра уголовного прав и процессаgeorgadashevsky@gmail.com

• ШУНК Виктория ЭдуардовнаКандидат юридических наукvika-shunk@rambler.ru

В статье автор рассматривает экологический аудит как правовой институт, способствующий профилактике и превенции совершению экологических административных правонарушений. Автор отмечает, что существующее федеральное законодательство РФ на сегодняшний день недостаточно для полноценной работы данного института. Автор обращается к примеру других государств в данном вопросе и вновь отмечает, что на сегодняшний день развитие института экологического аудита в Российской Федерации является необходимостью с целью превенции экологических административных правонарушений, а также развития природоохранных мер в государстве в целом.

Ключевые слова: экологический аудит, экологические правонарушения, профилактика административных правонарушений, обязательный экологический аудит

Вступление

В современном мире проблемы окружающей среды становятся всё более и более важными, так как информирование о них становится более распространённым и даже навязчивым, а сами проблемы имеют накопительный характер, со временем увеличиваясь в масштабах и серьёзности. Росгидромет в своём обзоре состояния и загрязнения окружающей среды в российской федерации за 2023 год неутешительно отмечает, что уровни загрязнения за последние 5 лет остаются примерно на том же высоком уровне, в частности, выделяя загрязнение атмосферного воздуха парниковыми газами и загрязнение поверхностных вод. Одной же из крупных угроз окружающей среде на сегодняшний день являются экологические правонарушения, в результате совершения которых подвергаются угрозе как сами объекты природы и иные элементы ранее упомянутой среды, так и связанные с ними общественные отношения. Их число хоть и постепенно уменьшается, но всё ещё остаётся весьма высоким. Так, за 2024 год только в судах было рассмотрено более 43 тысяч дел по правонарушениям в области охраны окружающей среды и природопользования при 54 тысячах дел, рассмотренных в 2023.

В то время как, несомненно, требует постоянного обновления административное законодательство в сфере регулирования административных правонарушений в сфере охраны окружающей среды, его собственная превентивная сила в отношении данных деяний весьма ограничена, в связи с чем необходимыми к применению являются разнообразные меры предупреждения и профилактики административных правонарушений.

Как правило, в качестве таких мер выступают многочисленные правовые и социально-экономические меры и несомненно превентивный эффект могут оказывать разные правовые институты, не относящиеся напрямую к сфере административно-правового регулирования.

В сфере охраны окружающей среды таким средством может стать развитый институт экологического аудита, способный исполнять функцию профилактики экологических административных правонарушений и таким образом положительно повлиять на количество совершаемых деяний в данной сфере.

Сам вопрос о необходимости введения экологического аудита в Российской Федерации уже поднимался в научном сообществе неоднократно, однако актуальность вопроса остаётся высокой, а его профилактическое действие на экологические административные правонарушения редко оказывается первостепенным фактором, рассматриваемым авторами.

В связи с этим, целью исследования является выявление значимости экологического аудита для профилактики административно-правовых нарушений в сфере охраны природы.

Для этого были поставлены следующие задачи: определить экологический аудит, его сущность и задачи; проанализировать существующее регулирование вопроса в Российской Федерации; исследовать аналогичное законодательство в зарубежных странах; вывести возможный способ усовершенствования соответствующего законодательства в Российской Федерации.

В исследовании были использованы такие методы, как общенаучный диалектический метод научного познания, общенаучные методы: анализ, синтез, частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический.

Основная часть

Итак, следует отметить, что аудит, как справедливо отмечают Гурбанназаров О., Мухаммедов М., – это «независимая оценка, обычно финансовых отчетов организации, чтобы убедиться, что они представлены честно и точно» [1, с. 50]. Действительно, эта процедура в первую очередь направлена на проверку существующей документации и отчётности на предмет их достоверности, а также совершается с целью выявления имеющихся или даже потенциальных нарушений и рисков. Конечно же, аудит преследует прежде всего финансовые цели, так, Карабашева М.Р., говоря прежде всего об аудите стратегическом, также выделяет «создание новых возможностей для развития бизнеса» [2, с. 234], как его цель. Тем не менее, представляется возможным предположить, что выявление всевозможных ошибок в финансовой документации в том числе позволяет организациям избегать и потенциальных правонарушений, связанных как с обязанностями по представлению такой документации, так и со связанной с данной документацией непосредственной деятельностью организации в целом.

Экологический аудит же в свою очередь представляет собой аналогичную процедуру, однако обладающую некоторыми особенностями, которые представляется необходимым рассмотреть, чтобы понять взаимосвязь данного института с профилактикой административных правонарушений.

Статья 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает законодательно закреплённое определение экологического аудита как независимой, комплексной, документированной оценки соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружаю- щей среды, требований международных стандартов и подготовку рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Вознюк Ю.С. отмечает, что под экологическим аудитом следует понимать «независимую оценку соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности нормативно-правовых требований в области охраны окружающей среды и подготовку рекомендаций в области экологической деятельности, анализ эффективности и целесообразности мероприятий» [3, с. 42].

Гумарова Р.Р. же определяет экологический аудит как «один из элементов правового механизма охраны природных объектов, окружающей среды который выражается в процедуре независимой оценки воздействия предприятия на окружающую среду, а также определения его экологической безопасности и устойчивости» [4, с. 89].

Тарасова Л.В. же подчёркивает, что экологический аудит – это «комплексная, независимая, документированная оценка деятельности предприятия на соответствие экологическим требованиям законодательства Российской Федерации, нормативам, нормативной документации и мировым стандартам, в результате которой разрабатывается рекомендации по устранению выявленных нарушений» [5, с. 101].

Таким образом, под экологическим аудитом следует понимать комплексную, независимую и документированную проверку и оценку хозяйственной и иной деятельности предприятия, организации или иного субъекта на предмет соблюдения ими существующих нормативно-правовых требований в сфере охраны окружающей среды, а также их экологического воздействия на окружающую среду, с последующей разработкой рекомендаций по устранению выявленных в результате исследования нарушений и недочётов, а также путей совершенствования применяемых практик и мер в данной сфере.

Здесь же можно согласиться с Эрматовым Т., Илхомжоновой Ф., выделяющими в качестве основных признаков экологического аудита независимость, комплексность, документированность и наличие соответствующих рекомендаций [6, с. 17]. Действительно, эти четыре характерных черты прослеживаются во всех ранее представленных вариациях определения экологического аудита и являются обязательными его элементами: проведение проверки независимым субъектом, её системность, изложение результатов в соответствующих документах с последующей рекомендаций по исправлению выявленных нарушений.

Также следует рассмотреть и объекты экологического аудита, к которым Вознюк Ю.С. относит такие элементы как:

- экологические аспекты деятельности организаций; - эффективность использования природных ресурсов и электроэнергии; - проектная документация, инвестиционные проекты, включая материалы на новое (внедряемое /внедренное) природоохранное оборудование и технологии; - контроль доставки грузов [3, с. 42].

Цели и задачи экологического аудита, также необходимые к рассмотрению для понимания сущности экологического аудита, можно разделить на два вида: экономического характера и экологического характера.

Так, к задачам аудита экономического характера можно отнести такие цели, как:

- повышение их конкурентоспособности и эффективности за счет внедрения экологически чистых передовых технологий и экологической маркировки; - снижение финансового риска; - укрепление доверия общественности, правительства и акционеров к предприятиям; - получение достоверной информации о деятельности предприятий [7, с. 1119].

К задачам аудита экологического характера же можно отнести такие цели, как:

- применение и контроль за соблюдением международных экологических норм, принципов и правил; - содействие предприятиям в регулировании своей экологической политики путем формирования приоритетных задач [7, с. 1118]; - идентификация экологических проблем и рисков производств и территорий; - анализ и оценка экологических аспектов хозяйственных и иных проектов [8, с. 160].

Учитывая всё вышеуказанное, сложно не отметить тот факт, что экологический аудит обладает значительной пользой в отношении обеспечения охраны окружающей среды. Его экологические задачи сами по себе достаточно явно показывают, что в результате проведения данных проверок, устанавливается, достаточные ли меры принимаются предприятием для соблюдения экологических норм, установленных законодательством и иными нормативными актами, и соответствует ли деятельность организации им в целом.

Кроме того, выявляются существующие проблемы и риски, разрабатываются подходы и рекомендации к их разрешению.

Даже экономические задачи фактически хоть и косвенно, но направлены на улучшение деятельности предприятия в сфере его экологической безопасности, поскольку финансовая и репутационная выгода для предприятия достига- ется с помощью применения наиболее успешных практик в сфере охраны окружающей среды в ходе ведения деятельности организации.

В этом же и заключается особенность экологического аудита, значительно отличающая его от классического аудита как такового. Он направлен не только на оптимизацию работы предприятия и на развитие её финансовой успешности, но и фактически выступает инструментом независимой проверки организации и её деятельности, посредством которого предприятие способно устранять как существующие, так и потенциальные нарушения экологического законодательства, снижать уровень негативного воздействия на окружающую среду, при этом получая и финансовые, и репутационные выгоды.

Несомненно то, что такой контроль обладает крайне положительным природоохранным эффектом, который в то же время позволяет и выявить потенциальные или уже совершённые, совершаемые административные правонарушения, что могут быть содеяны организацией, и предотвратить их или же их последствия, если те или иные недочёты в деятельности предприятия выявляются достаточно рано и исправляются до того, как будет причинён тот или иной ущерб охраняемым общественным отношениям.

Несмотря на всё это, в Российской Федерации законодательство, что регулировало бы столь важный правовой институт, довольно скудно. Так, фактически деятельность по экологическому аудиту регулируется Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» от 30.12.2008 № 307- ФЗ, что устанавливает основы правового регулирования финансовых аудитов в целом, Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», что фактически лишь устанавливает законодательно закреплённое определение экологического аудита.

Отдельно также можно отметить национальные стандарты ГОСТ Р ИСО 14000, что устанавливают систему экологического менеджмента, также частично закрепляя некоторые положения об аудите в данной сфере.

Однако полноценного регулирования экологического аудита в законодательстве Российской Федерации на сегодняшний день фактически нет, а оно требуется, ведь, как было уже рассмотрено ранее, экологический аудит обладает значимыми особенностями, что делают его несколько отличным от аудита классического, и в целом обусловливают необходимость более глубокой проработки нормативного обеспечения такой процедуры.

Как справедливо отмечает Кванина В.В., ранее в Российской Федерации существовала система приказов Госкомэкологии РФ, которые устанавливали достаточно подробные нормативные основы для действия экоаудиторов, включая даже отдельные процедуры их аттестации, а также принципы, задачи экологического аудита, его виды, объекты, требования к экоаудиторам, их права и обязанности, однако Госкомэкологии России был упразднен в 2000 году, а потому вся эта система фактически не существует и не действует на сегодняшний день [9, с. 35].

Уже более 10 лет при этом существуют попытки законодательной регламентации тех же вопросов уже в соответствующем Федеральном законе «Об экологическом аудите и экологической аудиторской деятельности», в государственной Думе Федерального Собрания РФ представлялись законопроекты данного акта, которые так и не были приняты.

Проект ФЗ «Об экологическом аудите и экологической аудиторской деятельности» действительно довольно подробно определял как права и обязанности сторон аудита в данной сфере, так и закреплял требования к аудиторским организациям и индивидуальным экологическим аудиторам, определял как задачи экологического аудита, так и его объекты, виды, принципы, а также закреплял обязательную и добровольную его формы.

Вероятно установление обязательного экологического аудита в данном случае и стало элементом, не давшим данному документу стать более чем проектом, поскольку нужды развития отечественного бизнеса в условиях усложнявшихся внешнеэкономических отношений не могли претерпеть введения процедуры, которая могла восприниматься как ещё один вид государственного контроля над предприятиями. В итоге, на сегодняшний день, достаточно важный для профилактики экологических административных правонарушений институт регулируется лишь фрагментарными нормами.

Тем не менее, ухудшение экологической ситуации в Российской Федерации в совокупности с постепенно развивающимся экологическим сознанием населения страны вновь создают необходимость обратить внимание на возможности развития законодательства по данным вопросам. В связи с этим, представляется возможным обратиться к примеру государств, в которых экологический аудит уже достаточно закрепился как правовой институт. Часто, в качестве такого государства в исследованиях отечественных учёных выступает Франция.

Так, Сосновский В.В., исследуя систему экологического аудита и иных экологических проверок во Франции, разделяет её на несколько подсистем.

В качестве первой он выделяет «обязательные исследования», которые устанавливаются Экологическим кодексом Франции (далее – ЭК Франции). Такой анализ необходим, например, когда организация планирует получить разрешение на ведение определённой деятельности, тогда она обязана исследовать, какое влияние это будет иметь на окружающую среду (ст. 122-1 ЭК Франции). Также ЭК Франции в ст.521-1 устанавливает, что производства с повышенным уровнем угрозы окружающей среде также обязаны проводить специальные экологические исследования, причём не только для определения потенциального вреда окружающей среде от них, но и для выявления способов устранения данного вреда, а также ликвидации последствий возможных чрезвычайных происшествий на таких производствах [10, с. 220].

Следует здесь отметить и то, что перечень деятельности организаций, которым следует проводить подобного рода исследования, как и самих объектов, подлежащих таким исследованиям во Франции, постоянно расширяется. Например, ст. 138 Закона Франции 2011 года «О климате и устойчивости» фактически дополнила обязанность крупных организаций, установленную ст. 255-102-1 Коммерческого кодекса Франции, предоставлять «планы бдительности», в которые после указанных изменений входит не только анализ рисков нарушений в сфере охраны окружающей среды и мер по их предотвращению и устранению их последствий, но и информацию о прямых и косвенных выбросах парниковых газов.

В качестве же второй подсистемы автор выделяет установленные европейскими стандартами ISO 14000 меры экологического менеджмента и мониторинга, а также те же процедуры и экологический аудит, установленные Регламентом Совета № 1836 /93/ЕЭС6 от 29 июня 1993 г. и повсеместно применяемые организациями во Франции. Такой аудит может применяться и самими организациями, что обычно именуют его внутренней формой, а целью перед собой ставит оптимизацию деятельности предприятия и минимизацию её негативных экологических последствий [10, с. 223].

Здесь также следует отметить то, что во Франции существует также и система иных регуляций и мер, что стимулируют предприятия к проведению добровольного экологического аудита.

Хорошим примером здесь может выступить система экологического страхования организаций, сертифицирования организаций и их продуктов и иные поощрительные меры. Аналогичные системы экологического контроля и аудита установлены и в других государствах Европейского Союза. Так, в Германии экологический аудит как деятельность регулируется отдельным законом, в частности, Законом «Об экологическом аудите» от 4 сентября 2002 года, который устанавливает основные положения относительно деятельности экологических аудиторов, требований к самим аудиторам, их регистрации и контроле экологических аудиторских организаций.

В то же время, в актах экологического законодательства Германии, например, в Законе «Об экономике замкнутого цикла» от 24 февраля 2012 года или в Федеральном законе о контроле за иммиссией от 26 сентября 2002 года, отдельно закрепляются случаи, когда организациям необходимо предоставлять отчётность по своей деятельности с точки зрения её влияния на окружающую среду, при этом такая отчётность подразумевает в том числе и необходимость проведения соответствующего экологического аудита как эффективного средства комплексной оценки производства.

Итак, можно отметить, что в развитых странах экологический аудит оказывается удобным инструментом для самоконтроля организаций в сфере определения их воздействия на окружающую среду и для предотвращения и снижения рисков возможных нарушений. Представляется излишним вновь говорить о том, что и Российская Федерация на сегодняшний день нуждается в подобном инструменте, и о том, что необходимо развивать данный правовой институт и соответствующее законодательство.

Тем не менее, представляется, что, во-первых, следует вновь рассмотреть возможность принятия отдельного закона или же внесения поправок в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» от 30.12.2008 № 307-ФЗ, которые бы углубили регулирование именно данного вида аудиторской деятельности с целью учёта всех его особенностей.

Во-вторых, представляется целесообразным введение обязанности предприятий, деятельность которых связана с повешенным риском причинения вреда окружающей среде, в предоставлении контролирующим органам документов, которые бы являлись результатом подобных аудиторских проверок. Как представляется, такие меры необходимы не только ввиду повышенной рискованности деятельности таких производств, но и с целью постепенного внедрения института в практику организаций, так как экологическая культура частных предпринимателей и российского общества на сегодняшний остаётся достаточно низкой.

В-третьих, следует развивать не только сам институт экологического аудита, но и иные сопут- ствующие ему и связанные правовые и финансово-экономические институты, таким образом повышая значимость и привлекательность аудита для предприятий. Кроме того, в этих же целях представляется возможным и предусмотрение определённого рода привилегий для организаций, регулярно и успешно проводящих такие проверки. Это могут быть как льготы на определённые налоговые исчисления, так и преференции для государственных заказов, снижение нагрузки государственного контроля и соответствующих мероприятий на такие предприятия.

Представляется, что итогом развития данного института должно стать значительное усиление его профилактической функции в Российской Федерации, так как повсеместное применение подобной процедуры позволит организациям своевременно выявлять нарушения экологического законодательства, устранять их последствия, а также выявлять соответствующие сферы риска и предпринимать такие меры, которые позволят избежать совершения экологических административных правонарушений и даже смежных с ними преступлений.

Заключение

Таким образом, экологический аудит - комплексная, независимая и документированная проверка и оценка хозяйственной и иной деятельности предприятия, организации или иного субъекта на предмет соблюдения ими существующих нормативно-правовых требований в сфере охраны окружающей среды, а также их экологического воздействия на окружающую среду, с последующей разработкой рекомендаций по устранению выявленных в результате исследования нарушений и недочётов, а также путей совершенствования применяемых практик и мер в данной сфере.

Эта процедура обладает неоспоримым профилактическим действием, поскольку выявление как существующих, так и потенциальных нарушений, а также сфер риска в вопросах экологического воздействия организации несомненно позволяет организациям избегать совершения экологических административных правонарушений и смежных им преступлений.

В связи с этим, представляется необходимым вновь развивать данный правовой институт в Российской Федерации, в том числе совершенствуя соответствующее законодательство. Кроме того, важными представляются и развитие иных связанных институтов, а также разработка адекватных поощрительных мер, которые бы дополнительно мотивировали предприятия применять такую форму самоконтроля.

Список литературы

1. Гурбанназаров О., Мухаммедов М. Контроль, инвентаризация, ревизия и аудит: сущность понятий и взаимосвязи // Вестник науки. 2024. №1 С. 49-54
2. Карабашева М.Р. Стратегический и операционный аудит: понятие и подходы // Проблемы экономики и юридической практики. 2023. №3. С. 230-235
3. Вознюк Ю.С. Экологический менеджмент и аудит // Экологический вестник Донбасса. 2023. №10. С. 38-44
4. Гумарова Р.Р. О правовом регулировании экологического аудита // Право и политика. 2024. №10. С. 88-98
5. Тарасова Л.В. Экологический аудит предприятия, как инструмент экологической безопасности // Инновационная наука. 2019. №2. С. 100- 102
6. Эрматов Т., Илхомжонова Ф. Экологический аудит как фактор снижения экологического риска // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2018. №6-1. С. 15-18
7. Лапшов М.С., Навасардян А.А., Хамзина О.И. Экологический аудит: проблемы, вопросы, решения // Экономика и социум. 2016. №4-1 (23). С. 1117-1122
8. Чхутиашвили Л.В. Защита и гарантии экологических прав граждан в экологическом аудите // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2017. №2 (30). С. 158-162
9. Кванина В.В. Экологический аудит: анализ, проблемы и перспективы // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2020. №1. С. 33-45
10. Сосновский В.В. Экологический аудит как правовой инструмент предупреждения нарушений законодательства об охране окружающей среды во Франции // Труды Института государства и права РАН. 2013. №2. С. 218-229 Spisok literatury:
11. Gurbannazarov O., Mukhammedov M. Kontrol ʹ, inventarizat͡siia, reviziia i audit: sushchnostʹ poniatiĭ i vzaimosviazi [Control, inventory, revision and audit: the essence of concepts and relationships] // Vestnik nauki [Bulletin of Science]. 2024. №1 P. 49-54
12. Karabasheva M.R. Strategicheskiĭ i operat͡- sionnyĭ audit: poniatie i podkhody [Strategic and operational audit: concept and approaches] // Problemy ėkonomiki i iuridicheskoĭ praktiki [Economic Problems and Legal Practice]. 2023. №3. P. 230-235
13. Vozniuk IU.S. Ėkologicheskiĭ menedzhment i audit [Environmental management and audit] // Ėkologicheskiĭ vestnik Donbassa [Ecological Bulletin of Donbass]. 2023. №10. P. 38-44
14. Gumarova R.R. O pravovom regulirovanii ėkologicheskogo audita [On the legal regulation of environmental audit] // Pravo i politika [Law and politics]. 2024. №10. P. 88-98
15. Tarasova L.V. Ėkologicheskiĭ audit predpriiatiia, kak instrument ėkologicheskoĭ bezopasnosti [Environmental audit of an enterprise as an environmental safety tool] // Innovat͡sionnaia nauka [Innovative science]. 2019. №2. P. 100-102
16. Ėrmatov T., Ilkhomzhonova F. Ėkologicheskiĭ audit kak faktor snizheniia ėkologicheskogo riska [Environmental audit as a factor of reducing environmental risk] // Mezhdunarodnyĭ zhurnal gumanitarnykh i estestvennykh nauk [International journal of humanities and natural sciences]. 2018. №6-1. P. 15-18
17. Lapshov M.S., Navasardian A.A., KHamzina O.I. Ėkologicheskiĭ audit: problemy, voprosy, resheniia [Environmental audit: problems, questions, solutions] // Ėkonomika i sot͡sium [Economics and Society]. 2016. №4-1 (23). P. 1117-1122
18. CHkhutiashvili L.V. Zashchita i garantii ėkologicheskikh prav grazhdan v ėkologicheskom audite [Protection and guarantees of citizens’ environmental rights in environmental audit] // Vestnik Universiteta imeni O. E. Kutafina [Courier of Kutafin Moscow State Law University (MSAL)]. 2017. №2 (30). P. 158-162
19. Kvanina V.V. Ėkologicheskiĭ audit: analiz, problemy i perspektivy [Environmental audit: analysis, problems and prospects] // Vestnik IUUrGU [Bulletin of the South Ural State University]. Seriia: Pravo. 2020. №1. P. 33-45
20. Sosnovskiĭ V.V. Ėkologicheskiĭ audit kak pravovoĭ instrument preduprezhdeniia narusheniĭ zakonodatelʹstva ob okhrane okruzhaiushcheĭ sredy vo Frant͡sii [Environmental audit as a legal tool for preventing violations of environmental legislation in France] // Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN [Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS]. 2013. №2. P. 218-229

Скачать